清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 鄭尚元 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 李海明

《工傷保險(xiǎn)條例》的新近修改與理念更新

清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 鄭尚元 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 李海明

改革開放以來，社會(huì)保險(xiǎn)法制的缺失與補(bǔ)足成為一種獨(dú)特的發(fā)展模式。在此過程中，社會(huì)保險(xiǎn)法的塑立是摸索式前進(jìn)的，特定制度的歷史使命會(huì)隨著改革的深入而悄然變化。盡管《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)頒布并即將實(shí)施，但是社會(huì)保險(xiǎn)法制的建立遠(yuǎn)不能一蹴而就。在整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域中，值得法律人規(guī)范分析、能讓當(dāng)事人訴諸公堂的主要還是工傷保險(xiǎn)法律制度。工傷保險(xiǎn)法律制度是社會(huì)保險(xiǎn)法領(lǐng)域中最具有法律元素的制度。

我國的工傷保險(xiǎn)制度可追溯到20世紀(jì)50年代初的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。改革開放后，市場化改革導(dǎo)入了工傷保險(xiǎn)制度的改革與試點(diǎn)，并在1996年頒布了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》，2003年頒布了《工傷保險(xiǎn)條例》，相關(guān)的配套制度也很快建立，工傷救濟(jì)的法律化塑造很快深入人心。值得說明的是，《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》包括工傷救濟(jì)，同樣采取了保險(xiǎn)模式；而在《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》與《工傷保險(xiǎn)條例》之間所跨越的幾十年中，工傷救濟(jì)則采取了企業(yè)保障模式。工傷救濟(jì)從企業(yè)保障逐漸走向了社會(huì)保險(xiǎn)，工傷保險(xiǎn)制度中的企業(yè)保障痕跡也越來越淡了。經(jīng)過長期的實(shí)踐，尤其是2003年以來的實(shí)踐，修改《工傷保險(xiǎn)條例》早已提上了議事日程。2009年7月，國務(wù)院公布了《國務(wù)院關(guān)于修改<工傷保險(xiǎn)條例>的決定(征求意見稿)》，修改《工傷保險(xiǎn)條例》的工作進(jìn)展順利?？陀^地講，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布延緩了《工傷保險(xiǎn)條例》的修改，因此，與其說《工傷保險(xiǎn)條例》以最快的速度因應(yīng)和配套《社會(huì)保險(xiǎn)法》，不如說在《工傷保險(xiǎn)條例》修改內(nèi)容已經(jīng)成熟的情況下，是在等待《社會(huì)保險(xiǎn)法》而已。2010年12月20日，國務(wù)院公布了《國務(wù)院關(guān)于修改<工傷保險(xiǎn)條例>的決定》。此次修改《工傷保險(xiǎn)條例》涉及條文諸多，不僅有大量的制度修改，而且內(nèi)涵有理念的更新，《工傷保險(xiǎn)條例》不愧為“新《工傷保險(xiǎn)條例》”之稱謂。以下首先介紹新近修改的若干制度，然后匯總闡釋一下《工傷保險(xiǎn)條例》的新理念。就《工傷保險(xiǎn)條例》的具體內(nèi)容而言，“亮點(diǎn)”甚多，有總結(jié)為五大亮點(diǎn)的，也有總結(jié)為六大亮點(diǎn)的，還有總結(jié)為十大亮點(diǎn)的。的確，《工傷保險(xiǎn)條例》修改有很多讓人眼前一亮的地方。在介紹《工傷保險(xiǎn)條例》修改內(nèi)容上，筆者可以大致依照人們關(guān)注的程度來次序展開。

