□文/劉慶順 劉亞麗 申海崗

基于矩陣管理模式的應(yīng)急管理常態(tài)化研究

□文/劉慶順1劉亞麗2申海崗3

隨著科學(xué)技術(shù)的日益進步以及全球化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展趨勢，目前人類已經(jīng)進入全球化風(fēng)險社會時代，這意味著世界范圍內(nèi)各類突發(fā)性災(zāi)害和災(zāi)難的發(fā)生頻率及危害程度也在逐漸增強。本文基于風(fēng)險社會理論、社會治理理論以及矩陣管理理論，運用案例研究、調(diào)查訪談等方法，探討中國應(yīng)急管理常態(tài)化模式與路徑選擇。

突發(fā)性自然災(zāi)害；應(yīng)急管理；常態(tài)化；矩陣管理

人類社會的工業(yè)化、現(xiàn)代化及全球化發(fā)展，成為突發(fā)性自然災(zāi)害應(yīng)急管理常態(tài)化的現(xiàn)實背景和要求。目前，我國應(yīng)急管理工作無論從指導(dǎo)思想還是機構(gòu)設(shè)置等方面，都已經(jīng)開始進行常態(tài)化管理的初步嘗試。不過，對于應(yīng)急管理常態(tài)化的模式設(shè)計與發(fā)展路徑等方面，都還處于探討和摸索階段。本研究以2009年我國華北、西北地區(qū)的雪災(zāi)為例，根據(jù)社會風(fēng)險理論、新公共管理理論、社會治理理論以及矩陣管理等理論，集中探討了我國政府主導(dǎo)和社會參與的應(yīng)急管理常態(tài)化的模式與路徑選擇。

一、應(yīng)急管理常態(tài)化理論分析

隨著各類風(fēng)險和災(zāi)難性事件的頻繁發(fā)生，全球性的風(fēng)險社會已經(jīng)到來。一般認為，現(xiàn)代社會中由于人口增長、科技進步、生態(tài)環(huán)境惡化以及社會沖突等因素的存在以及它們之間的相互作用，使得各種類型的危機由潛在狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楣_發(fā)作狀態(tài)的概率大大增加。而且，由于信息化、網(wǎng)絡(luò)化、全球化、城鎮(zhèn)化以及貧富差距等因素的不斷強化和擴大，危機一旦發(fā)生就會造成巨大危害的概率也大大增加。而一個社會若缺乏有效的危機預(yù)防和權(quán)變管理能力，以及有效的社會治理能力，則會加劇災(zāi)難給人類造成的危害和損失。

對于風(fēng)險社會的研究，貝克從生態(tài)和科技的角度、吉登斯從制度的層面、拉什從文化的視角，分別探討了風(fēng)險社會的形成、種類、特征及預(yù)警等內(nèi)容。根據(jù)風(fēng)險社會理論，在后現(xiàn)代性條件下風(fēng)險不僅大量出現(xiàn)而且全球化了，因此比過去更難以被計算、管理或避免。現(xiàn)代性產(chǎn)生了許多危險或“缺陷”，后現(xiàn)代性的核心制度——政府、工業(yè)和科學(xué)是風(fēng)險的主要制造者。在現(xiàn)代化的進程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到了一個前所未知的程度。全球性風(fēng)險源的增多，只是風(fēng)險社會產(chǎn)生的一個方面；另一方面人們對于風(fēng)險意識和態(tài)度的適應(yīng)性變化，會導(dǎo)致風(fēng)險社會的危機管理更加復(fù)雜。這主要是由于風(fēng)險意識的分布趨于均勻，許多風(fēng)險被廣大公眾所了解而變得熟視無睹。

貝克通過“有組織地不負責(zé)任”的概念，分析了風(fēng)險社會中治理的兩難困境。具體來說，這種有組織地不負責(zé)任體現(xiàn)在兩個方面：一是盡管現(xiàn)代社會制度高度發(fā)達、關(guān)系緊密，幾乎覆蓋了人類活動的各個領(lǐng)域，但是它們在風(fēng)險社會來臨的時候卻無法有效應(yīng)對，難以承擔(dān)起事前預(yù)防和事后解決的責(zé)任；二是就人類環(huán)境來說，無法準確界定幾個世紀以來環(huán)境破壞的責(zé)任主體，各種治理主體反而利用法律和科學(xué)作為辯護的利器，而進行“有組織地不承擔(dān)真正責(zé)任”的活動?？梢钥闯?，“有組織地不負責(zé)任”實際上反映了現(xiàn)代治理形態(tài)在風(fēng)險社會中面臨的困境。

