陸維研，王禮力

（1.西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文學(xué)院，陜西 楊凌 712100；2.西北農(nóng)林科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 楊凌 712100）

農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策的政策主體分析

陸維研1，王禮力2

（1.西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文學(xué)院，陜西 楊凌 712100；2.西北農(nóng)林科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 楊凌 712100）

在農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策實(shí)施過(guò)程中，對(duì)各政策主體及相互間的關(guān)系進(jìn)行研究和分析，有助于協(xié)調(diào)各主體相互之間的關(guān)系，促進(jìn)防治政策的順利實(shí)施。在分析農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策的政策主體及其相互間的關(guān)系的基礎(chǔ)上，可嘗試構(gòu)建一個(gè)各政策主體共同參與的農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策體系：堅(jiān)持黨的環(huán)境政策，明確政府和行政部門的職責(zé)和地位并加強(qiáng)其主導(dǎo)作用，維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的主體地位，鼓勵(lì)公眾參與，加強(qiáng)政策研究組織和科研團(tuán)隊(duì)的技術(shù)支持，充分利用傳播媒介這一載體。構(gòu)建一個(gè)包括各個(gè)政策主體的利益共同體，共同治理農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染。

政策主體；農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染；政策過(guò)程

二、政策主體關(guān)系分析

從政策主體在政策過(guò)程中的角色進(jìn)行分類，可將政策主體劃分為政策制定者和利益相關(guān)者兩個(gè)部分。政策制定者包括政黨、立法機(jī)關(guān)和行政部門；利益相關(guān)者包括公民、政策研究組織、大眾傳播媒介，而行政部門在政策運(yùn)行過(guò)程中除了制定一系列制度和規(guī)范執(zhí)行政策之外，還充當(dāng)著對(duì)其他政策主體進(jìn)行管理，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者之間關(guān)系的角色，因此，行政部門也具有利益相關(guān)者的性質(zhì)。各主體間關(guān)系如圖1所示。

（一）政策制定者

黨中央通過(guò)制定路線、方針、政策，掌握國(guó)家和社會(huì)生活總的發(fā)展方向。自2003年起，農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治成為農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利等部門的工作重點(diǎn)，為隨后政策的出臺(tái)和法律的修改完善提供了政策支持和實(shí)踐平臺(tái)［2］。2006年至2009年連續(xù)四年的中央一號(hào)文件中都明確提出要加大力度防治農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染，抓緊制定規(guī)劃，切實(shí)增加投入，落實(shí)治理責(zé)任，加快重點(diǎn)區(qū)域治理步伐，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》（2005）還明確指出，要積極防治農(nóng)村非點(diǎn)源污染，強(qiáng)調(diào)“防治農(nóng)藥、化肥和農(nóng)膜等非點(diǎn)源污染，加強(qiáng)規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)污染治理”。

政策、方針的制定，需要經(jīng)過(guò)合法程序，通過(guò)立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)，使黨的政策轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家政策。立法機(jī)關(guān)對(duì)政策的制定加以合法化，使之具有更高的法律效力，并賦予相應(yīng)的法律關(guān)系主體以權(quán)利和義務(wù)責(zé)任。我國(guó)目前沒有農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治的單行法規(guī)，它主要體現(xiàn)在我國(guó)落實(shí)環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策的各項(xiàng)法律與政策中；雖然實(shí)際控制行動(dòng)較少，但也初步建立起了非點(diǎn)源污染控制的法律與政策基礎(chǔ)。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（1989）第二十條對(duì)合理使用化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用化學(xué)品作出的指導(dǎo)性規(guī)定，確定了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的基本準(zhǔn)則，為制定各項(xiàng)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策提供了法律基礎(chǔ)?！端帘３址ā罚?991）、《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999）、《水法》（2002）、《農(nóng)業(yè)法》（2002）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004）、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（2006）、《水污染防治法》（2008）等法律，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)藥、化肥、殺蟲劑、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品的使用進(jìn)行了規(guī)范，并從防治的責(zé)任主體、防治范圍、防治措施等層面對(duì)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的預(yù)防與治理作了較為明確的規(guī)定［3］。此外，許多地方人大也制定了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例，從農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜的使用和登記制度，秸稈燃燒、禽畜糞便、污水等造成生態(tài)環(huán)境污染的農(nóng)業(yè)污染源，以及引起污染所承擔(dān)的法律責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)定，為地區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治工作提供了更為具體的法律依據(jù)。

