楊 程

（中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院教育研究所，北京 100872）

服務(wù)型政府背景下的高等教育公平

楊 程

（中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院教育研究所，北京 100872）

服務(wù)型政府建設(shè)在我國從理論探討逐步過渡到實(shí)踐創(chuàng)新，政府改革已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)變職能、提升公共管理和公共服務(wù)能力的新階段。建設(shè)服務(wù)型政府的重要目標(biāo)之一就是促進(jìn)社會公平，而教育公平是社會公平價值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)。新的背景下，怎樣定位政府與高等教育的關(guān)系、促進(jìn)高等教育公平發(fā)展已經(jīng)受到社會的廣泛關(guān)注。

服務(wù)型政府；高等教育；公平；教育服務(wù)體系

20世紀(jì)70年代西方公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)新公共管理理論，掀起政府再造的熱潮，其核心內(nèi)涵就是強(qiáng)調(diào)政府要為公眾提供其所需要而又令其滿意的服務(wù)。澳大利亞學(xué)者歐文·E·休斯曾說“自從20世紀(jì)80年代中期以來，許多先進(jìn)國家公共部門的管理發(fā)生了變化。曾經(jīng)在20世紀(jì)的大部分時間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理的組織形式正轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活的、以市場為基礎(chǔ)的新公共管理模式”。[1]目前我國正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌時期，政府的職能也逐漸發(fā)生變化，由強(qiáng)權(quán)力弱服務(wù)管理模式，向權(quán)力與服務(wù)并存，再向強(qiáng)服務(wù)弱權(quán)力模式轉(zhuǎn)變，逐步建立一個靈活、高效、廉潔、透明的政府，形成新的管理模式。自1998年以來，構(gòu)建服務(wù)型政府逐漸成為社會高度關(guān)心的公共問題，也是學(xué)界研究的一個興奮點(diǎn)，并且取得了較為豐碩的研究成果。以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)的行政管理體制改革，其根本的價值取向就是促進(jìn)社會公平。教育公平作為社會公平價值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，不僅是教育現(xiàn)代化的基本價值和基本目標(biāo)，也是社會公平和諧發(fā)展的重要基石。[2]（p25）

一、研究述評

目前，我國諸多學(xué)者就構(gòu)建服務(wù)型政府進(jìn)行了比較全面而深入的研究，并提出了諸多具有理論意義的學(xué)術(shù)問題，闡發(fā)了諸多能夠推進(jìn)我國政府改革的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。在中國知網(wǎng)以“服務(wù)型政府”為主題得到各個領(lǐng)域的檢索報(bào)告記錄共計(jì)15216條，可見服務(wù)型政府研究在我國得到高度關(guān)注。但不可否認(rèn)的事實(shí)是在服務(wù)型政府諸多領(lǐng)域的建樹中，缺乏與教育領(lǐng)域相關(guān)的研究。我們認(rèn)為有必要客觀地對教育領(lǐng)域的相關(guān)問題進(jìn)行總結(jié)與評估，以期了解是哪些人在做相關(guān)問題的研究？在做哪些領(lǐng)域的研究？在做什么樣的研究？本文將通過分析中國知網(wǎng)中的作品來回答這三個問題，這項(xiàng)工作有助于我們了解在教育方面服務(wù)型政府研究的總體狀況，并為后文的分析提供基礎(chǔ)研究。

1.哪些人在做相關(guān)問題研究。

有哪些人在做與服務(wù)型政府有關(guān)的教育問題研究呢？表1提供了一些描述性信息。表1說明，有58.8%的研究人員來自高校，這表明高校是相關(guān)問題研究的主要陣地；其次是非大學(xué)研究機(jī)構(gòu)，所占比例為15.3%；政府部門僅占11.8%。

表1 作者單位

2.在做哪些領(lǐng)域的研究。

表2表明，與服務(wù)型政府相關(guān)的研究領(lǐng)域中教育理論與教育管理和高等教育分別占32%和28.7%，二者明顯高于其他研究領(lǐng)域；其次是思想政治教育為11.6%、中等教育為6.1%；職業(yè)教育和成人教育與特殊教育所占比例相差不大，分別為3.9%和2.8%。

表2 研究領(lǐng)域

3.在做怎樣的研究。

從表3可以看出，相關(guān)研究論文屬于理論研究的占65.9%，應(yīng)用研究論文占34.1%，呈現(xiàn)出非常明顯的“結(jié)構(gòu)性失衡”現(xiàn)象。本文對理論研究類型的進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)表明，中國服務(wù)型政府建設(shè)教育領(lǐng)域理論研究也呈現(xiàn)出 “結(jié)構(gòu)性失衡”的現(xiàn)象，即思辨式理論研究占44.7%，實(shí)證式理論研究僅占21.2%。

