楊 健

樹(shù)立科學(xué)管海理念 建立和諧用海秩序

楊 健

天津地處環(huán)渤海中心，擁有153千米的海岸線，濱海地區(qū)有廣闊的灘涂資源，近海有海洋空間、海水、海洋生物、礦產(chǎn)、能源及航道運(yùn)輸?shù)葘氋F的海洋自然資源，為實(shí)施開(kāi)發(fā)海洋戰(zhàn)略提供了良好空間和條件。另外，獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、較為雄厚的海洋產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和海洋科研技術(shù)優(yōu)勢(shì)也為實(shí)施這一戰(zhàn)略提供了強(qiáng)有力的支撐。天津海岸線和海域資源是全國(guó)11個(gè)沿海省市中最少的，自然條件也相對(duì)較差，但單位岸線的利用率和經(jīng)濟(jì)效益卻是最高的，目前天津市岸線利用率約72%，近岸海域開(kāi)發(fā)利用率達(dá)90%。如何以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，切實(shí)落實(shí)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》等法律法規(guī)，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃和有序開(kāi)發(fā)，使有限的海域資源發(fā)揮出最大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，一直是天津海域管理探索和努力的方向。

在《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海域法》）實(shí)施以前，雖然早在1999年天津市政府就出臺(tái)了《天津市海域使用管理辦法》（后升格為《天津市海域使用管理?xiàng)l例》），但傳統(tǒng)的無(wú)序、無(wú)度、無(wú)償?shù)挠煤顩r沒(méi)有得到根本改觀。隨著《海域法》的頒布實(shí)施，通過(guò)普法和執(zhí)法，海域使用管理開(kāi)始得到根本轉(zhuǎn)變。《海域法》從開(kāi)始不被大家了解到如今逐漸深入人心，天津市海洋局作了大量的工作，一方面通過(guò)連續(xù)不間斷的法律宣傳，提高了全社會(huì)的海洋意識(shí)；另一方面通過(guò)有效管理，使“依法用海”深入人心。2003-2005年，天津用海秩序逐步走向規(guī)范化，2005年至今海域管理又不斷向保護(hù)與開(kāi)發(fā)并重方向努力探索。

顧大局做大事，以海洋事業(yè)的科學(xué)發(fā)展促進(jìn)濱海新區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放

《海域法》頒布實(shí)施十年來(lái)，天津市海域管理工作取得了重大突破和顯著成效。隨著天津市將發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“五大戰(zhàn)略舉措”之一，特別是2005年天津?yàn)I海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放 納入了國(guó)家“十一五”總體發(fā)展戰(zhàn)略，2006年國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》，黨的十七大報(bào)告中又明確指出：“要更好的發(fā)揮天津?yàn)I海新區(qū)在改革開(kāi)放中和自主創(chuàng)新中的重要作用”，天津市海域管理工作站在了一個(gè)更高的層面上，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，貫徹實(shí)施《海域法》等法律法規(guī)，依法履行海洋管理職能，科學(xué)管理有限海域資源，把推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和服務(wù)濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放作為長(zhǎng)期堅(jiān)持的核心戰(zhàn)略，工作中樹(shù)立“大局意識(shí)、機(jī)遇意識(shí)、發(fā)展意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和自律意識(shí)”，堅(jiān)持依法行政，樹(shù)立科學(xué)管海理念，創(chuàng)新管理手段，建立和諧用海秩序，以海洋事業(yè)的科學(xué)發(fā)展促進(jìn)濱海新區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放。