我國(guó)各級(jí)政府和相關(guān)的行政部門，是農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策的執(zhí)行部門。我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的行政管理經(jīng)歷了從分散管理到集中管理的演變過(guò)程。1990年后，農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染環(huán)境管理工作被明確提出，農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治被納入重點(diǎn)區(qū)域污染源控制計(jì)劃中，但這一時(shí)期對(duì)環(huán)境污染的管理仍處于分散管理的階段。1998年，國(guó)家環(huán)?？偩殖闪⑥r(nóng)村環(huán)保專門部門（農(nóng)村處），將農(nóng)業(yè)環(huán)保職能劃歸環(huán)保部門統(tǒng)一管理，農(nóng)村非點(diǎn)源污染管理成為環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域，我國(guó)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染管理進(jìn)入集中管理時(shí)代［3］。為了更好地執(zhí)行黨中央的政策和立法機(jī)關(guān)制定的相關(guān)法律規(guī)范，國(guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)部及環(huán)保部先后出臺(tái)了一系列法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)以及專項(xiàng)管理制度，以保證農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策的有效實(shí)施。

（二）利益相關(guān)者

在政策制定過(guò)程中，各政策主體處于不同的地位，扮演著不同的角色，代表著不同的利益集團(tuán)。戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配，旨在平衡各方利益的公共政策，更應(yīng)該從利益相關(guān)者理論出發(fā)，充分考慮各利益相關(guān)人的正當(dāng)?shù)臋?quán)益，使各方在一定的政策規(guī)范、引導(dǎo)和作用下，達(dá)到利益的最大化和損害的最小化。農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治的利益相關(guān)者，是通過(guò)自身的行為選擇、職責(zé)或技能等，有效降低農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的個(gè)人、群體或組織，即行政機(jī)關(guān)（管理者）、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、科研機(jī)構(gòu)及傳播媒介。

行政機(jī)關(guān)在農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治過(guò)程中既是政策的執(zhí)行者，又是政策制定者，還是污染治理的監(jiān)督者和導(dǎo)向者。行政機(jī)關(guān)治理農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的核心環(huán)節(jié)是政策法規(guī)的制定和執(zhí)行。各級(jí)地方政府是農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治過(guò)程中起實(shí)質(zhì)性作用的主體，具有獨(dú)立利益實(shí)體的地位。在與其他利益相關(guān)者的關(guān)系上，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，行政機(jī)關(guān)的主要工作是通過(guò)制定法規(guī)制度規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的責(zé)任和生產(chǎn)行為，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)減少環(huán)境污染、保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境；對(duì)于科研機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)通過(guò)提供資金支持，保證咨詢機(jī)構(gòu)和科研團(tuán)隊(duì)對(duì)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染研究的順利進(jìn)行；對(duì)于傳播媒介，行政機(jī)關(guān)通過(guò)媒體，向公眾介紹、宣傳農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的知識(shí)、政策和措施，提高公眾對(duì)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染和農(nóng)業(yè)環(huán)境防治的認(rèn)識(shí)，使農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策和措施能得到更好的實(shí)施和推進(jìn)。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治主體中最直接的利益相關(guān)者，追求利益最大化是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的目標(biāo)。但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有時(shí)為了追求短期經(jīng)濟(jì)利益，往往忽視環(huán)境利益，甚至以犧牲環(huán)境為代價(jià)。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者也是治理農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的參與者；治理農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染需要他們的廣泛參與，否則環(huán)境污染防治將無(wú)從談起。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與政府之間的關(guān)系，一方面是政府從政策上引導(dǎo)和扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在發(fā)展生產(chǎn)的同時(shí)實(shí)施農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的防治，另一方面是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在執(zhí)行國(guó)家、地方的相關(guān)政策法規(guī)的同時(shí)，通過(guò)合法的途徑，了解、參與和自己利益相關(guān)的政策制定過(guò)程，表達(dá)自己的利益訴求，維護(hù)自身的合法權(quán)益。

