李宜強(qiáng)

（廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院 財(cái)政系，廣西 南寧 530003）

區(qū)域合作的基礎(chǔ)：復(fù)合行政與法國經(jīng)驗(yàn)

李宜強(qiáng)

（廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院 財(cái)政系，廣西 南寧 530003）

復(fù)合行政，就是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制。其核心思想是：第一，多中心?？缧姓^(qū)公共服務(wù)，不能只依靠中央政府這個單一中心，使用行政命令提供；而是應(yīng)當(dāng)在中央政府的支持下，通過地方政府與地方政府、地方政府與企業(yè)與非政府組織之間的合作，由形成多中心網(wǎng)絡(luò)型的行政多元體提供。第二，交疊與嵌套。“復(fù)合行政”強(qiáng)調(diào)，跨行政區(qū)公共服務(wù)的提供，不能僅僅限于同級政府之間的合作，而是跨行政區(qū)不同層級政府之間，政府與非政府組織之間，通過上下左右交疊與嵌套而形成的多層次合作。第三，自主治理?？缧姓^(qū)的公共服務(wù)主要依靠地方政府，應(yīng)當(dāng)充分激發(fā)地方政府在提供跨行政區(qū)域公共物品的積極性。同時地方政府應(yīng)當(dāng)與企業(yè)、非政府組織建立起伙伴關(guān)系，以網(wǎng)絡(luò)的方式共同提供公共物品。

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)；行政區(qū)劃；復(fù)合行政

一、引言

我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是指由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)由縱向運(yùn)行系統(tǒng)向橫向運(yùn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變時期出現(xiàn)的具有過渡性質(zhì)的一種區(qū)域類型。[1]（p93-94）現(xiàn)階段，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)主要表現(xiàn)為三個特征：地域分割與行政壁壘、地方政府參與市場競爭；行政中心與經(jīng)濟(jì)中心的高度一致。這“三個特征”表現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的各個層面：地方政府利益主體地位越來越突出；各地經(jīng)濟(jì)利益的獨(dú)立性越來越強(qiáng)；各種爭奪人才與資金大戰(zhàn)硝煙四起；這些經(jīng)濟(jì)與行政現(xiàn)象，將在相當(dāng)長的時間內(nèi)在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)中存在，并將對我國的統(tǒng)一市場經(jīng)濟(jì)的形成起到制約作用。

通過區(qū)域合作，打破行政區(qū)劃壁壘，實(shí)施從行政區(qū)劃向經(jīng)濟(jì)區(qū)劃調(diào)整是解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。從區(qū)域發(fā)展來看，行政區(qū)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著密切的關(guān)系。一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動著行政區(qū)劃的變更與調(diào)整；另一方面，行政區(qū)劃的設(shè)置也影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。行政區(qū)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動與關(guān)聯(lián)性，決定了研究我國現(xiàn)有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須要研究行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐。在區(qū)域合作背景下，如何進(jìn)行行政區(qū)劃？提出這一問題的原因在于，經(jīng)濟(jì)區(qū)的空間邊界具有顯著的動態(tài)性，它是空間自組織的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)市場的作用，同時可以跨越不同行政區(qū)劃邊界。但是行政區(qū)的邊界具有穩(wěn)定性與自上而下的特點(diǎn)，突出了弱水平而強(qiáng)垂直的特征。行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的不同特征，必然會使區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作產(chǎn)生一系列的矛盾。為了推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的順利進(jìn)行，根據(jù)法國跨行政區(qū)合作的成功經(jīng)驗(yàn)，我國行政區(qū)域規(guī)劃面臨著兩個根本性難題：[2]（p272）

第一，如何創(chuàng)新機(jī)制調(diào)整行政區(qū)劃，以實(shí)現(xiàn)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第二十九條規(guī)定，中華人民共和國的行政區(qū)域管理采取的是嚴(yán)格的分級管理體制，即行政區(qū)劃縱向管理四級制（省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。以行政區(qū)為地域空間單元的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍存在“地方政府經(jīng)濟(jì)圈”問題，各地政府以其管轄的行政區(qū)劃為界限劃分經(jīng)濟(jì)活動。不同的行政區(qū)之間的重復(fù)建設(shè)、惡性競爭已經(jīng)成為建設(shè)統(tǒng)一大市場的桎梏。唯有創(chuàng)新機(jī)制，按照經(jīng)濟(jì)自組織的客觀規(guī)律進(jìn)行調(diào)整，使行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)的邊界相吻合才是實(shí)現(xiàn)從行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的有效途徑。

