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規(guī)范管理 創(chuàng)新機(jī)制切實(shí)推進(jìn)浙江海域使用管理工作

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《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》頒布實(shí)施十年來，浙江海域使用管理在省委省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)家海洋局的大力支持下，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊緊圍繞“促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展”，積極開展以圍填海為重點(diǎn)的海域使用綜合管理，服務(wù)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，深入調(diào)研，完善機(jī)制，規(guī)范管理。實(shí)現(xiàn)了“五個(gè)率先”，全省海域使用管理的集約節(jié)約合理利用理念和海域要素參與經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用進(jìn)一步提升；海域資源市場(chǎng)化配置穩(wěn)步推進(jìn)；有效拓展了沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展空間，確保了國(guó)家、省重點(diǎn)工程和關(guān)系民生的公共（益）基礎(chǔ)設(shè)施用海，全面推進(jìn)浙江海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。十年來，為全省6240個(gè)涉海項(xiàng)目核發(fā)海域使用權(quán)證書6516本，確權(quán)海域面積171685.74公頃，征收海域使用金246987.97萬元，依法減免海域使用金8002.19萬元,為226本海域使用權(quán)證書辦理了抵押登記,抵押金額60.48億元；獲用海規(guī)劃19個(gè)，面積23692.77公頃。

著力加強(qiáng)海域管理配套制度建設(shè)

為保證《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（以下簡(jiǎn)稱《海域法》）的順利實(shí)施，本著“先納入、后規(guī)范”的思路與原則，深化管理，逐步制定了一系列配套制度。在《海域法》實(shí)施初期至2005年，省政府先后制定了《浙江省海域使用金征收管理暫行辦法》《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于審批項(xiàng)目用海有關(guān)問題的通知》《浙江省人民政府關(guān)于科學(xué)開發(fā)利用灘涂資源的通知》《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海洋管理工作的通知》等規(guī)范性文件，明確了海域使用管理審批權(quán)限、海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)、灘涂圍墾的管理關(guān)系等迫切需要解決的問題；省海洋主管部門與發(fā)改委聯(lián)合制定了《關(guān)于用?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目審批和海域使用管理的通知》，大大加快了各類用海建設(shè)項(xiàng)目納入海域使用管理的進(jìn)程；與財(cái)政部門聯(lián)合制定了《浙江省海域使用金征收管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》，促進(jìn)了海域有償使用制度的落實(shí)；同時(shí)制定了《浙江省海域使用權(quán)申請(qǐng)審批管理辦法》《海域使用權(quán)登記備案管理辦法》《浙江省海域使用面積界定暫行辦法》《關(guān)于圍填海項(xiàng)目海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》《浙江省海域使用論證管理辦法》《浙江省海域使用論證審查專家?guī)旃芾磙k法》《浙江省海域使用管理百縣示范活動(dòng)實(shí)施方案》等十多個(gè)管理制度，確保海域使用管理規(guī)范、有效開展。