實際上，目前我國應(yīng)對突發(fā)公共事件一直具有明顯的“臨時應(yīng)對性”特色。若從社會治理的視域來看，這種特色與我國政府經(jīng)常開展的“運動型”治理現(xiàn)象有某些類似的地方，它用臨時政策、口頭指示代替長久生效的法律原則和制度規(guī)范。尤其是，這種“運動型”治理試圖通過行政權(quán)力去構(gòu)建某種強制性秩序，但卻無意破壞了社會自發(fā)形成的秩序及各種力量。正如庫茲涅茨所言：“在許多國家，對市場進行大規(guī)模的、暴風(fēng)驟雨式的運動式管理是普遍常見的。但這種方式容易造成寬嚴失當(dāng)?shù)脑綑?quán)管理，而且形成一種奇怪的現(xiàn)象，即‘問題’發(fā)生之前，是‘政府最小化’狀態(tài)，政府對市場上發(fā)生的破壞游戲規(guī)則行為聽之任之，無所作為；‘問題’發(fā)生后，是‘政府最大化’狀態(tài)，政府幾乎耗費所有的資源去應(yīng)對某一‘問題’，整個市場則為此停擺，政府與市場都付出了太多的代價。”

二、自然災(zāi)害應(yīng)急管理矩陣模式設(shè)計

羅伯特·希斯認為，危機管理由“4R”組成，即減少（Reduction）、預(yù)備（Readiness）、反應(yīng)（Response）、恢復(fù)（Recovery）。其含義分別是：第一個“R”意味著危機管理者對于危機情景要努力防患于未然，使危機影響減少到最低限度；第二個“R”意味著要在危機發(fā)生之前就做出反應(yīng)計劃和對有關(guān)人員進行危機處理的培訓(xùn)；第三個“R”意味著危機一旦出現(xiàn)，危機管理者就要及時出擊應(yīng)對，迅速遏制危機蔓延的勢頭；第四個“R”意味著危機過后，管理者要對恢復(fù)和重建工作進行有效管理。本研究將我國應(yīng)急管理的過程界定為相應(yīng)的防范管理、預(yù)警管理、響應(yīng)管理及恢復(fù)管理等四個階段。

矩陣管理將管理中的縱向聯(lián)系與橫向聯(lián)系很好地結(jié)合起來，既能調(diào)動和發(fā)揮職能部門的積極性，又能調(diào)動和發(fā)揮任務(wù)組的積極性。任務(wù)組接受雙重指揮，在雙重領(lǐng)導(dǎo)、多邊協(xié)作、合力聚焦的過程中，促進任務(wù)的完成。而且，矩陣管理根據(jù)任務(wù)將相關(guān)專業(yè)、部門的人才和力量集中起來，組成新的戰(zhàn)斗集體，形成綜合力量。這樣，既能發(fā)揮各方面人才的特長，又能發(fā)揮各部門的優(yōu)勢；既能集思廣益、專業(yè)互補，又能相互協(xié)同、優(yōu)勢互補。在矩陣管理中，處于橫向聯(lián)系的任務(wù)組，可以是為完成某項特定任務(wù)而由各單位抽調(diào)相關(guān)人員組成的臨時組織。這種臨時組織等任務(wù)完成后即可撤銷，因此既能節(jié)約資源，又能避免相關(guān)單位的重復(fù)勞動。根據(jù)希斯的危機管理四階段理論以及管理學(xué)的基本原理，運用管理矩陣構(gòu)建任務(wù)導(dǎo)向的應(yīng)急管理矩陣，以此闡釋應(yīng)急管理常態(tài)化的過程、內(nèi)容及步驟。任務(wù)導(dǎo)向的應(yīng)急管理矩陣如表1所示。（表1）可以看出，矩陣中每個階段與內(nèi)容的交叉點 aij（i=1，2，3，4；j=1，2，3，4，5，6）代表著一項具體的應(yīng)急管理活動，不同的管理活動對知識的需求和側(cè)重點有所不同。矩陣中各項應(yīng)急管理活動相互影響、緊密相關(guān)，要從整體上達到最優(yōu)效果，必須使各階段、各內(nèi)容的管理活動反復(fù)進行。反復(fù)性是霍爾管理矩陣的一個重要特點，它反映了應(yīng)急管理從防范到恢復(fù)的過程需要控制和調(diào)節(jié)，充分體現(xiàn)了公共管理的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制的基本職能。

