◎ 陳圣龍 楊宏軍

社區(qū)黨建新模式：組團式聯(lián)系服務(wù)群眾
——以上海市崇明縣江山社區(qū)為例

◎ 陳圣龍 楊宏軍

亞里士多德曾說：“人們?yōu)榱松顏淼匠前?，為了更好的生活留在城邦”?兩千多年過去了，希臘的城邦與中國的城市可能存在著很大的差異，但顯而易見的事實是，放眼全球，越來越多的人從農(nóng)村走向城市，城市數(shù)量不斷增多，城市規(guī)模不斷擴大，在中國，城市化率由建國初期的10.64%增長到2009年的46.59%。人口在城市的集中，大大降低了公共基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)供給的平均成本，提高了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等資源的公共利用率和綜合利用率，推動了經(jīng)濟增長，但同時也對城市的政府治理提出了新挑戰(zhàn)。1

城市是一個宏觀的區(qū)域性概念，其實質(zhì)是由數(shù)個不同的街道和社區(qū)所組成。在我國，社區(qū)主要是指經(jīng)過體制改革及規(guī)模調(diào)整后的社區(qū)居民委員會轄區(qū)，社區(qū)是城市管理的基本單元。城市社區(qū)在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導下實行居民自治。社區(qū)黨組織是黨在社區(qū)全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是社區(qū)各類組織和各項工作的領(lǐng)導核心，黨組織的建設(shè)狀況直接關(guān)系著社區(qū)治理的成效。社區(qū)黨組織和其他組織之間的關(guān)系不是平行的關(guān)系，也不是誰也不管誰的關(guān)系，而是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。2鄧小平同志早在20多年前曾講過“搞好中國的事情關(guān)鍵在黨”。因為黨的問題解決得好，國家的發(fā)展就可持續(xù)、就健康、就良性。黨的問題解決得不好，國家的發(fā)展就不可持續(xù)、就不健康、就可能甚至為別人做“嫁衣裳”。3因此，在快速的城市化進程中，加強社區(qū)黨組織建設(shè)，適應(yīng)城市治理的需求，成為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的一項重大工程。

一、社區(qū)黨組織建設(shè)的現(xiàn)實困境

社區(qū)黨建就不是單純的黨的建設(shè)問題，從根本上說它直接關(guān)系到中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導能力與執(zhí)政基礎(chǔ)，關(guān)系到中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導的整個現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展這兩個重要問題。4近年來，隨著社會轉(zhuǎn)型、企業(yè)轉(zhuǎn)制和政府職能的轉(zhuǎn)變，社區(qū)居民的多元化服務(wù)需求日益顯現(xiàn)，越來越多的地區(qū)性、社會性、群眾性、公益性的工作將由社區(qū)來承擔。這些繁重的任務(wù)單靠社區(qū)黨組織是難以勝任的，現(xiàn)實發(fā)展迫切要求社區(qū)黨組織轉(zhuǎn)換工作理念和領(lǐng)導思路，創(chuàng)新基層黨組織的建設(shè)方式，履行基層黨組織的工作職責，更好地為社區(qū)居民服務(wù)。

首先，社區(qū)管理內(nèi)容的變化要求創(chuàng)新黨組織管理方式。早在1949年杭州市就誕生了上羊市街居民委員會，在建國初期，居民委員會主要職能是動員和組織居民群眾，替代國民黨時期的保甲組織，協(xié)助政府開展反特務(wù)和鎮(zhèn)壓反革命活動，鞏固新生的人民政權(quán)，維護城市社會秩序。到50年代，在計劃經(jīng)濟體制下，單位構(gòu)成城市管理的微觀組織。國家通過單位管理社會，并事實上覆蓋著全社會。城市中除了單位成員外，仍生活著缺乏就業(yè)能力的老年婦女、殘疾人及其他零散社會成員，國家為此建立以戶籍為基礎(chǔ)的居民委員會向其提供管理與服務(wù)，并在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導下通過舉辦經(jīng)濟實體，組織開展生產(chǎn)自救和生活自救，協(xié)助政府為“非單位人”中的困難家庭提供社會救助和社會福利。居民委員會雖然在法律地位上屬于群眾自治組織，但是，由于其成員主要是社會邊緣層，主流社會成員更多的是從屬于“單位”，使居民委員會在城市社會生活中的影響甚微，而且更多的是附屬于政府。5改革開放以來，“單位制”管理體制日趨解體，原來由政府和單位承擔的大量社會管理和公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到社區(qū)，城市社區(qū)日益成為社會管理的重心，改善民生的依托，維護穩(wěn)定的根基。社區(qū)既要承擔社會治安、公共衛(wèi)生、計劃生育、文體教育、勞動就業(yè)、低保救濟等傳統(tǒng)社區(qū)公共服務(wù)，還要承擔社區(qū)禁毒、社區(qū)矯正、流動人口管理、社區(qū)消防、商業(yè)維權(quán)、預(yù)防青少年違法犯罪、家政服務(wù)等多樣化服務(wù)需求。如此龐雜的社會事務(wù)要求社區(qū)黨組織轉(zhuǎn)變一元化“大包大攬”的管理方式，充分發(fā)揮社區(qū)居委會和相關(guān)社區(qū)組織的作用，整合社區(qū)資源，搞好社區(qū)管理與服務(wù)。