2006年以后，針對(duì)《海域法》施行初期在海域使用管理實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題，進(jìn)一步建立完善了相關(guān)配套制度。一是省政府修改頒發(fā)了《浙江省海域使用管理辦法》，設(shè)立了海洋功能區(qū)劃、海域使用論證、海域使用申請(qǐng)審批、海域使用權(quán)、海域使用金、臨時(shí)用海管理等章節(jié)，規(guī)定了海域使用權(quán)可通過有償方式取得，可轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承或作價(jià)入股，也可以招標(biāo)、拍賣或掛牌出讓等方式取得海域使用權(quán)；二是由省政府制定了《關(guān)于做好淺海灘涂使用權(quán)證處理工作的通知》，為解決歷史遺留問題創(chuàng)造條件；三是以《浙江省人民政府關(guān)于海域使用審批專用章使用管理的批復(fù)》的形式，將海域使用審批、登記等權(quán)限下放浙江省海洋與漁業(yè)局，提高了海域使用管理效率；四是省政府出臺(tái)了《浙江省海域使用金征收管理辦法》，明確了海域使用金征收新標(biāo)準(zhǔn)，浙江省海洋與漁業(yè)局會(huì)同有關(guān)部門制定了海域使用金征收管理的具體程序以及海域使用金減免、緩繳等方面的規(guī)定；五是根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家海洋局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)圍填海規(guī)劃計(jì)劃管理的通知》，結(jié)合浙江實(shí)際，率先在全國(guó)下發(fā)了經(jīng)省政府同意的《關(guān)于做好圍填海年度計(jì)劃指標(biāo)管理工作的通知》，初步建立了圍填海規(guī)劃計(jì)劃管理制度；六是率先在全國(guó)制定出臺(tái)了《浙江省招標(biāo)拍賣掛牌出讓海域使用權(quán)管理辦法》，制定了相關(guān)海域使用權(quán)抵押制度，成功開展了用?！罢信膾臁痹圏c(diǎn)工作；七是下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)公共用海備案管理的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收及后續(xù)管理工作的意見》，加大公共設(shè)施用海管理，進(jìn)一步規(guī)范、強(qiáng)化填海工程項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收與監(jiān)管；八是以省政府專題會(huì)議紀(jì)要的形式解決了錢塘江河口海域管理職能劃分問題，理順了管理關(guān)系。

隨著海域使用管理的重心逐步從納入管理為主向注重規(guī)范管理轉(zhuǎn)變，海域使用論證制度、公示公告制度、現(xiàn)場(chǎng)踏勘制度、權(quán)屬核查制度等海域使用管理程序中的主要環(huán)節(jié)都得到了較好的落實(shí)，全省各級(jí)海洋行政主管部門都建立了海域使用項(xiàng)目審核委員會(huì)審核和局常務(wù)會(huì)議審定的制度，進(jìn)一步完善規(guī)范審核審批程序，保證了用海審批中的集體決策和民主決策。

著力發(fā)揮海洋功能區(qū)劃綜合效能

海洋功能區(qū)劃制度是《海域法》規(guī)定的三項(xiàng)基本制度之一，是海域使用管理的基礎(chǔ)依據(jù)。1997-2001年，浙江省先后完成了省、市、縣三級(jí)大比例尺海洋功能區(qū)劃編制工作，由各級(jí)政府或人大批準(zhǔn)實(shí)施?！逗Ｓ蚍ā肥┬泻?，根據(jù)國(guó)家有關(guān)要求和浙江省實(shí)際，浙江省于2004年6月啟動(dòng)了省級(jí)海洋功能區(qū)劃編制工作，2006年10月獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并于2007年向社會(huì)公布實(shí)施；沿海25個(gè)市、縣（市、區(qū)）級(jí)海洋功能區(qū)劃編制于2005年上半年啟動(dòng)，至2009年全部完成。

2009年下半年，根據(jù)國(guó)家海洋局發(fā)布的《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》和《省級(jí)海洋功能區(qū)劃修編技術(shù)要求》，對(duì)上一輪省級(jí)海洋功能區(qū)劃實(shí)施情況進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，組織技術(shù)支撐單位赴沿海5市開展省海洋功能區(qū)劃實(shí)施情況的專項(xiàng)調(diào)研，實(shí)地了解省海洋功能區(qū)劃的執(zhí)行情況，收集第一手?jǐn)?shù)據(jù)和資料。借鑒其他兄弟省市海洋功能區(qū)劃評(píng)估的模型和方法，對(duì)浙江省海洋功能區(qū)劃的實(shí)施情況進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，并取得了階段性成果。同時(shí)完成了沿海寧波、舟山、臺(tái)州等市及有關(guān)縣（市）海洋功能區(qū)劃中期評(píng)估、修改工作。隨著國(guó)家海洋局《關(guān)于開展省級(jí)海洋功能區(qū)劃修編工作的通知》的下發(fā)實(shí)施，浙江省又及時(shí)啟動(dòng)了省級(jí)海洋功能區(qū)劃又一輪的修編工作，完成初稿編制、省級(jí)部門和沿海市人民政府意見征求和修改，以及省海洋功能區(qū)劃修編工作領(lǐng)導(dǎo)小組初步審議，目前已完成了國(guó)家海洋局組織的技術(shù)評(píng)審。同時(shí)依據(jù)海洋功能區(qū)劃組織開展《浙江省海域使用規(guī)劃》編制，規(guī)劃布局、集約節(jié)約、合理有效利用海洋資源。這將為加快浙江省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃實(shí)施和舟山群島新區(qū)建設(shè)創(chuàng)造良好基礎(chǔ)。