從上下班途中的工傷看工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

原《工傷保險(xiǎn)條例》第14條第6項(xiàng)所規(guī)定應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷的情形是，“上下班途中，受到機(jī)動(dòng)車事故傷害的”；此項(xiàng)內(nèi)容在新《工傷保險(xiǎn)條例》中修改為，“在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害的”。同時(shí)，還涉及到相關(guān)條文的修改，即原《工傷保險(xiǎn)條例》第16條第1項(xiàng)，“因犯罪或者違反治安管理傷亡的”，新《工傷保險(xiǎn)條例》修改為，“故意犯罪的”。比較新舊規(guī)定，上下班途中工傷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有所變化：①造成傷害的事故范圍擴(kuò)大了，原來限定為機(jī)動(dòng)車事故，現(xiàn)在限定為交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故，新規(guī)定仍沒有兜底性“等”這樣的詞匯，這意味著上下班途中的天外橫禍所致傷害是不屬于工傷的。②造成傷害的責(zé)任方面的要求高了，原來沒有關(guān)于職工責(zé)任的限定，這說明只要職工不是故意以致不得認(rèn)定為工傷的情形外，均應(yīng)認(rèn)定為工傷；新規(guī)定限定為“非本人主要責(zé)任”，這一規(guī)定將深刻改變上下班途中的訴爭規(guī)則，即可能在事故當(dāng)事人之間達(dá)成共謀，也可能造成工傷勞動(dòng)者請(qǐng)求工傷保險(xiǎn)待遇上的障礙。③不得認(rèn)定為工傷的范圍從“因犯罪或者違反治安管理傷亡的”到“故意犯罪的”，就上下班途中而言，客觀上擴(kuò)大了工傷的范圍，因?yàn)椴辉儆羞`反治安管理方面的限制，然而排除情形寬松的同時(shí)卻在情形自身引入了責(zé)任規(guī)則，當(dāng)是過錯(cuò)或過失規(guī)則，僅就工傷保險(xiǎn)法理來說，是令人一驚的。比較兩條不同的修改趨向，上下班途中之工傷認(rèn)定的本質(zhì)依據(jù)是侵權(quán)的責(zé)任理論；而一般工傷認(rèn)定的本質(zhì)依據(jù)是社會(huì)保險(xiǎn)理論。前者不能容忍過失，后者則容忍過失。

上下班途中的工傷事故，亦稱通勤事故，所涉及的損害賠償向來是理論與實(shí)務(wù)爭論不休的難題，我國如此，域外也如此。其主要涉及的問題是民事?lián)p害賠償與工傷保險(xiǎn)補(bǔ)償之間的關(guān)系問題，有時(shí)候還涉及交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)等問題，其糾結(jié)點(diǎn)在保險(xiǎn)與侵權(quán)的理論接洽上。一種理論認(rèn)為，侵權(quán)是侵權(quán)、保險(xiǎn)是保險(xiǎn)，依照英美法的“平行來源規(guī)則”，即受害人從與侵權(quán)行為人完全無關(guān)的來源獲得的賠償，不能從侵權(quán)行為人所應(yīng)負(fù)擔(dān)的賠償中扣除；另一種理論認(rèn)為，保險(xiǎn)法上的代位求償理論，源自于最早海上保險(xiǎn)的殘余物代為理論，并成為保險(xiǎn)法上的通例，但是在疾病、傷害保險(xiǎn)領(lǐng)域是有爭議的，在人壽保險(xiǎn)領(lǐng)域則不適用。另外，將通勤事故之傷害救濟(jì)納入工傷保險(xiǎn)的視野是各國共有的，有著特定的社會(huì)基礎(chǔ)，如將通勤納入用人單位管理的范疇，有接送之慣例，也有集中居住之慣例，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。當(dāng)居住分散、上下班需自己打理的情況下，工傷認(rèn)定的理論支撐必然會(huì)有所變化。換言之，上下班途中的工傷理論，可能越來越多地受慣例的影響，受法律政策的影響，而脫離狹義的工傷理論的邏輯。