第二，如何實(shí)行跨界治理，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的協(xié)同發(fā)展。由于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在很多缺陷，要想打破區(qū)域界線、提高行政區(qū)經(jīng)濟(jì)效益，一方面可以調(diào)整行政區(qū)劃，另一方面可以考慮實(shí)行跨界治理。跨界治理是指在尊重現(xiàn)行行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，跨行政區(qū)提供公共服務(wù)。它是跨行政區(qū)、跨行政區(qū)劃和跨行政層次的不同政府之間的區(qū)域行政合作，它還可以吸納企業(yè)與非政府組織參加。

國內(nèi)外理論學(xué)界對如何克服矛盾，并形成有效的區(qū)域合作都做出過大量研究：從研究視角的選擇來看，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要集中于以下方面：[3]（p55）比較優(yōu)勢理論認(rèn)為區(qū)域合作在一定程度上可以被認(rèn)為對參與合作地區(qū)之間的收益分配提供了最優(yōu)方案，因?yàn)閰⑴c合作的地區(qū)按照比較優(yōu)勢原則進(jìn)行專業(yè)化分工。新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)理論認(rèn)為，通過區(qū)域合作，財(cái)富與技術(shù)將會在區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散，這將促使落后地區(qū)從中獲益也能促使富裕區(qū)域加快增長速度等。這些研究把經(jīng)濟(jì)體制視為解決區(qū)域合作矛盾的核心問題,大大推動了區(qū)域合作理論的發(fā)展。

以上理論主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論出發(fā)研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的動力。而區(qū)域公共管理理論則主要從制度建設(shè)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)要確保地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的順利進(jìn)展，除了要采取相應(yīng)的政策措施外，更需要建立大量的制度安排來約束與引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的良性發(fā)展。本文將吸收現(xiàn)有理論的洞見，借鑒法國經(jīng)驗(yàn)，探討如何解決“兩個難題”，提出建立一個符合市場經(jīng)濟(jì)原則的公共管理體系。

二、復(fù)合行政與區(qū)域合作：法國經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）區(qū)域合作的基本精神：復(fù)合行政。

我國行政區(qū)域規(guī)劃面臨的兩個根本性難題主要是由于傳統(tǒng)的行政區(qū)劃、行政運(yùn)行機(jī)制以及在此基礎(chǔ)上形成的地方保護(hù)主義派生出來，因此一個最容易想到的解決辦法就是重新調(diào)整現(xiàn)有的行政區(qū)劃，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。如實(shí)行省直管縣等。但行政區(qū)劃一經(jīng)確立便具有法律效力和相對穩(wěn)定性，行政區(qū)劃的頻繁調(diào)整會有較高的調(diào)整成本，而且容易陷入“行政區(qū)劃調(diào)整——新的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)——新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和行政區(qū)劃的沖突——行政區(qū)劃再調(diào)整”的惡性循環(huán)怪圈。[4]（p45）所以，通過調(diào)整行政區(qū)劃以達(dá)到協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的思路不可行。

根據(jù)地方治理的思想，在市場化的背景下，要解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃的矛盾，最重要的就在于尋求思路上的突破。王健、劉小康提出了復(fù)合行政的新理念。他們認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，要解決行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化沖突的根本出路，不在于行政區(qū)劃的調(diào)整，而是要實(shí)現(xiàn)政府體制創(chuàng)新，跳出傳統(tǒng)行政區(qū)劃調(diào)整的舊框架，實(shí)現(xiàn)政府管理模式從統(tǒng)治職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫淼穆毮?。[4]（p46）