科研機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治中的作用是不可忽視的。一方面科研機(jī)構(gòu)依靠政府的財(cái)政支持和研究導(dǎo)向，同時(shí)它通過(guò)對(duì)政策的分析研究，又為政策制定者提供決策咨詢和建議，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化。另一方面，利用對(duì)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的研究，科研人員從技術(shù)上對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行指導(dǎo)，幫助他們科學(xué)、合理地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并在生產(chǎn)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)；而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者則為科研組織提供技術(shù)實(shí)踐的平臺(tái)，使科學(xué)研究與實(shí)踐緊密結(jié)合，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染研究的發(fā)展。我國(guó)目前也有一些科研院所和科研團(tuán)隊(duì)致力于農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治的研究和開發(fā)，通過(guò)農(nóng)民田間學(xué)校、試驗(yàn)示范，組織農(nóng)民現(xiàn)場(chǎng)觀摩、張貼海報(bào)、發(fā)放宣傳手冊(cè)以及通過(guò)手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等方式，向農(nóng)民推廣正確的和科學(xué)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和施肥技術(shù)。

傳播媒介是公共政策過(guò)程中一個(gè)重要的力量和因素。通過(guò)傳播媒介的關(guān)注和宣傳，農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染問(wèn)題成為政策制定者關(guān)注的公共問(wèn)題，并將其提上政策議程，最終促使相應(yīng)的政策和解決方案出臺(tái)。政黨和行政機(jī)關(guān)通過(guò)媒體，向社會(huì)和公眾傳播農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治的相關(guān)政策，加強(qiáng)與公眾的溝通和交流；而媒體通過(guò)報(bào)道和宣傳等方式，對(duì)政策執(zhí)行的情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)政府工作也起到促進(jìn)作用，從而有利于農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策的完善。傳播媒體通過(guò)各種媒介向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者宣傳農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染和有關(guān)政策信息，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者執(zhí)行和落實(shí)相關(guān)的環(huán)境政策；同時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者則通過(guò)媒體表達(dá)訴求，并參與到相關(guān)的公共政策制定過(guò)程中。

行政機(jī)關(guān)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、科研組織及傳播媒介之間相互影響、相互作用，其中行政機(jī)關(guān)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間的關(guān)系是政策主體關(guān)系的焦點(diǎn)。從公共選擇理論來(lái)看，環(huán)境治理追求的是公共利益，政府作為公共利益的代理人，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間不可避免地產(chǎn)生博弈關(guān)系。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在生產(chǎn)過(guò)程中，要保證農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，就必須使用農(nóng)藥、化肥、殺蟲劑等化學(xué)投入品。但是，由于缺乏科學(xué)的指導(dǎo)和技術(shù)支持，加上經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者大量甚至過(guò)量使用農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品，農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染日趨嚴(yán)重，公眾環(huán)境權(quán)受到影響。另一方面，當(dāng)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染對(duì)大氣、土壤、飲用水源造成影響和破壞時(shí)，政府作為公眾利益的代表，采取相應(yīng)的措施對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用農(nóng)業(yè)化學(xué)品的行為進(jìn)行限制和監(jiān)督，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采用有利生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)技術(shù)。這樣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者要經(jīng)濟(jì)利益、政府要生態(tài)效益這二者之間存在著強(qiáng)烈的利益沖突。但是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的個(gè)體性和分散性，政府的監(jiān)督不可能做到面面俱到，單靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的有限理性是不可能長(zhǎng)期地、自覺地使用環(huán)境友好型生產(chǎn)技術(shù)的［4］。這就使得農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策在執(zhí)行中增加了一定的困難，因此，政府需要將政策與經(jīng)濟(jì)利益相結(jié)合，選擇補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，使農(nóng)戶將保護(hù)環(huán)境的行為內(nèi)化為經(jīng)濟(jì)行為，從而促使農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策的有效實(shí)施，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)與環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)形成良性循環(huán)。

三、構(gòu)建各政策主體共同參與的農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策體系

公共政策過(guò)程是一個(gè)多種力量相互博弈的過(guò)程，每個(gè)主體以及主體內(nèi)部的各個(gè)層面都存在不同的利益，共同作用于公共政策的整個(gè)過(guò)程。在農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策的運(yùn)行過(guò)程中，正確把握各個(gè)主體的角色和作用，理清政策主體間的相互關(guān)系，構(gòu)建各政策主體共同參與的農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策體系，使農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策不斷發(fā)展、完善，最終達(dá)到控制和減少非點(diǎn)源污染，恢復(fù)、保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的目的。