三、案例分析與理論解釋

2009年11月，受冷暖空氣共同影響，華北地區(qū)及西北地區(qū)東部普降大到暴雪，河北南部、山西中南部暴雪創(chuàng)歷史記錄，給這些地區(qū)生產(chǎn)、運輸和人們的生活帶來一定影響。從11月9日起，河北石家莊、邢臺、邯鄲、衡水等地區(qū)普降大到暴雪，12日減弱并趨于結(jié)束，其中石家莊市區(qū)最大降水量92.1毫米，最大積雪厚度達到51.7厘米，為有氣象記錄以來的極值。面對罕見雪災(zāi)，中央及地方政府迅速啟動應(yīng)急機制，氣象部門、交通運輸部門、民政部門、商務(wù)部門等相關(guān)部門全力以赴、協(xié)調(diào)聯(lián)動、全民動員，共同展開了應(yīng)急救災(zāi)工作?？梢哉f，由于應(yīng)對及時、迅速、到位，基本保障了災(zāi)區(qū)人們生產(chǎn)和生活的正常進行，并沒有形成較大的社會危機及危害。

在管理矩陣中各個管理活動aij之間流動的物質(zhì)，除了協(xié)調(diào)與權(quán)威之外主要是“信息流”。而這些信息的及時性和準確性事關(guān)應(yīng)急管理工作的成敗。但是，信息的有效性和具體指導(dǎo)性也至關(guān)重要。從這次雪災(zāi)中可以看出，氣象部門和運輸部門、建設(shè)部門、工商部門、電力部門等之間缺乏十分有效的信息溝通。氣象信息很少將降雪量及其變化對交通運輸、房舍建筑、電力設(shè)施等的影響，與相關(guān)部門協(xié)作起到應(yīng)有的具體指導(dǎo)作用。由于自然災(zāi)害的直接后果與間接影響，通常會共同形成了災(zāi)害的綜合效應(yīng)。在雪災(zāi)發(fā)生前，各地政府對于氣象部門發(fā)出的天氣預(yù)報，過多地從氣象學(xué)的專業(yè)角度去思考，而很少考慮非專業(yè)人員的理解程度以及本地經(jīng)濟社會發(fā)展特點，導(dǎo)致面對突如其來的大雪猝不及防。按照氣象學(xué)標(biāo)準，12小時內(nèi)降雪量大于等于5.0毫米即為暴雪。6小時內(nèi)降雪量將達15毫米以上，或者已達15毫米以上且降雪持續(xù)，可能或者已經(jīng)對交通或者農(nóng)牧業(yè)有較大影響，將要向社會發(fā)布暴雪紅色預(yù)警信號。不過，一般民眾包括許多地方政府管理人員很難明白“暴雪”影響的真實含義。

比如，在雪災(zāi)中，石家莊南三條小商品集散市場多個鋼結(jié)構(gòu)搭建的棚戶被大雪壓塌。實際上，這些鋼結(jié)構(gòu)棚戶理論上受力不足30斤，但按照降雪毫米數(shù)計算，至11月12日暴雪重量已達80多斤，遠遠超出了棚戶的承受力。但是，由于對“暴雪”影響的理解產(chǎn)生偏差或出現(xiàn)麻痹思想，最后導(dǎo)致財產(chǎn)損失與人員傷亡的現(xiàn)象。另外，一般來說，隨著預(yù)警級別的每一次提高，政府部門相對應(yīng)的行動都應(yīng)該提高。而在這次雪災(zāi)形成的過程中，盡管氣象部門早已對雪災(zāi)做出了相關(guān)預(yù)報，而且雪災(zāi)應(yīng)急的級別逐步提高。但是，石家莊市的很多市民到市場購物時卻發(fā)現(xiàn)，關(guān)乎他們?nèi)粘Ｉ畹男迈r農(nóng)產(chǎn)品要么脫銷、要么已出現(xiàn)天價，這表明相關(guān)職能部門在平抑價格和保證供應(yīng)上存在一定程度的滯后。