其次，社區(qū)人員結(jié)構(gòu)的變化要求創(chuàng)新黨員管理方式。計劃經(jīng)濟時期，在嚴格的戶籍管理制度下，社區(qū)居民具有高度的穩(wěn)定性和封閉性，社區(qū)黨員主要是具有本社區(qū)戶籍的居民。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，我國城鎮(zhèn)人口已達6.2億，再加上近2.1億流動人口，全國8萬多個社區(qū)居民委員會平均每個管轄人口近上萬人，較建國初期增加了10倍多。6在此過程中，一方面大量的農(nóng)村黨員進入社區(qū)，受制度設(shè)計和職業(yè)性質(zhì)的影響，“農(nóng)民工”黨員既無法正常參加原居住地黨組織的活動，也沒資格參加現(xiàn)居住地的黨員活動，擁有黨員身份，卻無法參加黨組織活動，黨組織生活處于“真空”狀態(tài)；另一方面，大量的國有及集體企業(yè)紛紛改組、改制或倒閉，數(shù)以千萬計的企業(yè)職工下崗或轉(zhuǎn)崗，脫離原來的黨組織，回歸到社區(qū)成為“社區(qū)人”，社區(qū)的人員結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變動，原有的基于戶籍和單位基礎(chǔ)上的“單位制”黨員管理體制已不適應(yīng)現(xiàn)實的要求，亟需創(chuàng)新管理方式，將社區(qū)內(nèi)的所有黨員納入社區(qū)黨組織管理的范圍，使其能夠正常參與組織生活，享受黨員權(quán)利，履行黨員義務(wù)。

第三，社區(qū)工作職責的變化要求創(chuàng)新社區(qū)黨組織的工作方式。維護社會穩(wěn)定，滿足居民基本生活需求是“單位制”管理體制下社區(qū)工作的主要職責。在“一元化”的體制下，黨組織幾乎控制一切社會資源，并具有極強的組織和動員能力。近年來，隨著居民法治觀念的成長和維權(quán)意識的增強，社區(qū)居民在房屋拆遷、物業(yè)管理、公共安全、社會治安、環(huán)境污染等方面的利益訴求越來越多，同時社區(qū)居民的生活方式和價值觀念發(fā)生深刻變化，利益訴求和服務(wù)需求日趨多元化，社區(qū)既要履行好維護社會穩(wěn)定的職責，又要滿足居民日益增長的社區(qū)管理和服務(wù)需求，這就要求社區(qū)黨組織充分發(fā)揮組織優(yōu)勢，積極地與街道黨工委或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委進行有效的溝通和協(xié)商，推動基層政府或其派出機關(guān)職能的轉(zhuǎn)變，使其從直接舉辦經(jīng)濟實體、招商引資等具體經(jīng)濟活動中擺脫出來，把更多的精力、干部和時間投入到履行好社會管理和公共服務(wù)的職責上來。在此基礎(chǔ)上，普遍推行社區(qū)公共服務(wù)事項準入制度，培育社區(qū)組織的成長，拓寬城市社區(qū)居民自治的空間，切實改變社區(qū)治理由黨委政府“獨當一面”的狀況，逐步過渡到在黨組織的領(lǐng)導下實現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)居民自治的有效銜接和良性互動。