（一）以黨的環(huán)境政策指導(dǎo)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策

中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是我國(guó)公共政策制定過(guò)程最重要的參與者。強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，是我國(guó)環(huán)境政策的一大特點(diǎn)。我國(guó)憲法強(qiáng)調(diào)了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨對(duì)我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)是全面的和統(tǒng)一的，環(huán)境保護(hù)也不例外。黨中央制定的一系列有關(guān)環(huán)境保護(hù)的政策文件，原則性和方針性強(qiáng)，并具有較大的號(hào)召力、鼓動(dòng)作用和指導(dǎo)性。中共中央近年每年的一號(hào)文件，都規(guī)定了有關(guān)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)等環(huán)境政策，2006～2009年的中央一號(hào)文件都明確提出治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村非點(diǎn)源污染。鑒于農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)村生活環(huán)境造成的巨大危害和惡劣影響，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，要“積極防治農(nóng)村非點(diǎn)源污染，特別要保護(hù)好飲用水源”。用黨的環(huán)境政策來(lái)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策的制定和實(shí)施，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展觀，是農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治工作取得成功和勝利的保證。

（二）明確農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治中行政機(jī)關(guān)的職責(zé)并加強(qiáng)其主導(dǎo)作用

行政機(jī)關(guān)是公共政策的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是公共利益的主體和代表，在治理農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的過(guò)程中起著主導(dǎo)作用。在美國(guó)，農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染曾經(jīng)是困擾公眾和政府的一大公共問(wèn)題。美國(guó)在治理農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的過(guò)程中，通過(guò)立法明確各級(jí)政府的權(quán)力和責(zé)任，聯(lián)邦政府為治理農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染提供財(cái)政和資金支持，并授予相應(yīng)級(jí)別的地方政府在治理農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染中頒發(fā)排污許可證、激勵(lì)支付、補(bǔ)償?shù)确矫娴穆毮?，這是美國(guó)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染治理取得巨大成就的重要保證。但是目前我國(guó)包括農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治在內(nèi)的農(nóng)業(yè)污染防治處在真空狀態(tài)［5］，這成為我國(guó)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治進(jìn)展緩慢的一個(gè)原因。在這種情況下，政府對(duì)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治負(fù)有明確的職責(zé)，這是農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治工作得以順利開展的保證之一。中央政府為地方提供充裕的資金保障和政策支持，從而調(diào)動(dòng)地方政府治理污染積極性。地方各級(jí)政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到資源環(huán)境要素的重要性，提高治理農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的主動(dòng)性和積極性。各行政部門（主要是農(nóng)業(yè)部門和環(huán)保部門）之間，要推進(jìn)部門協(xié)調(diào)，避免重復(fù)管理和多頭管理，提高行政效率。同時(shí)，應(yīng)從法律上明確相關(guān)的行政主管部門在農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治中的地位、職責(zé)和作用，賦予它們一定的行政權(quán)力，不僅要有排污許可、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等方面的授權(quán)，而且要規(guī)定提供公共宣傳教育、技術(shù)支持等方面的義務(wù)。此外，可以將行政主管部門履行職責(zé)的情況納入考核和監(jiān)督的范圍，將控制農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的成效作為該地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的評(píng)價(jià)指標(biāo)之一，以促使相應(yīng)的污染防治部門更好地履行職責(zé)。

（三）構(gòu)建全面的農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治法律體系

我國(guó)目前對(duì)非點(diǎn)源污染防治沒有單獨(dú)立法，只在《農(nóng)業(yè)法》和《水污染防治法》中有關(guān)于防治農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的條文，基本還都是原則性規(guī)定，缺乏可操作性，對(duì)化肥、農(nóng)藥、秸稈、畜禽養(yǎng)殖污染物排放的規(guī)定也只是在單行條例、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)中出現(xiàn)，法律層次不高，難以為農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治提供強(qiáng)有力的法律支持。因此，要明確指導(dǎo)思想和基本原則，針對(duì)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的特點(diǎn)，從立法角度來(lái)探尋管理和控制農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的途徑。同時(shí)，要明確非點(diǎn)源污染防治的立法總則，堅(jiān)持“預(yù)防為主，從源頭削減”、流域綜合治理、采用最新成果制定非點(diǎn)源污染控制標(biāo)準(zhǔn)，以及行政機(jī)關(guān)和污染者共同承擔(dān)防治義務(wù)［6］；要系統(tǒng)地綜合各種涉及農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的法規(guī)、規(guī)章、條例和標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建全面的非點(diǎn)源污染防治法律體系；要明確在農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治過(guò)程中相關(guān)法律主體的權(quán)利和義務(wù)；明確農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治的操作細(xì)則，制定有關(guān)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治的單行立法，為控制農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染提供堅(jiān)實(shí)的法律保障，使農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治走上法制化管理的軌道。