既然慣例很重要，就有必要簡單回顧1996年的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》。該辦法第8條第9項(xiàng)規(guī)定，“在上下班的規(guī)定時(shí)間和必經(jīng)路線上，發(fā)生無本人責(zé)任或者非本人主要責(zé)任的道路交通機(jī)動(dòng)車事故的?！笨梢姡孩偈芎θ素?zé)任之考量早已有之，經(jīng)過2003年無關(guān)責(zé)任的實(shí)施后又重新回到原位，說明受害人過失因素是否考量的兩種實(shí)踐均有，最后還是選擇了考量該因素；②筆者認(rèn)為，“機(jī)動(dòng)車事故”與前后立法所用的“交通”限制還是有差別的，一個(gè)是致害原因，一個(gè)是事故類別，屬于不同的判斷。雖然新條例擴(kuò)大了范圍，但是事實(shí)上會(huì)在實(shí)務(wù)中產(chǎn)生很大的不同。最早強(qiáng)調(diào)“道路交通機(jī)動(dòng)車事故”，后來成為“機(jī)動(dòng)車事故”，現(xiàn)在成為“交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故”，應(yīng)當(dāng)說雖然回到了交通事故，不強(qiáng)調(diào)機(jī)動(dòng)車事故，但是另一方面交通的概念又?jǐn)U大了，將來非機(jī)動(dòng)車事故、軌道事故、客運(yùn)輪渡事故、火車事故會(huì)慢慢進(jìn)入實(shí)踐，一旦出現(xiàn)，只怕問題很多且很大。③何為上下班途中，1996年的規(guī)定要更明確一些，“規(guī)定時(shí)間”、“必經(jīng)路線”，意味著上下班途中是狹義的，要求勞動(dòng)者專注上班去，否則可能不被認(rèn)定為上下班途中。筆者認(rèn)為，保留抽象的“上下班途中”，就應(yīng)當(dāng)對(duì)“上下班途中”做合乎常識(shí)的理解，如習(xí)慣性接送小孩、習(xí)慣性市場買菜，均可認(rèn)定為上下班途中；如用人單位有規(guī)定上班時(shí)間，則不宜強(qiáng)定何為上下班途中的時(shí)間段，更不易強(qiáng)定上下班路線。

從墊付制度看工傷保險(xiǎn)基金的給付義務(wù)

新《工傷保險(xiǎn)條例》并沒有涉及墊付追償制度，屬于“被修改”的內(nèi)容，已經(jīng)在《社會(huì)保險(xiǎn)法》工傷保險(xiǎn)章有規(guī)定?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》中有兩條涉及到墊付制度，均可稱為墊付制度，而其原理卻有很大差異?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第41條規(guī)定的是用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的情況下的墊付制度，即職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇；用人單位不支付的，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付；從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付的工傷保險(xiǎn)待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還；用人單位不償還的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以依法追償?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第42條規(guī)定的是第三人原因造成工傷情形下的先行支付，即由于第三人的原因造成工傷，第三人不支付工傷醫(yī)療費(fèi)用或者無法確定第三人的，由工傷保險(xiǎn)基金先行支付；工傷保險(xiǎn)基金先行支付后，有權(quán)向第三人追償。前者屬于法定的墊付義務(wù)，在無社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的前提下，基金墊付顯得名不正言不順，實(shí)質(zhì)上基金在此中情況下充當(dāng)?shù)氖穷愃票ＷC的角色。后者屬于保險(xiǎn)代位權(quán)的先行支付義務(wù)，這是以社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的存在為前提的。倘若無社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的存在，則同樣有前者一樣的問題。

工傷保險(xiǎn)基金的墊付制度意味著工傷保險(xiǎn)的功能已經(jīng)不局限于保險(xiǎn)，而具有救助之功能。為了防止此種情況的過分膨脹，有兩種思路：一種是限定“用人單位不支付”的程度，一種是加強(qiáng)工傷保險(xiǎn)費(fèi)的征繳?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)明確了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的追償方式，即按照社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的方式來追償墊付支出。具體而言，可責(zé)令限期繳納；逾期不繳納的，可以向銀行和其他金融機(jī)構(gòu)查詢其存款賬戶，并可以申請(qǐng)縣級(jí)以上有關(guān)行政部門作出劃撥的決定，并書面通知其開戶銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)劃撥；賬戶余額不足的，可要求提供擔(dān)保，簽訂延期繳納協(xié)議；未提供擔(dān)保的，可以申請(qǐng)人民法院扣押、查封、拍賣其價(jià)值相當(dāng)?shù)呢?cái)產(chǎn)以抵充。