著力強(qiáng)化海域權(quán)屬管理

浙江省海域權(quán)屬管理工作緊緊圍繞政府工作主線，主動(dòng)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，逐漸得到了各級(jí)黨委和政府的重視，管理環(huán)境得到了較大改善，管理空間得到了有效拓展，管理內(nèi)涵不斷豐富，管理程序進(jìn)一步規(guī)范。

海域使用權(quán)申請(qǐng)審批。根據(jù)屬地受理、海洋行政主管部門和人民政府逐級(jí)審查、報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府審批的原則與程序，在項(xiàng)目用海審查中，各級(jí)海洋行政主管部門嚴(yán)格海洋功能區(qū)劃制度，按照“三到場(chǎng)五清楚”的要求，做到論證項(xiàng)目選址時(shí)到場(chǎng)、確定界址時(shí)到場(chǎng)、項(xiàng)目竣工時(shí)到場(chǎng)，項(xiàng)目相鄰關(guān)系清楚、界址清楚、用途清楚、使用期限清楚、使用金標(biāo)準(zhǔn)清楚。認(rèn)真開展項(xiàng)目用海區(qū)域權(quán)屬核查，實(shí)行項(xiàng)目所在地和省局網(wǎng)站公示，委托資質(zhì)單位同步開展海籍測(cè)量，項(xiàng)目呈報(bào)時(shí)附上初審機(jī)關(guān)的實(shí)地踏勘報(bào)告，實(shí)行“兩級(jí)用海審查”制度，用海批準(zhǔn)后依法及時(shí)公告并登記造冊(cè)建立檔案；全省建立并啟用海域使用管理信息系統(tǒng)，初步實(shí)現(xiàn)全省沿海各地用海項(xiàng)目從申請(qǐng)受理到最后發(fā)證都在海域管理信息系統(tǒng)上完成，使整個(gè)海域使用管理工作程序都依法按規(guī)實(shí)行政務(wù)公開，陽光透明、接受監(jiān)督。

海域使用權(quán)公開出讓。作為《海域法》確定的海域使用確權(quán)形式之一的“招拍掛”出讓，浙江省從2002年起就在寧?？h、臨海市等縣（市）開展了淺海、灘涂養(yǎng)殖用海海域使用權(quán)公開出讓工作；2007年，專題開展海域使用權(quán)市場(chǎng)化運(yùn)作調(diào)研，完成了《推進(jìn)海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置調(diào)研報(bào)告》，隨后在溫州瑞安市、洞頭縣、臺(tái)州臨海市等縣（市）開展了建設(shè)項(xiàng)目用海海域使用權(quán)公開出讓試點(diǎn)工作；2011年初，根據(jù)出臺(tái)實(shí)施的“招拍掛”管理規(guī)定，率先完成了四宗建設(shè)填?！罢信膾臁焙Ｓ蚴褂脵?quán)合同簽約，開始全面推行海域使用權(quán)的公開出讓。