（四）維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的主體地位和公眾參與的權(quán)利

目前我國(guó)小農(nóng)戶的生產(chǎn)形態(tài)和大量分散的生產(chǎn)行為及農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的分散特征使得農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染治理的成本增加，而且治理效果不理想，甚至還會(huì)造成沉重的行政負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的重視，使其忽視了生態(tài)效益，甚至以犧牲生態(tài)環(huán)境來(lái)謀求短期經(jīng)濟(jì)利益。而實(shí)際上，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境一旦受到破壞，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響也將是極其嚴(yán)重的。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治的過(guò)程中，既是經(jīng)濟(jì)利益的受益主體，又是生態(tài)利益的受益主體。因此，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)觀念，使其正確認(rèn)識(shí)自身在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)中的主體地位，對(duì)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染治理有著重大影響。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)施對(duì)有利于環(huán)境的生產(chǎn)方式的激勵(lì)措施，推行清潔型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)行為，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者主動(dòng)、積極地參與到環(huán)境治理中，自愿自覺地采取有利于環(huán)境的生產(chǎn)行為和生產(chǎn)方式，這對(duì)于農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策的順利實(shí)施有著重要作用。同時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者作為政策主體，應(yīng)參與到政策運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，從而體現(xiàn)和維護(hù)他們的合法利益。公民參與公共政策過(guò)程，有利于調(diào)整公共政策主體間的利益關(guān)系，增強(qiáng)公共政策與公眾需求之間的適應(yīng)性，有助于消減公共政策在執(zhí)行過(guò)程中的偏差［7］。重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的主體地位，拓寬和保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參與政策過(guò)程的正常渠道，是實(shí)現(xiàn)公眾參與的保證。

（五）重視政策研究組織和科研機(jī)構(gòu)的力量

農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染是一個(gè)綜合性強(qiáng)、實(shí)踐性高的過(guò)程，不僅需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)措施加以調(diào)整，而且需要依靠技術(shù)手段進(jìn)行治理。政策研究組織在政策運(yùn)行過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，擔(dān)任為政策制定者提供政策建議、咨詢、政策評(píng)估等方面的職責(zé)。應(yīng)正確認(rèn)識(shí)政策研究組織，發(fā)揮其在政策制定過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)，以保證政策的科學(xué)化。要通過(guò)政府投入和財(cái)政支持，為科研機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi)和資金支持，加大科研機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染控制技術(shù)的研發(fā)，開發(fā)既能保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和數(shù)量，又有益于控制和預(yù)防農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的實(shí)用技術(shù)和農(nóng)業(yè)投入化學(xué)品，并通過(guò)農(nóng)技推廣工作，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)施肥、使用生物農(nóng)藥或“高效、低毒、低殘留”農(nóng)藥，實(shí)現(xiàn)畜禽糞便資源化、作物秸稈資源化。

（六）發(fā)揮傳播媒介的導(dǎo)向作用

傳播媒介是傳播信息和溝通思想的組織，其在信息時(shí)代的影響力非常巨大。媒體通過(guò)新聞、廣播、報(bào)紙、電視等途徑傳播政府的公共政策，引導(dǎo)社會(huì)輿論的變化。在農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治過(guò)程中，應(yīng)發(fā)揮輿論宣傳和媒介的導(dǎo)向作用，促進(jìn)各方利益主體共同參與到農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的防治過(guò)程中。具體包括：通過(guò)電視、報(bào)紙、手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等各種有效途徑，使公眾對(duì)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染及其防治有深刻、全面的認(rèn)識(shí)，并積極參與政策過(guò)程；通過(guò)加大對(duì)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染相關(guān)的政策、法律法規(guī)、環(huán)保知識(shí)及科學(xué)信息的宣傳力度，增強(qiáng)公眾對(duì)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的認(rèn)識(shí)，促使利益相關(guān)者共同參與到農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治的事業(yè)中來(lái)。

[1]陳振明.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論（第2版）［M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

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[3]李遠(yuǎn)，王曉霞.我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染的環(huán)境管理：背景及演變[J].環(huán)境保護(hù)，2005，（4）：23—27.