天津市海洋局蔡明玉局長(zhǎng)（左二）視察北疆電廠

天津市海洋局十年來(lái)不懈努力，做了大量的基礎(chǔ)工作。一方面，把服務(wù)濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放作為長(zhǎng)期堅(jiān)持的核心戰(zhàn)略，統(tǒng)籌各涉海產(chǎn)業(yè)用海和用海布局，綜合協(xié)調(diào)海域開(kāi)發(fā)利用，保證大項(xiàng)目、好項(xiàng)目落位濱海；同時(shí)為用海項(xiàng)目做好服務(wù)，提高行政審批效率，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門(mén)開(kāi)展很多有益嘗試，保障濱海新區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展需要。另一方面，從逐步杜絕“三無(wú)”現(xiàn)象到目前的依法行政，嚴(yán)格海域監(jiān)管，按照中央領(lǐng)導(dǎo)多次對(duì)海洋工作批示的要求，著力提高海洋開(kāi)發(fā)、控制、綜合管理能力，堅(jiān)定不移地節(jié)約集約利用海洋資源，嚴(yán)格規(guī)范海域開(kāi)發(fā)利用秩序；嚴(yán)格實(shí)施海洋功能區(qū)劃，進(jìn)一步加強(qiáng)圍填海管理，優(yōu)化用海布局，控制用海規(guī)模，通過(guò)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目用海規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)集約節(jié)約用海，達(dá)到精細(xì)化管理海域水平。

重視體系建設(shè)和能力建設(shè)，嚴(yán)格依法依規(guī)管理

科學(xué)合理地規(guī)劃使用海域資源，出臺(tái)多項(xiàng)海域使用管理政策法規(guī)。一是頒布實(shí)施《天津市海域使用管理?xiàng)l例》，完善配套制度。天津市于1999年就頒布實(shí)施了《天津市海域使用管理辦法》，對(duì)天津海域管理和海洋經(jīng)濟(jì)的初期發(fā)展起到積極作用。隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷發(fā)展和《海域法》的貫徹實(shí)施，天津市根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)及國(guó)家海洋局的有關(guān)要求，結(jié)合海洋管理實(shí)際，研究制定了《天津市海域使用管理?xiàng)l例》，于2008年4月1日正式實(shí)施，為加強(qiáng)天津市海域使用管理、維護(hù)國(guó)家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人合法權(quán)益提供了更全面更具體的法律依據(jù)和保障。此外，加強(qiáng)海域使用管理制度建設(shè)，推動(dòng)成立了海域使用項(xiàng)目審核委員會(huì)，制定了“天津市海域使用審批程序流程”，出臺(tái)了一系列配套制度，包括《天津市海域使用金征收管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)海域使用金征繳工作的若干問(wèn)題的通知》《天津市海域使用論證專(zhuān)家?guī)旃芾磙k法》《天津市海域使用論證管理辦法》《關(guān)于海域使用金分期繳納的意見(jiàn)》和《及時(shí)辦理區(qū)域用海規(guī)劃內(nèi)填海項(xiàng)目驗(yàn)收辦法》等。另外，還開(kāi)展了《天津市海域使用選址預(yù)審辦法》《天津市填海項(xiàng)目竣工驗(yàn)收管理辦法》《建設(shè)工程對(duì)漁民相關(guān)利益者補(bǔ)償辦法》《天津市養(yǎng)殖用海管理辦法》《天津市海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》的課題研究等工作，進(jìn)一步促進(jìn)海域使用規(guī)范化管理。

2011海洋日宣傳活動(dòng)

二是將海洋功能區(qū)劃作為依法審批用海的重要依據(jù)。天津市一直以來(lái)重視和強(qiáng)調(diào)海洋功能區(qū)劃的作用和效力，嚴(yán)格按照功能區(qū)劃進(jìn)行海域?qū)徟?，以此推?dòng)《海域法》的落實(shí)。2000年天津市大比例尺海洋功能區(qū)劃獲得市政府批準(zhǔn)，成為全國(guó)首個(gè)批準(zhǔn)實(shí)施的省級(jí)海洋功能區(qū)劃?！逗Ｓ蚍ā奉C布后，認(rèn)真落實(shí)全國(guó)海洋功能區(qū)劃，對(duì)天津市海洋功能區(qū)劃進(jìn)行了修編，于2008年3月正式獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，為加強(qiáng)天津市海域使用管理和海洋環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了最重要的法律依據(jù)。之后，又于2009年啟動(dòng)了對(duì)南港工業(yè)區(qū)涉及大港海域的海洋功能區(qū)劃修改工作，目前新一輪區(qū)劃（2011-2020年）的編制工作已經(jīng)完成，新的區(qū)劃更加突出整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、協(xié)調(diào)性和前瞻性，其出臺(tái)對(duì)今后更好地指導(dǎo)海洋開(kāi)發(fā)與保護(hù)，促進(jìn)海域管理走上科學(xué)、規(guī)范化軌道將發(fā)揮更大的作用。啟動(dòng)了海岸保護(hù)與利用規(guī)劃編制，組織編制區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃，對(duì)功能區(qū)劃進(jìn)一步量化和具體化，對(duì)全市海域進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，與市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、天津?yàn)I海新區(qū)空間城市總體規(guī)劃進(jìn)行深入銜接，為科學(xué)合理使用海域奠定良好基礎(chǔ)。