二、組團式聯(lián)系服務(wù)群眾的實踐探索

伴隨經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的急劇變動，社區(qū)居民委員會的工作內(nèi)容和工作對象發(fā)生了深刻變化，居民服務(wù)需求的多元化日益顯現(xiàn)，社會管理的任務(wù)日趨繁重。社區(qū)黨組織作為直接面對社區(qū)居民的基層黨組織，如何領(lǐng)導社區(qū)居民委員會開展好社區(qū)建設(shè)工作、更好地服務(wù)社區(qū)居民成為新時期基層黨組織建設(shè)的新任務(wù)?；诖耍缑骺h江山社區(qū)開展了組團式聯(lián)系服務(wù)群眾的社區(qū)黨建新模式。

崇明縣城橋鎮(zhèn)江山社區(qū)居委會位于城橋鎮(zhèn)老城區(qū)和新城區(qū)的交界處，屬城郊結(jié)合部社區(qū)，管轄面積15萬平方米?，F(xiàn)有封閉小區(qū)3個（新江山小區(qū)、寒山寺路小區(qū)、綠島陽光小區(qū)）；開放式居民住宅區(qū)5個（老江山小區(qū)、華湄大樓、育才路大樓、玉環(huán)路大樓、飛機場家屬樓）；撤建生產(chǎn)隊3個。社區(qū)現(xiàn)有戶籍1185戶，人口2753人；常住戶1812戶，人口4065人。社區(qū)居委會定編干部有4人，后備干部1人，綜合協(xié)管員有5人。社區(qū)在冊黨員有148名，分成七個黨小組，在職黨員285名。江山社區(qū)黨支部根據(jù)“1+3+N” 區(qū)域化黨建工作方法，在創(chuàng)先爭優(yōu)活動中開展的“大走訪”、城鄉(xiāng)綜合管理工作的基礎(chǔ)上，探索開展了組團式聯(lián)系服務(wù)群眾的實踐活動。

首先，劃分責任區(qū)。為明確劃分責任區(qū)，社區(qū)黨組織召開聽證會，認真聽取居民群眾和樓組長的意見，同時，散發(fā)征詢單，了解每位居民的意見，充分發(fā)揮居民自治的作用，使居民的事情由居民自己做主。經(jīng)過廣泛的意見征求和討論協(xié)商，最終根據(jù)樓幢以250～390戶為基本單位，將社區(qū)劃分為5個責任區(qū)，具體劃分詳見下表。

責任區(qū) 責任區(qū)范圍 戶數(shù)第一責任區(qū) 江山新村1-41號樓，江山新村1601-1631號，東門路268號1-4號樓 314戶第二責任區(qū) 江山新村65-73號樓 290戶第三責任區(qū) 江山新村47-64號樓，東引路28弄 286戶第四責任區(qū) 寒山寺路128-688號樓 384戶第五責任區(qū) 江山新村1401-1430號、1632-1697號、1701-1799號，育才路198-200號樓、玉環(huán)路577-589號樓 277戶

其次，組建服務(wù)團隊。每個責任區(qū)組建1支服務(wù)團隊，共5支服務(wù)團隊。其中，每個責任區(qū)由1名居委干部擔任塊長，牽頭負責組團服務(wù)的開展，鎮(zhèn)領(lǐng)導干部、社區(qū)民警、黨小組長、黨員骨干、小區(qū)經(jīng)理、業(yè)委會主任、社區(qū)醫(yī)生分別擔任各責任區(qū)的服務(wù)團隊服務(wù)成員，形成“黨政主導、公眾參與、社會協(xié)同、上下聯(lián)動”的基層工作新格局。

社區(qū)居委會是由居民民主選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織，居委會最貼近居民群眾，能夠最及時、準確地反映和表達居民的社會需求。社區(qū)建設(shè)的宗旨是以人為本，服務(wù)居民。作為社區(qū)居民的“代理人”和“代言人”， 組團式聯(lián)系服務(wù)群眾的建立，打破了封閉式社區(qū)管理模式，促進了社區(qū)內(nèi)外組織資源和服務(wù)資源的整合，通過“服務(wù)送到家”、“幫助困難群眾送溫暖”、“解民憂”、“志愿者服務(wù)”、“宣傳服務(wù)”五項服務(wù)活動的開展，直接將社區(qū)服務(wù)送到居民身邊，增強了社區(qū)為民服務(wù)的能力，也增進了基層黨組織與社區(qū)居民群眾的感情。

