文│鄭風(fēng)田

鄭風(fēng)田：

經(jīng)濟學(xué)博士，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，副院長。

2011年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（以下簡稱中央一號文件），對新形勢下水利事業(yè)的戰(zhàn)略地位和作用做了新的定位。中央一號文件已連續(xù)八年涉農(nóng)，2011年把聚焦定位在水利上，凸顯了該問題的嚴重性與緊迫性。

我國季節(jié)性氣候明顯，雨季時雨量較多，旱季時又有可能幾個月不下雨。主要的解決方法，那就是進行農(nóng)田水利建設(shè)，利用農(nóng)田水利設(shè)施在雨季時把多余的雨水貯藏起來，到旱季時加以利用。據(jù)報道，近幾個月以來，山東、河南、河北等9省市降水量持續(xù)偏少，旱情迅速發(fā)展，冬小麥缺水嚴重，人畜飲水困難。其中，山東已有5973萬畝農(nóng)田受旱，小麥產(chǎn)量占到全國四分之一的“中國糧倉”河南受旱面積1586萬畝。2006年川渝大旱，2009年華北大旱，2010年西南大旱和南方暴雨，近十年來可以說我國旱澇災(zāi)害不斷，威脅著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。遺憾的是，目前我國農(nóng)田水利設(shè)施由于年久失修，在關(guān)鍵時刻一直難以派上用場。近年來頻繁大范圍的干旱洪澇災(zāi)害，暴露出我國農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)存在一些嚴重的問題。

改革開放30多年來，我國農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)取得了較大的成績，但是農(nóng)田水利投入?yún)s呈現(xiàn)逐漸弱化、惡化趨勢。

我國農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展主要集中在上世紀50~70年代，當時全國建設(shè)了8萬多座大中小型水庫，并且大多數(shù)都有配套的渠系工程。在農(nóng)閑時，大部分農(nóng)村勞動力都被動員起來修建溝塘渠堰。這些分布在農(nóng)村村邊周圍的農(nóng)田水利設(shè)施，為改革開放后我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展做出了巨大的貢獻。只可惜自從上世紀80年代分田到戶以后，溝塘渠堰的維護就處于停滯狀態(tài)，國家的投資主要被用于大江大河的治理。

為什么在三十多年前的計劃經(jīng)濟時代，全國財力物力極度匱乏，我們卻能在各地興修起各種農(nóng)田水利設(shè)施，反而到了現(xiàn)在，國家財政大力向“三農(nóng)”傾斜，“一號文件”屢次強調(diào)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民收入和資金投入能力較過去而言亦有大幅度提升的情況下，農(nóng)田水利設(shè)施卻難以抗衡大旱等災(zāi)情考驗?zāi)兀亢诵脑蛟谟?，我國農(nóng)田水利建設(shè)投入呈現(xiàn)出市場和政府“雙失靈”的局面：一方面，由于農(nóng)田水利是公共品，私人投入激勵不足，市場機制無法發(fā)揮其有效配置資源的作用；另一方面，本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共投入出現(xiàn)嚴重偏差。從數(shù)字上看，盡管我國對于水利建設(shè)的總體投入一直在不斷上升，但實際上，改革開放三十多年來，大約有60%的財政支農(nóng)資金主要用于大江大河的治理和氣象事業(yè)發(fā)展，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅占40%左右。其中，能夠分給小型農(nóng)田水利建設(shè)和水土保持工作的費用就更微乎其微。第二次全國農(nóng)業(yè)普查（2006年）數(shù)據(jù)顯示，全國有70%以上的村莊沒有任何農(nóng)田水利建設(shè)投資，而能夠獲得投資的村莊僅占9.56%。

在實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村水利建設(shè)中最大的問題是“最后一公里”的建設(shè)缺位問題。盡管利用國家投入修建了水庫、主渠道等，但卻難以通到田間地頭，地方政府又為了政績和效益主要傾向于興修大工程、忽視病險水庫加固除險和溝塘渠堰建設(shè)，而農(nóng)民自身由于資金缺乏、集體行動能力弱化等問題，也無法承擔(dān)起“最后一公里”溝塘渠堰建設(shè)的重任。這些都導(dǎo)致在災(zāi)害來臨時，常常只能“望水興嘆”。

我國需要重構(gòu)農(nóng)田水利建設(shè)與管理新機制:其一，從國家戰(zhàn)略層面上高度重視農(nóng)田水利建設(shè)，由中央政府劃撥?？钣糜谵r(nóng)田水利建設(shè)。作為一種高投入、高風(fēng)險、低回報的資產(chǎn)，農(nóng)田水利工程實際上并不完全適合私人經(jīng)營，應(yīng)讓農(nóng)田水利工程的管理、維護工作回歸公益性質(zhì)。其二，政府支農(nóng)投入需要強調(diào)以小型農(nóng)田水利建設(shè)為主，著重解決毛細渠道的建設(shè)、維護和清淤等問題。其三，可以采用“以工代賑”等補貼方式，鼓勵農(nóng)民修建、維護一些小水塘、蓄水池等微型農(nóng)田水利設(shè)施，發(fā)揮多雨季節(jié)蓄水以備干旱時節(jié)供水，增加農(nóng)戶的抗災(zāi)減災(zāi)能力。其四，未來應(yīng)建立“自下而上”的需求表達機制。要提高農(nóng)民的組織化程度，使其合理表達意愿，降低政府與農(nóng)民之間的交易成本，形成農(nóng)民參與項目建設(shè)與管理的相關(guān)監(jiān)督機制。其五，建立針對地方政府的問責(zé)機制。出現(xiàn)嚴重的干旱問題時，對地方政府一把手進行行政問責(zé)，從制度上保證地方政府對農(nóng)田水利建設(shè)的重視。其六，在政府主導(dǎo)的投資之外，也要鼓勵各種民間資本通過捐贈、公益投資等多種渠道進入農(nóng)村地區(qū)，同時利用民間NGO的力量來監(jiān)督工程項目的實施、管理和維護工作，通過加強多渠道的資源動員能力建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)田水利建設(shè)的多方合作機制。