應(yīng)當(dāng)說，無論用人單位未依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，還是第三人原因造成工傷，均會(huì)在工傷保險(xiǎn)制度的實(shí)施中產(chǎn)生很大影響，甚至?xí)母旧细淖児ｋU(xiǎn)基金的地位。有一種可能是，工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)會(huì)發(fā)展出龐大的追償隊(duì)伍，以保證墊付款項(xiàng)的償還。

從工傷參保主體、工傷保險(xiǎn)待遇、程序制度以及征繳配套制度，看工傷保險(xiǎn)制度的完善

其實(shí)，《工傷保險(xiǎn)條例》的新近修改除了在工傷認(rèn)定、工傷保險(xiǎn)基金給付義務(wù)兩個(gè)關(guān)鍵方面的修改之外，在整個(gè)制度系統(tǒng)中進(jìn)行了徹頭徹尾的梳理，而今的工傷保險(xiǎn)法律的制度理性要強(qiáng)很多，其作用能力也大幅度提升了。以下?lián)褚榻B。

1.對(duì)工傷參保主體的范圍進(jìn)行了調(diào)整

原《工傷保險(xiǎn)條例》的參保主體包括各類企業(yè)、有雇工的個(gè)體工商戶，并且有雇工的個(gè)體工商戶的參保辦法也由地方政府做了規(guī)定。新《工傷保險(xiǎn)條例》的參保主體包括企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所等組織和有雇工的個(gè)體工商戶，并且一體適用，沒有對(duì)個(gè)別主體的參保辦法另行授權(quán)。一般認(rèn)為，此規(guī)定擴(kuò)大了工傷保險(xiǎn)的適用范圍，而實(shí)際上此規(guī)定是對(duì)現(xiàn)實(shí)的認(rèn)可，與勞動(dòng)合同法相適應(yīng)的調(diào)整，其妥當(dāng)性是值得質(zhì)疑的。

在工傷保險(xiǎn)制度的實(shí)施過程中，工傷保險(xiǎn)的制度優(yōu)勢(shì)在企業(yè)中，特別是在中小企業(yè)中有可能會(huì)被忽視，而許多非企業(yè)組織卻意識(shí)到工傷保險(xiǎn)的價(jià)值，因而傾向于參加工傷保險(xiǎn)。這在地方立法上尤為普遍，確定參保主體實(shí)際上是以勞動(dòng)關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)的，目前我國各類組織均可能成為勞動(dòng)關(guān)系的主體，故而各類組織均需參加工傷保險(xiǎn)。在這種背景下，會(huì)出現(xiàn)一種傾向，即非勞動(dòng)關(guān)系中傷害事件的勞動(dòng)關(guān)系化處理，最常見的是事業(yè)單位的聘用關(guān)系，從新《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定來看，聘用人員的工傷也適用該法。從新《工傷保險(xiǎn)條例》第65條看，公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的工作人員，因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的，由所在單位支付費(fèi)用。這意味著公務(wù)員工傷同樣在參照本法。從這個(gè)角度來講，工傷參保主體范圍的擴(kuò)大恐怕會(huì)讓一個(gè)詞匯在法律上消失，這個(gè)詞匯是“公傷”，是喜是憂，尚未可知。另外，擴(kuò)大工傷參保主體的范圍也不是一廂情愿的事情，在實(shí)務(wù)中是存在障礙的，尤其對(duì)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體而言，工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不具有相應(yīng)的保費(fèi)征繳權(quán)威，這可能在執(zhí)法上會(huì)比較尷尬。

2.工傷保險(xiǎn)待遇

完善工傷保險(xiǎn)待遇有兩個(gè)方面：一個(gè)是工傷保險(xiǎn)待遇的范圍，即工傷保險(xiǎn)基金支付何種費(fèi)用屬于制度理性，值得贊許；一個(gè)是工傷保險(xiǎn)待遇的水平，即工傷保險(xiǎn)基金在具體類目上支付多少屬于人本關(guān)懷，對(duì)工傷勞動(dòng)者而言，不是施舍，因而越多越好。