三是創(chuàng)新開(kāi)展圍填海指標(biāo)管理。嚴(yán)格落實(shí)《國(guó)家發(fā)展改革委 國(guó)家海洋局關(guān)于加強(qiáng)圍填海規(guī)劃計(jì)劃管理的通知》文件要求，實(shí)施圍填海項(xiàng)目計(jì)劃指標(biāo)管理制度，編制動(dòng)態(tài)的項(xiàng)目用海計(jì)劃，科學(xué)合理控制圍填海規(guī)模。同時(shí)探索科學(xué)管理海域資源的新途徑，2011年5月出臺(tái)試行了“天津市建設(shè)項(xiàng)目填海指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)”，并廣泛落實(shí)到海域使用預(yù)審、論證及審批中，通過(guò)用海項(xiàng)目精細(xì)化管理，促進(jìn)海域資源集約節(jié)約利用，保障更多高水平、高質(zhì)量的大項(xiàng)目好項(xiàng)目落位濱海新區(qū)。與此同時(shí)，為貫徹落實(shí)國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局《關(guān)于加強(qiáng)圍填海造地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》文件精神，著力促進(jìn)海域資源集約節(jié)約利用和海洋事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)和規(guī)范天津市圍填海海域使用項(xiàng)目管理工作，聯(lián)合市發(fā)改委、市國(guó)土局下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)圍填海項(xiàng)目海域使用管理有關(guān)工作的通知》。該文件是今后指導(dǎo)天津市加強(qiáng)圍填海管理的綱領(lǐng)性文件，得到了國(guó)家海洋局的肯定并轉(zhuǎn)發(fā)；文件尤其強(qiáng)調(diào)了天津市實(shí)行項(xiàng)目主體申報(bào)用海制度，實(shí)行《天津市建設(shè)項(xiàng)目用海規(guī)?？刂浦笇?dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，進(jìn)一步推進(jìn)集約節(jié)約用海。