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X322.2

A

1007－905X（2011）03－0107－04

我國(guó)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染日趨嚴(yán)重，對(duì)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的研究也愈加深入。在農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染控制技術(shù)不斷發(fā)展的同時(shí)，管控政策也不斷跟進(jìn)和完善，農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策體系逐漸形成。在這一過(guò)程中，對(duì)各政策主體及相互間的關(guān)系進(jìn)行研究和分析，有助于協(xié)調(diào)各主體的關(guān)系，使各方在農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的防治過(guò)程中實(shí)現(xiàn)各自應(yīng)有的利益，從而在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)有效地防治農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染。

一、政策系統(tǒng)中的政策主體

公共政策主體是政策系統(tǒng)的核心部分，它是直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控的個(gè)人、團(tuán)體或組織［1］。在公共政策學(xué)理論中，一般認(rèn)為，公共政策主體主要有政黨、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、利益團(tuán)體、公民（選民）、大眾傳播媒介以及政策研究組織。從公共政策的基本理論看，農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策系統(tǒng)中的政策主體，應(yīng)該包括：執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)、行政部門、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者（農(nóng)民、涉農(nóng)企業(yè)）、政策研究組織和科研院所以及傳播媒體。其中，政黨是政策主體的核心力量，公共政策可以被看成執(zhí)政黨的政策。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是全國(guó)人民的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表廣大人民群眾的根本利益和普遍意志，制定涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活的各個(gè)方面的政策，在政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控中起著主導(dǎo)作用；立法機(jī)關(guān)是最主要的政策制定主體，其主要任務(wù)是制定法律和政策，并對(duì)政策運(yùn)行實(shí)施監(jiān)督。全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作為我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，是我國(guó)政策制定及立法的主要機(jī)關(guān)，也是政策執(zhí)行和監(jiān)控的制約機(jī)構(gòu)［1］。行政機(jī)關(guān)是實(shí)際意義上最重要的公共政策主體，是政策執(zhí)行的主要機(jī)構(gòu)。它不僅具體負(fù)責(zé)公共政策的實(shí)施，也有權(quán)根據(jù)基本國(guó)策制定具體的政策法規(guī)［1］。我國(guó)各級(jí)政府及農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門，是農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染防治政策主體的重要組成部分。各級(jí)地方政府和相關(guān)行政部門負(fù)責(zé)執(zhí)行黨和國(guó)家的關(guān)于環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的政策和法律，并在授權(quán)范圍內(nèi)制定相關(guān)的行政法規(guī)和辦法，以保證政策和法律的實(shí)施和執(zhí)行。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者這一政策主體主要是指公民或選民作為公共政策主體，通過(guò)各種參與途徑，去影響或制約公共政策的制定和執(zhí)行，這是一種最廣泛的、最基礎(chǔ)的公共政策主體。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，以家庭經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)戶和以規(guī)?；?jīng)營(yíng)為主的涉農(nóng)企業(yè)是兩類主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體。政策研究組織和科研機(jī)構(gòu)這一政策主體主要是由公共政策領(lǐng)域的專家、學(xué)者和技術(shù)人員組成，其主要工作是為公共政策方案制定、決策、實(shí)施、監(jiān)控、分析和評(píng)估等過(guò)程提供建議和咨詢。大眾傳播媒介這一政策主體可通過(guò)及時(shí)反映社會(huì)公共問(wèn)題、傳播公共政策、溝通社會(huì)信息等方式參與政策過(guò)程；特別是在政策制定過(guò)程中，傳播媒介可以幫助公眾更好更全面地認(rèn)識(shí)公共問(wèn)題，擴(kuò)大公眾的參與程度，為政策制定創(chuàng)造良好的公眾支持環(huán)境。

2011-03-11

1.陸維研（1981— ），女，廣西南寧人，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院博士研究生；2.王禮力（1960— ），男，陜西蒲城人，西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）