復(fù)合行政，就是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制。其核心思想是：第一，多中心。跨行政區(qū)公共服務(wù)，不能只依靠中央政府這個單一中心，使用行政命令提供；而是應(yīng)當(dāng)在中央政府的支持下，通過地方政府與地方政府、地方政府與企業(yè)及非政府組織之間的合作，由形成多中心網(wǎng)絡(luò)型的行政多元體提供。第二，交疊與嵌套?！皬?fù)合行政”強(qiáng)調(diào)，跨行政區(qū)公共服務(wù)的提供，不能僅僅限于同級政府之間的合作，而是跨行政區(qū)不同層級政府之間，政府與非政府組織之間，通過上下左右交疊與嵌套而形成的多層次合作。第三，自主治理?？缧姓^(qū)的公共服務(wù)主要依靠地方政府，應(yīng)當(dāng)充分激發(fā)地方政府在提供跨行政區(qū)域公共物品的積極性。同時地方政府應(yīng)當(dāng)與企業(yè)、非政府組織建立起伙伴關(guān)系，以網(wǎng)絡(luò)的方式共同提供公共物品。

目前，有學(xué)者研究如何通過復(fù)合行政創(chuàng)新地方政府之間的良性合作機(jī)制，通過限權(quán)、授權(quán)與分權(quán)的和諧統(tǒng)一，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。本文的“復(fù)合行政”是要打破行政區(qū)劃的約束,突破不同行政區(qū)劃的政府各自為政的“囚徒困境”，探索一種“軟化”行政區(qū)劃政府的“超政府”合作管理組織體制，提出必須將虛線型行政區(qū)劃、跨界治理與公眾參與結(jié)合起來的對策思路。在這方面,法國的區(qū)域合作就是典型的案例。

（二）法國復(fù)合行政經(jīng)驗(yàn)。主要有三方面經(jīng)驗(yàn)：

1.虛線型行政區(qū)劃：大區(qū)制。

法國是單一制國家。它在1870年第三共和國時期，制定了地方政府法，擴(kuò)大了省議會的自治權(quán)，由此奠定了省與市鎮(zhèn)二級制的行政區(qū)劃體制。這一穩(wěn)定的地方行政結(jié)構(gòu)在法國第五共和國左派政府及其社會黨執(zhí)掌政權(quán)后發(fā)生了改變。在法國左派政府的大力推進(jìn)下，1982年法國制定了《權(quán)力下放法案》，在中央政府與省級政府之間設(shè)立了行政區(qū)級——大區(qū)。法國大區(qū)開始只是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，目的是為了落實(shí)中央法令并協(xié)助地方政府進(jìn)行區(qū)域管理；它的區(qū)域管理職能包括對區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會、文化科技發(fā)展提供指導(dǎo)；它是中央派駐地方的行政機(jī)關(guān)，并不具有公法法人的地位，其行政首腦是由中央政府派駐的。因此，大區(qū)在不增加行政層級情況下，既避免了行政區(qū)重疊、機(jī)構(gòu)膨脹等傳統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)的弊端，又加強(qiáng)了中央政府對地方的控制，便于區(qū)域內(nèi)地方政府之間的溝通與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了中央政府促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展、服務(wù)民眾，構(gòu)建服務(wù)型政府的最終目標(biāo)。[5]（p428）所以，大區(qū)制是協(xié)調(diào)中央集權(quán)制國家與地方分權(quán)矛盾中的“第三條道路”。

目前，法國行政區(qū)劃的基本情況如表1所示：

表1 法國行政區(qū)劃基本情況簡表

2.跨界治理。

1982年法國《權(quán)力下放法案》最直接的后果就是促使各種形式的地方區(qū)域合作組織的形成。這些地方區(qū)域合作組織在擴(kuò)大地方民主，加快地方經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展，縮小地區(qū)間發(fā)展差異，促進(jìn)各地區(qū)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展等方面取得了顯著成效。這顯示了法國在協(xié)調(diào)跨界行政主體方面的能力,其能力是由一系列行之有效的組織形式所構(gòu)成。[6]（p172）具體表現(xiàn)在：