重視海域管理基礎(chǔ)能力建設(shè)，為加強(qiáng)海域監(jiān)管提供硬件保障?！逗Ｓ蚍ā穼?shí)施后，天津市加強(qiáng)宏觀管理，不斷完善海域管理工作體系。一是在全國(guó)率先開(kāi)展了自20世紀(jì)80年代以來(lái)天津市首次海岸線修測(cè)工作，經(jīng)反復(fù)協(xié)調(diào)努力，天津市海岸線于2007年8月正式獲得市政府批準(zhǔn)；在全國(guó)沿海?。ㄊ校┞氏韧瓿墒〖?jí)海岸線修測(cè)工作，得到了國(guó)家海洋局的高度評(píng)價(jià)，該成果是今后天津市海域管理的基礎(chǔ)依據(jù)。二是經(jīng)過(guò)幾年的不懈努力和反復(fù)協(xié)調(diào)，圓滿完成天津市與河北省間的津冀海域勘界和天津市塘沽、漢沽、大港海域勘界工作，該工作走在了全國(guó)前列。三是貫徹落實(shí)國(guó)家海洋局“海域使用論證報(bào)告質(zhì)量年”活動(dòng)的有關(guān)精神，2010年組織召開(kāi)天津市海域使用論證工作研討會(huì)（暨天津市海域使用論證評(píng)審專(zhuān)家高級(jí)研討班），并下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海域使用論證質(zhì)量管理工作的通知》，進(jìn)一步加強(qiáng)天津市海域使用論證評(píng)審，規(guī)范天津海域論證管理。四是2008年圓滿完成養(yǎng)殖用海普查登記工作并通過(guò)國(guó)家驗(yàn)收；在漢沽開(kāi)展以養(yǎng)殖用海為主的示范縣（區(qū)）建設(shè)，在大港全部完成養(yǎng)殖用海普查登記發(fā)證工作，該工作不僅一舉解決了長(zhǎng)期以來(lái)天津市養(yǎng)殖用海沒(méi)有納入海域管理的問(wèn)題，而且調(diào)動(dòng)了各區(qū)海域管理的積極性；結(jié)合國(guó)家海洋局海域管理示范區(qū)建設(shè)，啟動(dòng)對(duì)全市用海項(xiàng)目的普查工作；2002年《海域法》施行后，天津市海洋局以此為契機(jī)，利用3年時(shí)間完成了對(duì)天津市全部用海項(xiàng)目的普查，解決了諸多歷史遺留的管理問(wèn)題，為依法管海奠定了良好的基礎(chǔ)。五是天津市海域動(dòng)態(tài)系統(tǒng)建設(shè)工作走在全國(guó)前列，天津市海洋局被評(píng)為系統(tǒng)建設(shè)優(yōu)秀單位并受到表彰，其經(jīng)驗(yàn)作為全國(guó)建設(shè)示范向全國(guó)推廣；系統(tǒng)運(yùn)行工作覆蓋天津全海域，成果在天津市海洋權(quán)屬、行政審批、項(xiàng)目核查等管理中發(fā)揮巨大作用，同時(shí)也為天津市海監(jiān)總隊(duì)的日常巡查、海域執(zhí)法等工作提供了技術(shù)支撐。

嚴(yán)格按照《海域法》等有關(guān)法律法規(guī)審批海域。按照《海域法》的規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行海域使用審批權(quán)限和海域使用權(quán)申請(qǐng)、審批、登記、變更、終止等程序的有關(guān)規(guī)定，新上海域使用項(xiàng)目功能區(qū)劃符合審批率、論證率均達(dá)100%。嚴(yán)格執(zhí)行海域使用權(quán)確權(quán)公告制度，公告率100%。始終堅(jiān)持依法行政、廉潔從政，嚴(yán)格規(guī)范行政審批，嚴(yán)格約束、監(jiān)督行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)用，營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好氛圍，樹(shù)立海洋行政主管部門(mén)廉潔高效的良好形象。海域使用金征收管理工作始終堅(jiān)持依法征收、合理有序管理的原則，《海域法》頒布實(shí)施以來(lái)，天津市共征繳海域使用金近75億元，每年穩(wěn)居全國(guó)首位，這是天津市海洋經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的切實(shí)體現(xiàn)，同時(shí)也是天津市堅(jiān)定不移地落實(shí)《海域法》推進(jìn)海域有償使用制度、促進(jìn)海域管理工作整體水平不斷提高的具體體現(xiàn)；嚴(yán)格執(zhí)行海域使用金管理制度，嚴(yán)格海域使用金減免程序。