海域使用權(quán)抵押。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》明確的海域使用權(quán)是用益物權(quán)的規(guī)定，浙江省海洋與漁業(yè)局積極與有關(guān)商業(yè)銀行溝通協(xié)調(diào)，先后解決了部分項(xiàng)目用海的海域使用權(quán)抵押融資問題。2009年，在省政府支持下，會(huì)同中國(guó)人民銀行杭州中心支行開展了海域使用權(quán)抵押貸款工作調(diào)研，起草了調(diào)研報(bào)告和相關(guān)政策建議；2010年，省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開展海域使用權(quán)抵押貸款工作的意見》，明確了在全省范圍內(nèi)開展海域使用權(quán)抵押貸款工作，隨后浙江省海洋與漁業(yè)局制定了《浙江省海域使用權(quán)抵押登記辦法》，切實(shí)有效推進(jìn)了海域使用權(quán)抵押工作，進(jìn)一步提高了企業(yè)融資能力，拓展了其發(fā)展空間。

圍填海規(guī)劃計(jì)劃管理。為了節(jié)約集約、科學(xué)利用海域資源，根據(jù)國(guó)家海洋局的指示精神，從2006年起浙江省開展了淤漲型高涂圍墾養(yǎng)殖用海管理試點(diǎn)示范和區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃管理工作，先后制定了《淤漲型高涂圍墾養(yǎng)殖用海管理試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《淤漲型高涂圍墾養(yǎng)殖用海項(xiàng)目規(guī)劃編寫大綱和要求》等一系列配套規(guī)定，率先在全國(guó)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域用海規(guī)劃管理的通知》，擬定了《浙江省圍填海年度計(jì)劃指標(biāo)管理暫行辦法》，明確了圍填海規(guī)劃管理規(guī)范、計(jì)劃指標(biāo)的使用方向和重點(diǎn)，向沿海市、縣政府提出了對(duì)圍填海實(shí)施規(guī)劃計(jì)劃管理的具體要求。為此，浙江省海洋與漁業(yè)局根據(jù)全省用海需求和指標(biāo)使用情況每年召開兩次專題會(huì)議，研究分析用海形勢(shì)，梳理涉海項(xiàng)目，提出項(xiàng)目用海計(jì)劃，合理調(diào)劑指標(biāo)，保證了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等重點(diǎn)項(xiàng)目的用海需求，支持了海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)了海域資源集約節(jié)約利用，有效地保障了省委、省政府大力推行的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)。

憑海域使用權(quán)證書辦理項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)試點(diǎn)。為了更好地發(fā)揮海域使用權(quán)的用益物權(quán)作用，解決海上構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)管理問題，浙江省先后在樂清市、溫州市和象山縣開展了憑海域使用權(quán)證書辦理項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)試點(diǎn)工作，取得了成功，在全國(guó)率先分別下發(fā)了《樂清市關(guān)于依據(jù)《海域使用權(quán)證書》實(shí)施基本建設(shè)管理的實(shí)施意見（試行）》《溫州市委市政府辦公室關(guān)于開展依據(jù)海域使用權(quán)實(shí)施基本建設(shè)工作的通知》和《象山縣海域建設(shè)開發(fā)試行辦法》。2011年，《中共浙江省委浙江省人民政府關(guān)于加快發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的若干意見》明確提出了開展憑海域使用權(quán)證書辦理項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)試點(diǎn)工作的要求，沿海各市黨委政府非常重視，要求有關(guān)部門加強(qiáng)研究、積極推進(jìn)。目前，寧波市已經(jīng)進(jìn)行了部門協(xié)調(diào)，進(jìn)入了具體政策會(huì)商與出臺(tái)階段。

著力海域管理整體能力提升

全省31個(gè)沿海市、縣（市、區(qū)）均設(shè)立了海洋行政主管部門，配備了海域管理人員，整個(gè)海域使用管理體系較為健全；浙江省海洋與漁業(yè)局內(nèi)設(shè)海域管理處和規(guī)劃利用處，負(fù)責(zé)海域和海島管理工作?！逗Ｓ蚍ā肥┬泻螅∶磕暌愿鞣N形式舉辦海域使用管理培訓(xùn)班，近年來，結(jié)合海域使用統(tǒng)計(jì)工作，以會(huì)帶訓(xùn)，每年培訓(xùn)基層管理人員70余人次。