第一，大區(qū)組合。1982年《市鎮(zhèn)、省、大區(qū)權(quán)利和自由法》規(guī)定：“兩個或若干個大區(qū)為行使它們的職權(quán)，可以簽訂協(xié)議或組建共同利益群體機(jī)構(gòu)。”大區(qū)組合主要有三種形式：一是區(qū)際協(xié)定。二是共同利益機(jī)構(gòu)。三是區(qū)際協(xié)約組織。

第二，省際組合。省際組合主要采取兩種方式：一是省際協(xié)商會。省際協(xié)商會是法國傳統(tǒng)的省際合作組織。二是省際協(xié)約組織。它是若干個省為了某方面共同目標(biāo)而設(shè)立的合作組織。

第三，市鎮(zhèn)之間的組合。市鎮(zhèn)組合的形式主要有以下幾種形式：一是市鎮(zhèn)合并。它是由兩個或兩個以上市鎮(zhèn)合為一體，組成一個新的市鎮(zhèn)單位。二是跨市鎮(zhèn)協(xié)商會。其運(yùn)行與管理規(guī)則和省際協(xié)商會相同。三是市鎮(zhèn)聯(lián)合體。它是地方性公共機(jī)構(gòu)，具有法人資格，有自己獨(dú)立的預(yù)算，在財(cái)政上實(shí)行獨(dú)立的預(yù)算。四是聯(lián)合區(qū)。它是由同一居民聚集地的多個市鎮(zhèn)為了合作而組成的公共機(jī)構(gòu)。五是都市共同體。它是保證大城市居民聚集地的協(xié)調(diào)一致的管理而設(shè)立的。六是跨市鎮(zhèn)合作委員會。它是市鎮(zhèn)合作的新的組織形式，目的在于促進(jìn)市鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行更緊密的合作。七是市鎮(zhèn)共同體。它是鄉(xiāng)村和小城市合作的新形式，其目的在于促進(jìn)市鎮(zhèn)的平衡發(fā)展。八是城市共同體。它是跨市鎮(zhèn)合作的新的組織形式，屬于區(qū)域合作公共機(jī)構(gòu)。

第四，不同級行政法人組合。其中最為重要的是混合聯(lián)合會。法國有關(guān)法律規(guī)定，混合聯(lián)合會可在跨區(qū)的共同利益機(jī)構(gòu)、省際協(xié)約組織、市鎮(zhèn)聯(lián)合體、商會、農(nóng)會和其他公共機(jī)構(gòu)之間組成?；旌下?lián)合會是公共機(jī)構(gòu)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)涉及每個成員法人利益的工程或服務(wù)。

3.公眾參與。

在20世紀(jì)70年代，由于民眾對政府的不信任以及對專家知識權(quán)威性的懷疑，“參與民主”在法國得到了廣泛發(fā)展，它號召并鼓勵全體民眾參與國家、社會管理。在區(qū)域合作中，法國公眾參與公共事務(wù)的形式反映在三個方面：第一，除了選舉和公民投票等直接參與途徑外，法國公民借助利益集團(tuán)政黨參與地方的社會事務(wù)管理；第二，法國的非政府組織與企業(yè)合作，推動社會資本積累的良性循環(huán),所形成的公民合作與互助網(wǎng)絡(luò)為打破行政區(qū)劃、構(gòu)建穩(wěn)定的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長提供了一個平臺。第三，法國的非政府組織與政府合作推動著各項(xiàng)社會計(jì)劃的落實(shí)與發(fā)展。如今，法國的非政府組織活動范圍廣泛，在地方區(qū)域治理中發(fā)揮著重要作用。隨著法國區(qū)域合作領(lǐng)域的不斷延伸，法國的非政府組織開始從事著與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)、文物古跡維護(hù)等事業(yè)，成為法國區(qū)域治理中重要的力量。

法國復(fù)合行政結(jié)構(gòu)如圖1所示：

圖1 法國復(fù)合行政結(jié)構(gòu)圖

可以觀察到法國的復(fù)合行政是以多元、復(fù)合、多邊為特征的，充滿創(chuàng)造力與想像力的多維結(jié)構(gòu)。它是在虛線型行政區(qū)劃、跨界治理與公眾參與之間耦合的基礎(chǔ)上，經(jīng)交疊與嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制。

