文/周鴻飛

體制機(jī)制攻堅(jiān)突破

文/周鴻飛

強(qiáng)化改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進(jìn)，努力在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破，再創(chuàng)浙江體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)

“ 十二五”時(shí)期，是浙江可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，是深化改革、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵時(shí)期。省十一屆人大四次會(huì)議通過的“十二五”規(guī)劃《綱要》詳盡勾勒了“十二五”改革新畫卷，全文中“改革”一詞出現(xiàn)了82次，體制一詞出現(xiàn)了68次，清晰描繪了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新路徑。

體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)突破期

規(guī)劃《綱要》對(duì)未來五年浙江發(fā)展階段作出了明確判斷，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入加速轉(zhuǎn)型期，社會(huì)建設(shè)進(jìn)入整體推進(jìn)期，體制改革進(jìn)入“攻堅(jiān)突破期”。“攻堅(jiān)突破期”這一判斷，簡(jiǎn)潔而清晰地從兩個(gè)層面描繪了“十二五”改革的基本態(tài)勢(shì)。

所謂“攻堅(jiān)”，是指改革進(jìn)入深水區(qū)，要著力解決一些更深層次的矛盾和問題，改革推進(jìn)更為艱難，需要打一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。

——改革進(jìn)入膠著狀態(tài)，改革動(dòng)力和意識(shí)有所分化。從改革初期到改革后期，改革利益分享預(yù)期不斷提高，但改革利益增進(jìn)的程度正逐漸降低，影響了社會(huì)各界的改革積極性。同時(shí)，部分已居利益制高點(diǎn)的人群不愿在深化改革中失去利益，也會(huì)消極改革甚至阻礙改革。在改革動(dòng)力機(jī)制變化影響下，廣大干部群眾有的認(rèn)為經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)完成既定目標(biāo)，沒有多少改革的空間和余地了；有的把當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的問題歸咎于客觀性、外部性的問題，重發(fā)展輕改革；有的則因?yàn)楦母锾幱诠?jiān)階段，或多或少產(chǎn)生畏難情緒。這些意識(shí)很大程度影響了改革的縱深推進(jìn)。

——改革環(huán)境深刻變化，利益關(guān)系調(diào)整難度加大?；ヂ?lián)網(wǎng)、信息技術(shù)加劇了各種思想文化的激蕩，改革發(fā)展成果受惠程度不均、城鄉(xiāng)區(qū)域以及群體之間差距擴(kuò)大等問題集中凸顯，成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重大問題和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)生因素。如何妥善處理、協(xié)調(diào)不同利益層面之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系和矛盾，是深化改革面臨的一大難題。

——改革亟需整體推進(jìn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和技術(shù)性要求更高。接下來，改革需要解決的都是些深層次的體制問題，如政府改革、壟斷行業(yè)改革等。這些改革利益調(diào)整多，復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性明顯增加，要強(qiáng)化改革的總體設(shè)計(jì)和整體推進(jìn)。同時(shí)，新時(shí)期改革更多地兼顧公民知情參與權(quán)，要求科學(xué)處理深化改革與保持社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系，更加注重改革推進(jìn)的方式方法。一些改革如醫(yī)療體制改革、金融改革等涉及大量專業(yè)性領(lǐng)域，要求更加注重技術(shù)性支撐。

所謂“突破”，是指適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展要求，體制機(jī)制方面必須要實(shí)現(xiàn)、也能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破，為科學(xué)發(fā)展提供體制機(jī)制保障。

——加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要求改革有新突破。“十二五”時(shí)期，浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，過多依賴低端產(chǎn)業(yè)、過多依賴低成本勞動(dòng)力和過多依賴資源環(huán)境消耗的增長(zhǎng)方式難以為繼，出口主導(dǎo)和工業(yè)主導(dǎo)的發(fā)展模式面臨較大挑戰(zhàn)，必須更加重視擴(kuò)大內(nèi)需和加快服務(wù)業(yè)發(fā)展，更加重視提升產(chǎn)業(yè)層次、強(qiáng)化創(chuàng)新能力和破解要素制約。加快構(gòu)建科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，通過推進(jìn)改革開放釋放轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的活力、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力，成為必然選擇。