表3 研究類型

二、高等教育公平中的政府管理現(xiàn)狀分析

1.政府部門自身理論研究支撐欠缺。

對我國服務(wù)型政府的作品進(jìn)行評估發(fā)現(xiàn)，總體而言這一領(lǐng)域逐漸被學(xué)者所重視，每年相關(guān)作品數(shù)量都顯著提升。但教育領(lǐng)域與服務(wù)型政府相關(guān)的研究比例卻較低，僅為1.2%，而高等教育所占的比例則更低。在現(xiàn)階段，相關(guān)實(shí)證式理論研究僅為21.2%，這方面的研究有待加強(qiáng)。同時，評估發(fā)現(xiàn)政府工作人員研究偏少，政府部門所占比例僅為11.8%，大量研究者都來自高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)。在構(gòu)建服務(wù)型政府過程中，政府部門工作人員應(yīng)該根據(jù)工作實(shí)際總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮優(yōu)勢創(chuàng)新服務(wù)型政府建設(shè)的理論。然而，通過分析卻發(fā)現(xiàn)理論與實(shí)踐結(jié)合不緊密，導(dǎo)致相關(guān)理論支撐不足。

2.政府管理理念錯位。

眾所周知，自新中國成立到改革開放之前，我國的高等教育管理體制是適應(yīng)當(dāng)時計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需要而確立的，其計(jì)劃性和公平性特征都比較突出。改革開放后，我國的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了深刻的變革，社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)逐步確立，人們對高等教育的需求不斷增加，特別是引起了對高等教育公平性的普遍關(guān)注。通過對文獻(xiàn)的分析發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們普遍認(rèn)為我國正處于管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，傳統(tǒng)的“管制型”管理理念已經(jīng)不能滿足高等教育的發(fā)展需求。如李國軍認(rèn)為“在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時期，管制型政府強(qiáng)調(diào)一切從管制出發(fā)，對社會和公民進(jìn)行管理和控制，政府扮演著所有者和經(jīng)營者的雙重角色，而為社會和公眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的職能和角色被弱化，導(dǎo)致嚴(yán)重的官僚主義作風(fēng)，降低了公眾對政府的信任度和支持率”。[3]張震認(rèn)為“隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和政府職能的轉(zhuǎn)變，必然要求轉(zhuǎn)變政府對高校的傳統(tǒng)管理模式，建立以服務(wù)為中心的管理機(jī)制”。[4]可見“管制型”管理理念對于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動效果越來越弱，難以滿足社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對高等教育公平的需要。

3.高校擴(kuò)招與政府教育服務(wù)體系不匹配。

20世紀(jì)90年代末以來，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動下，我國高等教育的發(fā)展步伐明顯加快。自1999年高校擴(kuò)招后，實(shí)際適齡人口的毛入學(xué)率逐年遞升，1999年為10.5%，2002年超過15%，2004年超過 19%，2006年超過 22%，2008年超過23.3%，教育部預(yù)計(jì)2020年毛入學(xué)率將達(dá)到40%。相對于高等教育大眾化毛入學(xué)率15%的標(biāo)準(zhǔn)，我國已經(jīng)進(jìn)入高等教育大眾化時期。高等教育大眾化對國民科學(xué)文化素質(zhì)的提升、國家科技創(chuàng)新能力的增強(qiáng)和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要作用，但高等教育公平并非與高等教育大眾化程度完全一致。事實(shí)表明，正是在我國高等教育逐步向大眾化進(jìn)程推進(jìn)的過程中，我國的高等教育公平問題逐漸顯現(xiàn)。[5](p130)其中最為主要的原因在于我國高等教育的發(fā)展水平與我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會的發(fā)展不相適應(yīng)，與我國政府提供的教育服務(wù)體系不匹配。高校擴(kuò)招要求學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)大、更高水平的師資、更全面的基礎(chǔ)設(shè)施，這與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還存在一定的差距。在“服務(wù)型”行政理念下，強(qiáng)調(diào)的是政府為教育服務(wù)，最終目的是建立匹配的服務(wù)體系服務(wù)于每個學(xué)生，促進(jìn)學(xué)生之間的公平性。[6](p16)