三、法國復(fù)合行政的啟示

通過對法國復(fù)合行政的分析，可以看出法國地方政府治理合作的總體特征，即行政區(qū)劃調(diào)整在地域界限方面相對穩(wěn)定，但在政府組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新與職能調(diào)整方面則相對頻繁。從法國經(jīng)驗(yàn)來看,有三點(diǎn)啟發(fā)意義:第一，虛線型行政區(qū)劃有利于整合區(qū)域經(jīng)濟(jì)，弱化行政邊界。1982年《權(quán)力下放法案》頒布后，地方自治的程度較高。在區(qū)域合作中，法國把行政組織結(jié)構(gòu)和職能的調(diào)整與創(chuàng)新放在首位，大區(qū)最初只是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于虛線政府，在沒有增加行政層次的基礎(chǔ)上，以最小的成本完成了對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)與整合。第二，跨界治理是打破行政堡壘的創(chuàng)新組織模式。法國政府通過合并和聯(lián)合的方式形成了各種地方組合，大大提高了政府行政效率和競爭力。第三，公眾參與區(qū)域治理有助于形成多中心、多元化、自下而上的區(qū)域管理模式。這有利于打破行政區(qū)劃分割，加快區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化速度。

諾斯在分析工業(yè)革命與西方社會變遷的關(guān)系時認(rèn)為，西方世界在本質(zhì)上屬于城市社會，西方社會的發(fā)展與勞動分工、相互依存以及專業(yè)化的提高密不可分。[7]（p181-182）專業(yè)化、勞動分工及相互依存構(gòu)成了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展源泉,同時也使合作與相互依存成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)哲學(xué)。我國幾千年的封建文化、傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制造成人們?nèi)狈﹂L期的相互聯(lián)系與合作的意識,缺乏通過集體決策、聯(lián)合行動來生產(chǎn)產(chǎn)品或服務(wù),以便更迅速地適應(yīng)不斷變化的技術(shù)和市場環(huán)境,并提高自身競爭力的愿望。因此，引進(jìn)法國復(fù)合行政經(jīng)驗(yàn)，并與中國國情相結(jié)合應(yīng)當(dāng)是一個較優(yōu)選擇。

四、構(gòu)建我國的復(fù)合行政：以廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)為例

法國的復(fù)合行政提供了一種具有挑戰(zhàn)性的區(qū)域治理范式。將法國經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造性地引入我國區(qū)域合作實(shí)踐,構(gòu)建復(fù)合行政,對于打破行政區(qū)劃、重建區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制是有益的。以2008年國家批準(zhǔn)實(shí)施的廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)為例說明建立復(fù)合行政對于區(qū)域合作的重要性。廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)是我國西部大開發(fā)和面向東盟開放合作的重點(diǎn)地區(qū)，對于國家實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和互利共贏的開放戰(zhàn)略具有重要意義。區(qū)域內(nèi)各成員在對外開放度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、市場化程度等方面差異很大，它的運(yùn)作必然面臨上述提出的“兩個難題”:如何實(shí)現(xiàn)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變以及實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的協(xié)同發(fā)展。解決“兩個難題”的根本在于創(chuàng)新機(jī)制，建立合作的制度基礎(chǔ)，這個制度基礎(chǔ)就是“復(fù)合行政”。

（一）通過行政派出設(shè)立區(qū)域性大區(qū)委員會。中法兩國在政治、法律、傳統(tǒng)、國家結(jié)構(gòu)形式等諸多方面有一定的相似性，通過行政派出設(shè)立區(qū)域性大區(qū)委員會可以作為區(qū)域管理的一種理論設(shè)想。