——保障改善民生要求改革有新突破。浙江已進(jìn)入全面建成惠及全省人民的小康社會(huì)的新階段，社會(huì)建設(shè)加快從滿足基本公共服務(wù)均等化向更加重視人的全面發(fā)展轉(zhuǎn)變。居民政治參與的熱情、幸福感尊嚴(yán)感的期望日益增長(zhǎng)，對(duì)維護(hù)自身權(quán)益的要求越來越高，整個(gè)社會(huì)需求呈現(xiàn)出日益品質(zhì)化的時(shí)代特征。必須進(jìn)一步深化公共服務(wù)領(lǐng)域改革，消除各項(xiàng)體制障礙和壁壘，形成更加有利于公共服務(wù)均衡供給和提升水平的政策環(huán)境。

——繼續(xù)走在前列要求改革有新突破?！笆濉睍r(shí)期，浙江提出了“科學(xué)發(fā)展走在前列”的奮斗目標(biāo)?？茖W(xué)發(fā)展走在前列必然要求體制機(jī)制保持全國領(lǐng)先。當(dāng)前，浙江體制領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)出現(xiàn)一定弱化趨勢(shì)，2009年與2000年相比，浙江市場(chǎng)化指數(shù)從高于全國平均數(shù)的55.2%下降到36.1%，下降了19.1個(gè)百分點(diǎn)?！笆濉睍r(shí)期，全省體制機(jī)制必須要有新的突破，才能形成新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)

規(guī)劃《綱要》對(duì)未來五年浙江體制改革作出全面部署，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，著力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制改革，強(qiáng)化改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進(jìn)，努力在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破，再創(chuàng)浙江體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)。

（一）深化改革要緊緊圍繞加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主線

規(guī)劃《綱要》把構(gòu)建加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的體制機(jī)制作為深化改革的首要任務(wù)。從經(jīng)濟(jì)角度而言，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式主要包括三大轉(zhuǎn)變，即需求結(jié)構(gòu)向消費(fèi)、出口、投資協(xié)調(diào)拉動(dòng)轉(zhuǎn)變，供給結(jié)構(gòu)向三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動(dòng)轉(zhuǎn)變，要素投入向依靠知識(shí)、科技、管理等全面提升轉(zhuǎn)變。

制度建設(shè)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵。要通過體制改革和制度創(chuàng)新，形成擴(kuò)大內(nèi)需、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、優(yōu)化要素投入的內(nèi)在動(dòng)力。規(guī)劃《綱要》通篇多次強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，如“建立健全擴(kuò)大內(nèi)需的體制機(jī)制”、“推進(jìn)服務(wù)業(yè)管理體制改革”等。對(duì)深化資源要素配置市場(chǎng)化改革作出專題部署，提出了“工業(yè)用地分年期出讓和租賃改革試點(diǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和宅基地有償使用試點(diǎn)、水權(quán)制度改革試點(diǎn)、排污權(quán)交易”等改革新內(nèi)容。這些改革其要旨是以價(jià)格調(diào)控為手段、以市場(chǎng)化交易為導(dǎo)向，引導(dǎo)資源要素向利用效率最高的環(huán)節(jié)流動(dòng)，從而改變過多依靠資源要素投入的發(fā)展模式。

企業(yè)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主體。要積極培育一批充滿活力的現(xiàn)代企業(yè)，使之成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的引領(lǐng)者和實(shí)踐者。規(guī)劃《綱要》首次把“創(chuàng)新”作為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵詞，提出了“推進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展”的重要任務(wù)，不僅要拓寬民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)民間投資的服務(wù)、指導(dǎo)和規(guī)范管理，更要強(qiáng)化現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，強(qiáng)化民營企業(yè)科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和市場(chǎng)創(chuàng)新。

金融創(chuàng)新是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要舉措。如何有效轉(zhuǎn)化民間資本為產(chǎn)業(yè)資本，將是“十二五”浙江金融發(fā)展的重要任務(wù)。針對(duì)這一實(shí)際，規(guī)劃《綱要》明確提出打造“中小企業(yè)金融服務(wù)中心”和“民間財(cái)富管理中心”的發(fā)展定位，加快建設(shè)“杭、甬、溫”三個(gè)區(qū)域金融中心城市。

綜合配套改革試點(diǎn)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抓手。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式綜合配套改革試點(diǎn)已經(jīng)上升為國家發(fā)改委聯(lián)系點(diǎn)?！笆濉睍r(shí)期要深入推進(jìn)這一試點(diǎn)，以試點(diǎn)地區(qū)為載體，把解決本地實(shí)際問題與攻克面上共性難題結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破與整體創(chuàng)新，率先走出一條具有浙江特色的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式之路。