三、組團式服務(wù)群眾的經(jīng)驗啟示

中國的社區(qū)建設(shè)是在全能政府“失效”和萬能市場“失靈”的雙重背景下發(fā)生的，是傳統(tǒng)“單位制”趨于解體后出現(xiàn)的。在中國，城市社區(qū)建設(shè)是指在黨和政府領(lǐng)導下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程。社區(qū)建設(shè)是一項內(nèi)容廣泛的社會系統(tǒng)工程，其實質(zhì)是對中國傳統(tǒng)城市管理體制的改革，是在改革中的制度變遷和創(chuàng)新。7作為對傳統(tǒng)城市管理體制改革的突破，組團式聯(lián)系服務(wù)群眾的實踐探索對創(chuàng)新社區(qū)管理體制、加強基層黨組織建設(shè)具有重要的啟示意義。

首先，深化黨內(nèi)民主，擴大參與范圍，增強黨在居民自治中的領(lǐng)導核心作用。黨內(nèi)民主是黨的生命。黨內(nèi)基層民主是黨內(nèi)民主建設(shè)的基礎(chǔ)工程。從基層黨組織的地位和作用來看，黨的基層組織是黨的組織體系中的基礎(chǔ)層級，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。8黨的十七大進一步指出，要“把基層民主作為社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進”。 在實際的政治生活中，民主并不僅僅是決策或選舉中的“一人一票”，民主體現(xiàn)在授權(quán)民主、決策民主、參與民主、協(xié)商民主，以及民主監(jiān)督等等環(huán)節(jié)，所有這些環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，共同構(gòu)成一套架構(gòu)，一個體系?；鶎狱h內(nèi)民主同樣如此。社區(qū)黨組織要不斷拓寬群眾參與的制度化渠道，堅持以擴黨內(nèi)基層民主帶動社區(qū)居民民主，推廣社區(qū)黨組織班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴大社區(qū)黨組織領(lǐng)導班子直接選舉范圍。全面推進社區(qū)黨務(wù)公開，健全社區(qū)黨員代表議事制度，激發(fā)黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性，吸引社區(qū)范圍內(nèi)的所有黨組織和全體黨員客觀上愿意并主動參與社區(qū)的黨建工作，進而為基層黨組織的建設(shè)和工作增添新的生機活力。在此基礎(chǔ)上，社區(qū)黨組織要深入居民群眾，了解群眾的實際需求，協(xié)助居委會及時地把居民群眾的意見、政策和要求反映給基層人民政府，同時及時地把黨的路線、方針、政策和國家政策法規(guī)傳達給居民群眾，優(yōu)先解決居民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的困難和問題，切實維護好居民群眾的合法權(quán)益，提升社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量和水平。

其次，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導方式，密切聯(lián)系群眾，增強社區(qū)黨組織的群眾基礎(chǔ)。政黨本質(zhì)是社會分散的利益和民意與政治系統(tǒng)之間的橋梁和紐帶，反映民意和綜合利益是現(xiàn)代社會政黨最為基本的功能。任何一個政黨都是靠贏得社會和人民的認同、支持而實現(xiàn)穩(wěn)固執(zhí)政的。政黨要實現(xiàn)長期執(zhí)政，就要竭力獲得社會大多數(shù)民眾的支持和認同，善于用協(xié)調(diào)、溝通、服務(wù)的方式來增強對整個社會的凝聚力。9當前，我國已進入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，能夠妥善處理矛盾，保持基層的穩(wěn)定，是對黨的執(zhí)政能力的重大考驗。江澤民同志曾指出：“基礎(chǔ)不牢，地動山搖；基礎(chǔ)堅強，事業(yè)興旺?！比嗣袢罕姷膿碜o和支持是共產(chǎn)黨執(zhí)政的根基所在?，F(xiàn)代社會是一個多元化的社會，人們對國家或政府的需求在增加，既有政治訴求，也有利益訴求。作為代表最廣大人民群眾根本利益的共產(chǎn)黨，在社區(qū)黨建中，社區(qū)黨組織要在為社區(qū)居民服務(wù)尤其是為社區(qū)困難群眾服務(wù)的過程中增強自身的權(quán)威性和合法性，讓社區(qū)居民從內(nèi)心深處認同并支持黨的領(lǐng)導。