具體做法為，第一，組建大區(qū)委員會。建議將我國發(fā)改委下屬的地區(qū)經(jīng)濟(jì)司、西部開發(fā)司等改制為國務(wù)院的區(qū)域性派出機(jī)構(gòu)，如成立國務(wù)院派出管理下的東北地區(qū)、西南地區(qū)等區(qū)域性大區(qū)委員會。廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在地理上位于我國西南部，應(yīng)當(dāng)由“西南大區(qū)委員會”管轄。第二，大區(qū)委員會的組成。作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，大區(qū)委員會應(yīng)由大區(qū)長、國務(wù)院特派員、秘書長、委員組成。大區(qū)長是大區(qū)委員會最高行政長官，由國務(wù)院任命；秘書長和委員可由大區(qū)所在?。ㄊ校┲饕I(lǐng)導(dǎo)兼任。從法律與行政成本角度考慮，駐“西南大區(qū)委員會”的廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的代表應(yīng)當(dāng)由廣西政府代表兼任。大區(qū)委員會在秘書長的主持下，定期召開大區(qū)委員會會議，并對大區(qū)委員會的工作進(jìn)行總體性規(guī)劃、安排與協(xié)調(diào)。第三，大區(qū)委員會對國務(wù)院負(fù)責(zé)并在法律和國務(wù)院的授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行工作。大區(qū)長、特派員是國務(wù)院的派出人員，他們的管理由國務(wù)院負(fù)責(zé)。同時，各級政府負(fù)責(zé)管理派駐大區(qū)委員會的委員與秘書長。廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)并不具有公法法人地位，不是法律承認(rèn)的行政區(qū)，所以其代表除兼任外，還由廣西政府管理。

（二）創(chuàng)建北部灣城市共同體。由于缺乏憲法與法律規(guī)定，北部灣城市共同體并不是一級行政組織，它是一個組織較松散的地方組合，并不具有公法法人地位。在不改變當(dāng)前行政區(qū)劃的前提下，它是以較小成本構(gòu)建的跨地區(qū)的管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。具體做法如下：

首先，創(chuàng)建北部灣城市共同體最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，即北部灣城市共同體理事會。各個成員城市按人口數(shù)量與所占比例選派代表參與理事會各項(xiàng)重大事務(wù)的決策。為了保證黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，理事會除了要接受自治區(qū)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)之外，代表人選還必須從南北欽防四市的黨委常委中選派兼任。理事會主席（一名）及若干名分管不同領(lǐng)域的副主席由自治區(qū)黨委、政府任命。為了保證領(lǐng)導(dǎo)班子的穩(wěn)定性，主席、副主席與代表的任期應(yīng)在3年以上。理事會在協(xié)調(diào)、合作的基礎(chǔ)上，主要討論并決策與北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)密切相關(guān)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)。如重大產(chǎn)業(yè)的布局，各大沿海港口的統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)等等。

其次，成立北部灣城市共同體行政機(jī)關(guān)。建議北部灣（廣西）經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員并入該行政機(jī)構(gòu)。北部灣城市共同體理事會主席兼任行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。各個副主席分管不同職能部門。中層干部及各行政人員應(yīng)當(dāng)從南北欽防四市中有經(jīng)驗(yàn)、有專長的公務(wù)員中選派。北部灣城市共同體行政機(jī)關(guān)組織可以按以下組織形式構(gòu)成：秘書處，主要負(fù)責(zé)北部灣城市共同體行政機(jī)關(guān)運(yùn)行的日常行政事務(wù)管理；經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國際發(fā)展處，主要負(fù)責(zé)理事會各種與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的重大決策與規(guī)劃項(xiàng)目的落實(shí)以及吸引外資并為企業(yè)提供服務(wù)等；資源管理處，主要負(fù)責(zé)金融管理、人力資源管理、信息的收集與維護(hù)等；城市發(fā)展處，主要負(fù)責(zé)城郊發(fā)展的規(guī)劃、土地使用的規(guī)劃等；水資源管理處，主要負(fù)責(zé)水的開發(fā)與利用、水的再循環(huán)與市場調(diào)研、市場的研究與開發(fā)等；衛(wèi)生管理處，主要負(fù)責(zé)街道清理、垃圾采集與回收、城市清潔發(fā)展的研究等；道路維護(hù)處，主要負(fù)責(zé)工程管理與維護(hù)、隧道建設(shè)與維護(hù)、交通道路建設(shè)與維護(hù)等。