主動(dòng)服務(wù)，提高綜合管理水平，大膽探索海域管理新模式

隨著濱海新區(qū)建設(shè)納入國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略，天津市用海需求不斷增加，海域管理工作在強(qiáng)調(diào)依法嚴(yán)格管理的前提下逐漸突出服務(wù)特色：及時(shí)了解和解決用海企業(yè)的困難，認(rèn)真研究解決辦法，加大協(xié)調(diào)服務(wù)工作力度，重點(diǎn)保障濱海新區(qū)“十大戰(zhàn)役”用海項(xiàng)目，天津市海洋局成立對(duì)接服務(wù)組，由局領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，對(duì)用海企業(yè)進(jìn)行一對(duì)一的服務(wù)；進(jìn)一步強(qiáng)化主動(dòng)服務(wù)的意識(shí)，堅(jiān)持與天津港、南港工業(yè)區(qū)、臨港工業(yè)區(qū)等大型用海單位的例會(huì)制度以及到大型用海單位現(xiàn)場(chǎng)辦公制度；堅(jiān)持深入基層，到用海單位調(diào)研服務(wù)，全力保障重大用海項(xiàng)目的建設(shè)需要。目前，各用海單位由被動(dòng)管理到主動(dòng)配合，海域管理的話語(yǔ)權(quán)和影響力得到充分提升。

進(jìn)一步提高用海審批工作效率。調(diào)整消減行政審批事項(xiàng)，將海域使用審批時(shí)限壓縮1/3，對(duì)海域使用實(shí)行“全流程”管理。

出臺(tái)《關(guān)于海域使用金分期繳納的意見(jiàn)》，就本市用海項(xiàng)目海域使用金實(shí)施分期繳納問(wèn)題提出具體意見(jiàn)和管理要求。此《意見(jiàn)》符合濱海新區(qū)先行先試改革的精神、符合新區(qū)用海的實(shí)際，對(duì)天津市審批用海海域使用金在1億元以下、一次性繳納存在困難的大型填海項(xiàng)目實(shí)施分期繳納，有效緩解了大型用海單位的資金困難，切實(shí)促進(jìn)了濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)。

初步建立海域使用權(quán)抵押貸款制度體系。為幫助用海企業(yè)破解融資難題，天津市海洋局和天津銀監(jiān)局聯(lián)合于2009年11月出臺(tái)了《天津市海域使用權(quán)抵押登記辦法》和《天津市海域使用權(quán)抵押貸款實(shí)施意見(jiàn)》，建立了相對(duì)完善的海域使用權(quán)抵押貸款制度體系。僅2011年一年就幫助企業(yè)完成海域使用權(quán)抵押融資約12.5億元。同時(shí)將組織開(kāi)展海域價(jià)值評(píng)估體系的研究，進(jìn)一步完善海域使用權(quán)抵押貸款的制度體系，促進(jìn)天津海洋經(jīng)濟(jì)、海洋事業(yè)的快速發(fā)展。

積極探索海域與土地使用權(quán)聯(lián)合招拍掛方式。天津媽祖文化及經(jīng)貿(mào)園項(xiàng)目是為促進(jìn)兩岸交流，由天津市與臺(tái)商合作開(kāi)發(fā)的集文化、旅游、商貿(mào)于一體的綜合性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院臺(tái)辦、市委市政府臺(tái)辦均非常重視。本著兩岸經(jīng)貿(mào)合作和服務(wù)項(xiàng)目的原則，天津市海洋局與市國(guó)土房管局和漢沽區(qū)政府協(xié)調(diào)，積極依法探索海域與土地使用權(quán)聯(lián)合招拍掛方式，在最短時(shí)間內(nèi)完成該項(xiàng)目的前期預(yù)審、論證和招拍掛出讓程序，成功完成海域使用權(quán)與土地使用權(quán)的一次性確權(quán)，為今后健全海域招拍掛體系打下良好基礎(chǔ)。

《海域法》頒布實(shí)施后，天津市海域使用管理工作的第一個(gè)十年是打基礎(chǔ)、強(qiáng)自身的階段，今后仍任重道遠(yuǎn)。海域資源管理如何不斷適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的要求，充分發(fā)揮綜合管理職能和提高管理能力，實(shí)現(xiàn)從微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變，是今后一段時(shí)期的突出問(wèn)題。天津市海洋局一定繼續(xù)堅(jiān)定不移地貫徹執(zhí)行《海域法》，在海域管理工作中不斷研究新問(wèn)題、主動(dòng)探索新模式，為促進(jìn)海洋事業(yè)和海洋經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展貢獻(xiàn)力量。