浙江省海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)自2007年開始建設(shè)以來,省海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管中心及五個(gè)沿海市中心按照國(guó)家海洋局的建設(shè)要求，落實(shí)辦公場(chǎng)所、配備技術(shù)人員及購置軟硬件設(shè)備，其中舟山、臺(tái)州、溫州等三個(gè)市中心經(jīng)當(dāng)?shù)鼐幬鷾?zhǔn)成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，省中心和舟山、寧波、溫州等三個(gè)市中心都已具有省級(jí)頒布的丁級(jí)測(cè)繪資質(zhì)，其中寧波市中心于2010年3月新取得國(guó)家測(cè)繪局丁級(jí)海洋測(cè)繪資質(zhì)。臺(tái)州和嘉興兩市中心積極準(zhǔn)備測(cè)繪資質(zhì)申請(qǐng)的相關(guān)工作，溫州市中心準(zhǔn)備測(cè)繪資質(zhì)的升級(jí)申請(qǐng)。自2009年開展系統(tǒng)業(yè)務(wù)化工作以來，積極參與技術(shù)審核，切實(shí)服務(wù)海域使用審批環(huán)節(jié)；加強(qiáng)區(qū)域與重大項(xiàng)目用海的監(jiān)視監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)海域使用管理靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變；率先在溫州市推進(jìn)縣級(jí)終端建設(shè)，洞頭縣、龍灣區(qū)、樂清市完成縣級(jí)終端專線聯(lián)通，確保新批準(zhǔn)海域確權(quán)數(shù)據(jù)及時(shí)上報(bào)、整理、入庫，為縣級(jí)海洋行政主管部門的海域使用審批工作提供技術(shù)審核服務(wù)，提升基層動(dòng)態(tài)監(jiān)管能力；建立海域管理檔案，加強(qiáng)海域權(quán)屬信息管理；開展海籍調(diào)查，全面準(zhǔn)確掌握海域使用現(xiàn)狀。

結(jié)合浙江實(shí)際，制定了《浙江省海域使用論證審查專家?guī)旃芾磙k法》和《浙江省海域使用論證管理辦法》，建立了省級(jí)海域使用論證專家?guī)?，并按期換屆、及時(shí)調(diào)整，期間組織專家召開海域使用論證研討會(huì)和公開評(píng)審會(huì)議，點(diǎn)評(píng)相關(guān)報(bào)告與評(píng)審要點(diǎn)，充分發(fā)揮了國(guó)家、省級(jí)專家在海域使用論證報(bào)告審查中應(yīng)有的作用。此外，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)科研單位和院所的指導(dǎo)，幫助建立海域管理技術(shù)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，全省現(xiàn)有13家海域使用論證資質(zhì)單位、21家海域使用測(cè)量資質(zhì)單位。

回顧《海域法》頒布實(shí)施十年來的發(fā)展歷程，浙江海域使用管理工作有了長(zhǎng)足進(jìn)展，取得了明顯成效，有許多經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真總結(jié)。主要經(jīng)驗(yàn)包括：一是始終堅(jiān)持圍繞省委省政府中心工作來謀劃事業(yè)發(fā)展；二是始終堅(jiān)持以改革創(chuàng)新的精神來推動(dòng)海域管理；三是始終堅(jiān)持把因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)作為實(shí)際工作的基本原則；四是始終堅(jiān)持把維護(hù)和實(shí)現(xiàn)民生民本利益作為海洋工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。浙江省海洋與漁業(yè)局將繼續(xù)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)《海域法》，切實(shí)推進(jìn)浙江海域使用綜合管理。