4.高等教育資金投入總量不足。

從資金投入的角度分析，高等教育供給仍然不足，不能滿足不斷增長的多樣化需求。一方面，我國中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要中提出“提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到4%”。這個目標(biāo)從1993年首次提出以來，一直沒有實(shí)現(xiàn)，我國教育資金存在著嚴(yán)重匱乏的缺陷。同時，4%這樣一個目標(biāo)對我國來說確實(shí)存在很大的困難，但放在現(xiàn)代社會發(fā)展實(shí)際需要的大環(huán)境下考量，與其他許多重視教育的國家相比，卻又不算是一個宏偉的目標(biāo)。如美國的這一指標(biāo)早已超過7%，而與我們一樣同屬發(fā)展中國家的印度，該指標(biāo)也已達(dá)到5%。另一方面，政府的一個重要內(nèi)容就是要為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府應(yīng)該加大投入發(fā)揮其正外部性。[7](p15)根據(jù)《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，可以看出政府投入到高等教育領(lǐng)域的資金逐年增多，10年間增加了6.8倍。但通過深入分析不難發(fā)現(xiàn)政府投入在高等院校收入中所占比例逐漸下降，政府以外的其他收入來源進(jìn)一步增長。我國1998年政府財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在高等院校收入中所占比例為64.9%，2000年為58．5%，到2006年則下降至45.7%，這說明政府資金投入相對減少。直至2008年又回升到52.7%，表明政府開始增加對高等教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)支持，這也是促進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到4%這一目標(biāo)的具體舉措。

表4 高等教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)總收入的比例

三、政府行為視角高等教育公平缺失探究

1.高等教育入學(xué)政策不合理。

在現(xiàn)階段，政府采取多種措施促進(jìn)高等教育公平并做出巨大的貢獻(xiàn)，使得接受高等教育已經(jīng)由過去的精英特權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣姷臋?quán)利。但不可否認(rèn),對于學(xué)生而言最根本的影響因素高等教育政策的不合理依然存在。[8](p7)如高考招生制度方面存在著區(qū)域差別，主要表現(xiàn)為地區(qū)之間的不公平和城鄉(xiāng)之間的不公平。許多研究顯示，我國的二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)學(xué)生在不同層次、不同類型高校的分布，不同階層的學(xué)生在不同專業(yè)的分布尤為明顯。[9](p106)同時，全國各省市的錄取名額不是按考生數(shù)比例劃分，同一套考卷各省的錄取分?jǐn)?shù)線差距也很大，這對分?jǐn)?shù)線高的地區(qū)的考生來講是不公平的，直接導(dǎo)致了入學(xué)機(jī)會的不公平。

2.高等教育資金配置的結(jié)構(gòu)不均衡。

圖1 中央高校與地方高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出比

鑒于高等教育準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，單個社會成員無力獨(dú)自提供，而必須由國家負(fù)責(zé)組織提供，高校對政府的依賴度可想而知，從而導(dǎo)致高等教育公平對政府的依賴度也很高，其中優(yōu)質(zhì)教育資源分配體制至關(guān)重要。[10](p290)從1998年起，中央政府與地方政府相繼出臺了增加財(cái)政教育投入的政策措施，但由于我國對政府部門績效的評價中經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍至關(guān)重要，因此政府更傾向于將資金向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域傾斜，而高等教育沒有得到合理的投資力度。此外，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，高等教育經(jīng)費(fèi)撥款的金額存在很大差距，這無疑又會擴(kuò)大各地區(qū)學(xué)生受教育機(jī)會的不公平。特別是政府對中央高校和地方高校之間的投入有很大的差別。圖1反映出從1999年擴(kuò)招開始，地方高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出相對中央高校逐年下降，到2006年只占到中央高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出的39.9%，極大地阻礙了高等教育公平。這一現(xiàn)象在2007年出現(xiàn)轉(zhuǎn)折，到2008年地方高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出達(dá)到中央高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出的51.5%，雖然擴(kuò)大的態(tài)勢有所扭轉(zhuǎn)，但是差距依然很大。

3.地區(qū)間高?？臻g布局不平衡。

由于歷史形成的發(fā)展差距以及受到我國高等教育區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略、利益、規(guī)劃的影響，高校的空間布局很不平衡。全國大部分高校和重點(diǎn)名牌高校主要集中于我國經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)的地區(qū)，而西部偏遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)的高校很少。由于經(jīng)濟(jì)與教育的正相關(guān)性，決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異引起教育投入的差異，導(dǎo)致高等教育資源配置失衡。僅以“985工程”高校布局為例，北京市有8所，上海市有4所，天津市2所，廣東2所，江蘇2所，山東2所，遼寧2所，浙江1所，福建1所，湖南3所，湖北2所，安徽1所，黑龍江1所，吉林1所，陜西3所，四川2所，重慶1所，甘肅1所。其中東部占到61.5%，這反映出東中西部高?？臻g布局的不平衡發(fā)展，同樣的教育資源空間布局差異也表現(xiàn)在“211工程”中。進(jìn)一步而言，高校集中地區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源相對就多，在錄取過程中，高校招生也會對本省的學(xué)生傾斜，這些考生進(jìn)入重點(diǎn)大學(xué)的機(jī)會高于高等教育資源貧乏地區(qū)的考生，造成事實(shí)上的不公平。