（三）構(gòu)建公民參與的區(qū)域治理體系。復(fù)合行政作為一種非傳統(tǒng)體制下的公共治理典型范式，其體系構(gòu)建和完善不僅有賴于政府間的合作創(chuàng)新，也依賴于建立公民參與的區(qū)域治理體系。

構(gòu)建廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)公民參與的區(qū)域治理體系具體措施為：第一，充分發(fā)揮公民社會在區(qū)域立法協(xié)調(diào)中的咨詢和評估作用。廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)公共治理中涉及大量地方性法規(guī)和規(guī)章的制定、協(xié)調(diào)以及行政契約的締結(jié)，這需要全面、綜合考慮區(qū)域各方利益，可組建專門的區(qū)域性公民組織來分擔(dān)這項(xiàng)工作。第二，充分重視區(qū)域內(nèi)行業(yè)協(xié)會的市場推動作用?？鐓^(qū)域的行業(yè)協(xié)會有利于通過自治和自律的方式規(guī)范企業(yè),進(jìn)一步協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的競爭機(jī)制，達(dá)到全區(qū)域內(nèi)行業(yè)資源的優(yōu)化配置，這將有助于解決廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的體制性難題，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同等。第三，充分挖掘區(qū)域公民社會在區(qū)域環(huán)境保護(hù)方面的監(jiān)督作用。為形成全民參與環(huán)境保護(hù)和管理的長效機(jī)制，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)各級政府要對各類民間環(huán)保組織進(jìn)行引導(dǎo)、培訓(xùn)，聯(lián)合他們共同開展環(huán)保公益行動。第四，充分發(fā)揮公民社會在區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展方面的政策選擇作用。公民社會組織在感知區(qū)域公共生活質(zhì)量上有著天然的敏銳性，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)各級政府應(yīng)積極引導(dǎo)公民社會組織研究并制定綜合性規(guī)劃，為統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。第五，充分發(fā)揮區(qū)域公民社會在區(qū)域公共治理創(chuàng)新中的謀略作用。應(yīng)當(dāng)充分利用南寧等城市高校與科研院所集中的優(yōu)勢，積極引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)學(xué)術(shù)型、研究型區(qū)域公民社會組織，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域社會發(fā)展出謀劃策、貢獻(xiàn)智慧。

五、結(jié)語

他山之石可以攻玉。借鑒法國區(qū)域合作中復(fù)合行政組織運(yùn)行模式，有利于解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中面臨的行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化矛盾,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。理論研究和經(jīng)驗(yàn)事實(shí)表明,一個“好的治理”體系應(yīng)該具備合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)的基本要素。[8]（p9-10）建立在“這五個基本要素”基礎(chǔ)上的復(fù)合行政，應(yīng)當(dāng)是我國加快體制革新，增強(qiáng)執(zhí)政能力，創(chuàng)新政府管理，提高行政績效的重要途徑。

[1]劉君德.中國行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐[M].上海：華東師范大學(xué)出版，1996.

[2]陳占彪.行政組織與空間結(jié)構(gòu)的耦合[M].南京：東南大學(xué)出版社，2009.

[3]卓凱,殷存毅.區(qū)域合作的制度基礎(chǔ):跨界治理理論與歐盟經(jīng)驗(yàn)[J].財(cái)經(jīng)研究，2007，（1）.

[4]王健，等.“復(fù)合行政”的提出——解決當(dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的新思路[J].中國行政管理，2004，（4）.

[5]卓越.比較公共行政[M].福州：福建人民出版社，2003.

[6]潘小娟.發(fā)達(dá)國家地方政府管理制度[M].北京：時事出版社，2001.

[7]諾斯.西方世界的興起[M].北京：華夏出版社，2009.

[8]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

K901

A

1003-8477（2011）10-0047-04

李宜強(qiáng)（1978—），男，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政系講師，法國西部列塔尼大學(xué)在讀博士研究生。

廣西教育廳2011年立項(xiàng)項(xiàng)目。項(xiàng)目編號：201106LX473

責(zé)任編輯 申 華