第三，創(chuàng)新黨組織建制方式，整合社會資源，增強執(zhí)政能力。在我國，黨員的組織關(guān)系大多掛靠在某個部門或單位，但近年來隨著伴隨“單位制”管理體制的解體，越來越多的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”，此外，伴隨城鄉(xiāng)人口流動的日趨頻繁，大量的農(nóng)村黨員亦進入社區(qū)，面對數(shù)量龐大的流動黨員和無組織生活的黨員，如何創(chuàng)新黨員管理，增強黨組織的凝聚力成為加強基層黨組織建設(shè)的一項新課題。作為城鄉(xiāng)結(jié)合部的江山社區(qū)，通過設(shè)立聯(lián)動站，建立城鄉(xiāng)管理大聯(lián)動機制，在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導下，發(fā)揮居委會成員、綜合協(xié)管員、社保隊員、房屋協(xié)管員、外來人口協(xié)管員等“五大員”的作用，將外來人員納入社區(qū)管理與服務(wù)的范圍，解決了黨員有黨員身體卻無黨組織生活的尷尬局面。黨員擁有正常的組織生活是黨員為最基本的權(quán)利，黨員也只有正常的組織生活才能夠了解黨組織的最近動態(tài)，才能形成對政黨組織的認同和支持。對于執(zhí)政黨來說，只有贏得了最廣大基層黨員的支持和擁護才能形成強大的凝聚力，才能在鞏固政權(quán)的基礎(chǔ)上提升執(zhí)政能力。

四、結(jié)語：社區(qū)黨建是黨長期執(zhí)政的基礎(chǔ)

有效的國家治理是通過合理范圍內(nèi)的國家權(quán)力運作、社會自治的有效展開以及這兩者的相互配合與合作來實現(xiàn)的。在市場化、經(jīng)濟全球化以及網(wǎng)絡(luò)化的時代，社會的自治能力已日益成為國家穩(wěn)定發(fā)展的重要前提，成為國家綜合能力的重要組成部分。在社會自治能力發(fā)展中，社區(qū)的自治發(fā)展最具戰(zhàn)略意義，因為，在這種自治中，社區(qū)能夠比較有效地整合社會中的各種自治要素和自治資源，成為社會與國家合作治理的重要平臺。10具體到社區(qū)治理，可通過黨內(nèi)民主帶動社區(qū)民主的發(fā)育與成長，推動社區(qū)自治，進而在社區(qū)范圍內(nèi)形成有序的社區(qū)民主和社會治理。

新時期，加強和創(chuàng)新社會管理成為全黨全國工作的重大任務(wù)。有效的社會管理將大力地促進社會和諧和政治穩(wěn)定，反之，無序的社會管理將導致社會秩序的混亂和政府權(quán)威的喪失，更為嚴重地將波及到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、政權(quán)的穩(wěn)固與政治的穩(wěn)定。社區(qū)是社會管理的基本單元，同時也是基層社會的重要組織形式，更是黨領(lǐng)導的人民政權(quán)的根基所在，社區(qū)黨組織的建設(shè)狀況不僅直接關(guān)系著數(shù)千萬基層黨員群眾的組織生活，而且關(guān)系著億萬社區(qū)居民對黨的忠誠度。因此，要進一步加強和創(chuàng)新社區(qū)黨組織建設(shè)，擴大黨員的社區(qū)參與，提升黨組織整合社會力量和資源的能力，推動社區(qū)發(fā)育與建設(shè)，在為社區(qū)居民服務(wù)的過程中提高社區(qū)居民對黨組織的認同和支持，夯實黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)。

1.參見中國發(fā)展研究基金會編：《中國發(fā)展報告2010：促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》，《人民出版社》2010年版，第1-10頁。

2.民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司編：《加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作讀本》，中國社會出版社2010年版，第43頁。

3.王長江：《黨內(nèi)基層民主的現(xiàn)狀、特點及發(fā)展趨勢》，《中國黨政干部論壇》2011年第3期，第22頁。

4.林尚立：《關(guān)于新時期社區(qū)黨建的若干理論思考》，2011年7月20日下載自上?；鶎狱h建網(wǎng)。

5.徐勇：《論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2001年第3期，第6頁。

6.民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司編：《加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作讀本》，中國社會出版社2010年版，第19頁。

7.徐勇：《論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2001年第3期，第7頁。

8.《黨的十七大報告解讀：探索擴大黨內(nèi)基層民主多種實現(xiàn)形式》，2011年8月20日下載自中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)。

9.全國干部培訓教材編審指導委員會組織編寫：《加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)》，人民出版社2006年版，第322頁。

10.林尚立：《社區(qū)：中國政治建設(shè)的戰(zhàn)略性空間》，《毛澤東思想和鄧小平理論研究》2002年第2期，第60頁。

陳圣龍 華中師范大學中國農(nóng)村研究院，楊宏軍 民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司）