建立起在危機面前“社會參與、共同行動”的法制框架，是一個社會應(yīng)急管理機制成熟的表現(xiàn)。但不可否認的是，由于缺乏制度激勵、法律規(guī)范與保障以及政府扶持力度欠缺，民間組織及社會力量在救災(zāi)活動中的地位還多少有些尷尬?！吧鐣⑴c、共同行動”的法制框架，其重點是規(guī)范政府與社會在常態(tài)和非常態(tài)下不同的關(guān)系模式，規(guī)范政府與社會在針對不同類型危機的管理過程中的不同側(cè)重點，規(guī)范民間組織加強其專業(yè)化能力建設(shè)的具體方式。在2009年這場雪災(zāi)中，就會發(fā)現(xiàn)“各掃門前雪”的現(xiàn)象比較嚴重，即使有關(guān)部門已經(jīng)動員、甚至下令要及時除雪，但是石家莊市區(qū)內(nèi)的許多店鋪、部門機構(gòu)、居民區(qū)等還是沒有大力清掃。這說明社會整體警覺性不夠靈敏，公眾普遍缺乏自救、互救、公救的防災(zāi)意識和能力。當(dāng)然，這也與我國自然災(zāi)害應(yīng)急管理的宣傳教育、培訓(xùn)演練等措施欠缺有很大關(guān)系。

表1 任務(wù)導(dǎo)向的應(yīng)急管理矩陣

根據(jù)管理矩陣，應(yīng)急管理過程中其他參與主體在防范預(yù)警管理階段，也應(yīng)該具有比較規(guī)范合理的參與機制。在2009年這次雪災(zāi)中，相關(guān)部門普遍反映預(yù)警裝備差、應(yīng)急物資儲備不足以及調(diào)度協(xié)調(diào)機制不夠靈活等現(xiàn)象。比如，河北省氣象部門的大部分臺站，沒有配備固態(tài)降水測量儀器；而交通部門也沒有相應(yīng)的專業(yè)除雪設(shè)備以及足夠的除雪、融雪劑等。

四、結(jié)束語

應(yīng)急管理參與主體的多元化是常態(tài)化管理的必然要求和前提，這是因為僅僅依靠政府自身的力量很難實現(xiàn)真正的常態(tài)化管理。近年來，我國政府逐步意識到僅靠政府機構(gòu)應(yīng)對突發(fā)公共事件的局限，并已下發(fā)文件要求企業(yè)建立應(yīng)急管理組織?？梢灶A(yù)見，隨著我國行政體制改革的不斷深化，以及黨和政府大力推行“科學(xué)發(fā)展觀”、“以人為本”與構(gòu)建“和諧社會”的執(zhí)政理念，我國應(yīng)急管理體制會不斷得到完善。基于社會治理的行政管理體制改革，將會有力提升我國自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力和水平，最終實現(xiàn)危機災(zāi)害常態(tài)化管理的戰(zhàn)略目標(biāo)。

[1][德]烏爾里?！へ惪?，何博聞譯.風(fēng)險社會[M].譯林出版社，2003.

[2]Anthony Giddens.The Consequences of Modernity[M].California：Stanford University Press，1990.

[3]童星，張海波.中國轉(zhuǎn)型期的社會風(fēng)險及識別[M].南京：南京大學(xué)出版社，2007.

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河北省社會科學(xué)基金2010年度項目“突發(fā)性自然災(zāi)害應(yīng)急管理常態(tài)化研究”，編號：B10XGL014

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（作者單位：1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院；2.河北行政學(xué)院；3.山東理工大學(xué)法學(xué)院）