工傷保險(xiǎn)待遇的范圍調(diào)整是在《工傷保險(xiǎn)條例》中已經(jīng)確定下來的，包括住院伙食補(bǔ)助費(fèi)、到統(tǒng)籌地區(qū)以外就醫(yī)的交通食宿費(fèi)、終止或者解除勞動(dòng)合同時(shí)應(yīng)當(dāng)享受的一次性醫(yī)療補(bǔ)助金。這些費(fèi)用在舊《工傷保險(xiǎn)條例》中由用人單位給付，新《工傷保險(xiǎn)條例》相應(yīng)作了修改。于是，舊法第29條第3款的內(nèi)容本來為，“職工住院治療工傷的，由所在單位按照本單位因公出差伙食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的70%發(fā)給住院伙食補(bǔ)助費(fèi)；經(jīng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具說明，報(bào)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)同意，工傷職工到統(tǒng)籌地區(qū)以外就醫(yī)的，所需交通、食宿費(fèi)用由所在單位按照本單位職工因公出差標(biāo)準(zhǔn)報(bào)銷?！毙路ǖ?0條第4款相應(yīng)修改為，“職工住院治療工傷的伙食補(bǔ)助費(fèi)，由醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具證明，報(bào)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)同意，工傷職工到統(tǒng)籌地區(qū)以外就醫(yī)所需的交通、食宿費(fèi)用從工傷保險(xiǎn)基金支付，基金支付的具體標(biāo)準(zhǔn)由統(tǒng)籌地區(qū)人民政府規(guī)定?！币淮涡葬t(yī)療補(bǔ)助金也相應(yīng)由用人單位給付改為由工傷保險(xiǎn)基金支付。

工傷保險(xiǎn)待遇給付水平的提高主要體現(xiàn)在一次性傷殘補(bǔ)助金、一次性工亡補(bǔ)助金。一次性傷殘補(bǔ)助金根據(jù)傷殘級(jí)別不同而有所不同，一級(jí)至四級(jí)傷殘的一次性補(bǔ)助金普遍增加了3個(gè)月本人工資，五、六級(jí)傷殘的一次性補(bǔ)助金普遍增加了2個(gè)月本人工資，七級(jí)至十級(jí)傷殘的一次性補(bǔ)助金普遍增加了1個(gè)月本人工資。一次性工亡補(bǔ)助金由原來的“48個(gè)月至60個(gè)月的統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工月平均工資”修改為“上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍?！边@是一個(gè)巨大的變化，2008年職工平均工資是29229元，2009年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是17175元，而且職工工資地區(qū)差異較大，如北京市職工2009年平均工資為44715元，當(dāng)出現(xiàn)統(tǒng)籌地區(qū)職工年平均工資高于全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入四倍以上時(shí)，此修改對(duì)當(dāng)事人就是不利的。可以肯定的是，如此剛性的規(guī)定在“人命”上統(tǒng)一了。

3.程序制度以及保費(fèi)征繳配套制度

工傷認(rèn)定程序之繁瑣早為實(shí)務(wù)所詬病，然而程序問題的解決不僅是一個(gè)技術(shù)問題，而且是隊(duì)伍建設(shè)的問題。新近修改的工傷認(rèn)定，在程序上有法律技術(shù)上的進(jìn)步以及人文關(guān)懷上的體現(xiàn)。新增加的制度有工傷認(rèn)定的短期限制度、工傷認(rèn)定的時(shí)限中止制度。所謂短期限制度是相當(dāng)于一般的60日內(nèi)做出工傷認(rèn)定決定而言的，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)受理的事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)明確的工傷認(rèn)定申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)做出工傷認(rèn)定的決定。所謂時(shí)限中止制度，是純粹的法律技術(shù)性規(guī)定，是指做出工傷認(rèn)定決定需要以司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論為依據(jù)的，在司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門尚未做出結(jié)論期間，做出工傷認(rèn)定決定的時(shí)限中止。另外，對(duì)勞動(dòng)能力的再次鑒定和復(fù)查鑒定的期限做出規(guī)定，對(duì)行政復(fù)議、行政訴訟期間的不停止支付工傷職工治療工傷的醫(yī)療費(fèi)用原則有了規(guī)定?？傊?，完善程序制度是新法修改的重要內(nèi)容。