四、服務(wù)型政府促進(jìn)高等教育公平的再定位

1.目標(biāo)定位，促進(jìn)高等教育公平的價值選擇。

既然我國政府已經(jīng)把建設(shè)服務(wù)型政府作為行政體制改革的重要目標(biāo)確定下來，那么，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)重要的因素之一就是要培育新的行政理念，維護(hù)社會公平正義。社會的公平正義不能依靠社會強(qiáng)勢群體自覺地來實(shí)現(xiàn)，而只能依靠政府的主導(dǎo)力量來得以維護(hù)，高等教育的公平發(fā)展也是如此。[11](p455)政府的主導(dǎo)力量既可以促進(jìn)社會的公平與發(fā)展，同時也可以凝固和擴(kuò)大社會的不公平。人們呼吁高等教育公平發(fā)展，不僅僅是對現(xiàn)實(shí)社會利益的要求，更多的是對社會倫理的價值選擇，對社會公平正義這一根本價值目標(biāo)的訴求。[12](p26)為了最大限度地實(shí)現(xiàn)高等教育公平，政府在供給教育服務(wù)時，不再是單純的決策和執(zhí)行主體，更需要強(qiáng)化公共服務(wù)精神，牢固樹立以民為本的政府理念，努力增強(qiáng)政府公信力和親和力。

2.政策支持，完善高等教育公共服務(wù)體系。

建設(shè)服務(wù)型政府的過程中促進(jìn)高等教育公平，不僅要提高政府效能，完善政府績效管理指標(biāo)，而且要建立以公共服務(wù)體系為取向的政府業(yè)績評價標(biāo)準(zhǔn)。正如前文分析可知，目前我國教育政策還存在許多不合理之處，而且以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為評價標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展模式導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教育資源配置及其不平衡，因此，現(xiàn)階段應(yīng)該建立新的公共服務(wù)體系配合服務(wù)型政府的建設(shè)。王保華提出：“構(gòu)建高等教育公共服務(wù)體系可分兩步走，第一步就是要減少管理高等學(xué)校的數(shù)量和具體事務(wù)；第二步就是要通過戰(zhàn)略規(guī)劃、政策指導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)劃撥、質(zhì)量評價、信息提供等增加對高等教育的宏觀管理，而不是微觀操作”。[13](p46)這就要求服務(wù)型政府通過合理地配置高等教育資源，制定合理的高等教育公共政策，為高等教育的健康發(fā)展提供有利的社會環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。

3.明晰責(zé)任，加快政府管理模式轉(zhuǎn)變。

目前的管理模式下，政府對高等教育的辦學(xué)理念是指令性的，對高校的管理就是控制、審批、監(jiān)管和處罰，服務(wù)意識很談薄，不可能真正融入到服務(wù)型政府管理體制改革的有機(jī)系統(tǒng)中去。構(gòu)建服務(wù)型政府，必然要求轉(zhuǎn)變政府對高校的傳統(tǒng)管理模式，建立以服務(wù)為中心的政府管理體制，由對學(xué)校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略目標(biāo)、宏觀政策以及行政指導(dǎo)等方向性引導(dǎo)，并把具體事務(wù)的執(zhí)行交給高校本身，提高高校辦學(xué)的自主性。這樣不僅能夠減少政府不必要的工作壓力，而且還可以提升高校工作的積極性和主動性，妥善處理好高等教育的公平問題。

4.均衡發(fā)展，加大政府對高等教育財(cái)政投入。

我國政府對高等教育的投入逐年增加，但仍然不能滿足高校擴(kuò)招所帶來的巨大資金缺口。為了落實(shí)教育的戰(zhàn)略地位，必須在加大政府投入的同時，完善國家投資體制促進(jìn)社會資金的進(jìn)入，保障高等教育資金充足。政府要改變以往“全能型”政府的角色，以服務(wù)型政府建設(shè)為依托，確立監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者和保障者的角色。服務(wù)型政府是高等教育資金支出的監(jiān)督者，要確保高等教育資金用到實(shí)處，保證教育經(jīng)費(fèi)的有效性和穩(wěn)定性，避免教育經(jīng)費(fèi)被擠占；服務(wù)型政府是高等教育資金分配的協(xié)調(diào)者，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮非必需的政府支出，合理配置優(yōu)質(zhì)教育資源，尤其要促進(jìn)西部地區(qū)、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的高等教育；服務(wù)型政府是高等教育資金使用的保障者，加大政府對貧困生資助力度，將資金向貧困生聚集的地區(qū)進(jìn)行傾斜，保障學(xué)生不因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因而喪失入學(xué)機(jī)會。

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G473.2

A

1003-8477（2011）10-0164-04

楊程（1987—），男，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教育研究所行政管理專業(yè)碩士研究生。

責(zé)任編輯 周 剛