（二）深化改革要著力突出促進(jìn)人的全面發(fā)展

規(guī)劃《綱要》把社會(huì)體制改革擺在更加突出位置。與“十一五”規(guī)劃不同，“十二五”規(guī)劃《綱要》專門有一章描述社會(huì)體制改革。這表明隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展要求的提高，社會(huì)體制改革日益成為重中之重。深化社會(huì)體制改革核心是促進(jìn)人的全面發(fā)展，重點(diǎn)突出“均衡”和“活力”兩大訴求。

均衡是指社會(huì)服務(wù)特別是基本公共服務(wù)配置要均衡。城鄉(xiāng)均等是促進(jìn)均衡發(fā)展的核心。規(guī)劃《綱要》把城鄉(xiāng)體制改革作為社會(huì)體制改革的首要任務(wù)。通過土地增值收益分配等改革，建立完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系；通過宅基地空間置換、戶籍制度等改革，促進(jìn)農(nóng)民集聚和轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化；通過農(nóng)民工服務(wù)管理等改革，著力解決農(nóng)民工社保、住房和子女就學(xué)等問題，保障農(nóng)民工平等就業(yè)、勞動(dòng)報(bào)酬、社會(huì)保障、職業(yè)安全等基本權(quán)益。此外，規(guī)劃《綱要》在不同章節(jié)分別提出了“推進(jìn)教育體制改革”、“深化文化體制改革”、“深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革”等任務(wù)，其目的是著力促進(jìn)公共服務(wù)均衡供給。

活力是指社會(huì)發(fā)展具有較強(qiáng)的自我調(diào)整能力和創(chuàng)新能力，在體制層面主要表現(xiàn)為支持鼓勵(lì)社會(huì)主體參與社會(huì)建設(shè)。一方面，積極發(fā)揮社會(huì)組織、城鄉(xiāng)社區(qū)等在社會(huì)管理中的作用。規(guī)劃《綱要》明確提出，完善社會(huì)組織協(xié)同管理機(jī)制，提高其在社會(huì)管理中的協(xié)同能力。與“十一五”相比，對(duì)社會(huì)組織的作用更加肯定，社會(huì)組織不再僅是政府與公眾之間的橋梁和紐帶，更是參與社會(huì)管理和服務(wù)的重要主體。規(guī)劃《綱要》對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)自治也提出更高要求，不僅停留在保障自治權(quán)利層面，更要提高其自治水平，形成以社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)為核心、村(居)民自治為基礎(chǔ)、群眾廣泛參與、各類社區(qū)組織互動(dòng)合作的城鄉(xiāng)社區(qū)民主治理機(jī)制。另一方面，積極發(fā)揮社會(huì)資本在社會(huì)服務(wù)供給中的作用。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，通過政府購買公共服務(wù)、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、財(cái)政資助等機(jī)制，引入社會(huì)資本；在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，積極推進(jìn)市場(chǎng)化改革。

（三）深化改革要積極把握政府轉(zhuǎn)型這一關(guān)鍵

隨著改革不斷向縱深推進(jìn)，加快政府轉(zhuǎn)型已成為全面深化各項(xiàng)改革的關(guān)鍵。政府轉(zhuǎn)型目標(biāo)是建立依法高效的行政管理體制?；谶@一目標(biāo)，規(guī)劃《綱要》著力強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新政府管理方式，要求強(qiáng)化政府公共服務(wù)和社會(huì)管理職能，理順政府部門職能，深化大部門體制改革。并提出了較多具有創(chuàng)新性的改革任務(wù)，如跨行政區(qū)域發(fā)展的體制機(jī)制、重大事項(xiàng)決策機(jī)制等。

政府轉(zhuǎn)型基本趨勢(shì)是公共服務(wù)職能不斷強(qiáng)化并成為核心職能，與此相適應(yīng)必然要建立健全公共財(cái)政體制，重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)“三個(gè)提高”。在支出結(jié)構(gòu)方面，提高民生支出所占比重；在轉(zhuǎn)移支付方面，提高一般轉(zhuǎn)移支付比重；在財(cái)政運(yùn)行方面，提高透明度和規(guī)范性，積極深化預(yù)算制度、國庫集中支付制度、公務(wù)消費(fèi)制度等改革。

（作者為浙江省發(fā)展和改革研究所體改研究室主任）