保費(fèi)征繳配套制度也是會(huì)在很大程度上影響執(zhí)法效應(yīng)的規(guī)定，特別是保費(fèi)征繳中的明確的滯納金、罰款規(guī)定會(huì)客觀上強(qiáng)化保費(fèi)征繳效果，同時(shí)對(duì)騙取工傷保險(xiǎn)待遇的罰款、刑法責(zé)任也會(huì)客觀上敦促用人單位等主體遵守法律、依法繳費(fèi)。在此值得重提的是，保費(fèi)征繳配置制度是工傷保險(xiǎn)制度剛性的重要體現(xiàn)，更是社會(huì)保險(xiǎn)立法普遍之做法，堪稱工傷保險(xiǎn)法制的核心體現(xiàn)。隨著保費(fèi)征繳制度的實(shí)施，可以檢驗(yàn)法律設(shè)計(jì)的松緊程度，在適時(shí)的情況下再行修改。

《工傷保險(xiǎn)條例》的理念更新與可能之發(fā)展方向

最后，需要強(qiáng)調(diào)修改《工傷保險(xiǎn)條例》所體現(xiàn)的理念更新和所透露的制定定位?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》在工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域關(guān)于工傷認(rèn)定排除性規(guī)定、關(guān)于工傷保險(xiǎn)基金支付費(fèi)用的范圍，以及墊付追償?shù)囊?guī)定不僅使工傷保險(xiǎn)制度更趨合理，而且意味著工傷保險(xiǎn)制度的社會(huì)保障理念在加強(qiáng)，工傷保險(xiǎn)制度中狹義的工傷保險(xiǎn)觀念在制度修改的過程中得以突破。工傷保險(xiǎn)的參保范圍大了，工傷保險(xiǎn)的認(rèn)定范圍大了，工傷保險(xiǎn)的待遇范圍大了，尤其是有了工傷保險(xiǎn)基金的墊付義務(wù)，這說明工傷保險(xiǎn)制度不只是定位于工作傷害的保險(xiǎn)機(jī)制，而是向勞動(dòng)者傷害的保障機(jī)制發(fā)展。這可能與多年來工傷保險(xiǎn)基金順暢的支付能力有關(guān)，也許工傷保險(xiǎn)基金的順暢，給了立法機(jī)關(guān)完善工傷保險(xiǎn)制度的自信。當(dāng)然，這只是在全民健康保險(xiǎn)缺失，各種（基本）醫(yī)療保險(xiǎn)多元改革背景下，工傷保險(xiǎn)制度細(xì)節(jié)中透露出的感覺。這種感覺當(dāng)然是感性的，工傷保險(xiǎn)制度與醫(yī)療保險(xiǎn)制度的銜接遠(yuǎn)不是能從制度細(xì)節(jié)中推理出來的。

隨著工傷保險(xiǎn)制度的深入實(shí)施和改革，可在時(shí)機(jī)成熟的情況下制定《職業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)法》。長期以來，工傷保險(xiǎn)制度的運(yùn)行代表著社會(huì)保險(xiǎn)作為法律制度的存在，工傷保險(xiǎn)制度所塑造的法律上的請(qǐng)求權(quán)已經(jīng)深入人心，相關(guān)的權(quán)利、義務(wù)、職權(quán)、法律責(zé)任等等已經(jīng)在用人單位、勞動(dòng)者、相關(guān)行政主體間展開。筆者猜測(cè)，立法者也看到了工傷保險(xiǎn)制度已有的、極強(qiáng)的法律屬性，并在制度架構(gòu)中賦予工傷保險(xiǎn)制度極其重要的地位。在工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域，不僅應(yīng)盡早將其從法規(guī)提升為法律，而且可以考慮多攜帶制度內(nèi)容，可以考慮盡量擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)制度對(duì)社會(huì)的作用。