◎周華 姜明文 江燕平 王久東

航天型號科研經費估算是航天科研項目評審的重要內容之一，是提高經費使用效益的有效途徑。如何正確、合理地估算航天型號科研經費是長期困擾項目承擔單位和評估單位的一大難題。因此，開展航天型號科研經費估算難點及問題的研究，并提出既有一定準確性，又簡單實用的估算方法，對于提高航天型號科研經費管理水平，促進航天事業(yè)發(fā)展有著重要的現實意義。

一、估算的難點

對航天型號科研經費作出合理且準確的估算具有一定的難度，這主要是由航天項目的特殊性造成的。與其它行業(yè)科研經費相比，航天型號科研經費估算主要有以下難點：

1.項目自身的不確定性

航天工程系統(tǒng)復雜、研制難度大、周期長，項目技術研究和管理過程中的不確定性因素較多，確定其工作量和對應的成本費用有很大的不確定性。因此，很難在事前精確地估算經費。另外，由于航天產品的種類具有差異性，致使不同系列或同一系列不同種類的航天產品經費的不確定性和不可預見程度也不相同。一般而言，新領域、新技術、新開發(fā)的航天產品研制經費估算的不確定性最大，具有一定繼承性、技術難度較大的航天產品次之，技術成熟度高、風險小的航天產品研制經費估算的不確定性最小。

2.項目承擔單位經費供給的差異性

為了適應社會主義市場經濟體制改革的要求，我國航天科研院所均已轉變?yōu)槠髽I(yè)化經營，目前航天企事業(yè)單位中既有全額撥款單位，又有財政補貼單位，還有自收自支單位。在這種情況下，項目承擔單位的科研經費供給政策存在著一定的差異。財政事業(yè)費供給充足的全額撥款單位在進行科研經費估算時，可能較少考慮工資及勞務成本，將主要經費用于材料、專用設備等的采購；財政事業(yè)費供給不足的其它類型單位在進行科研經費估算時，則可能用科研經費抵發(fā)在職員工的工資。可見，項目承擔單位經費供給政策的差異性增加了科研經費估算的難度。

3.經費估算人員專業(yè)的不全面性

雖然航天科研人員在各自的技術領域比較專業(yè)，但涉及到項目經費估算時，往往力不從心，尤其是幾百萬、上千萬，甚至上億的科研項目，由于各個項目的研究目標、研究內容、技術指標、技術方案的不同，導致其科研經費估算具有各自的特殊性。目前，與航天型號科研經費相關的估算依據雖然對科研項目的成本有較詳細的規(guī)定，但對各項費用并沒有明確的開支范圍及限額標準。因此，要求項目承擔單位的技術人員準確、合理地估算科研經費存在較大的困難。雖然在經費估算過程中均要求有財務人員參與經費估算，但實際效果并不理想。項目負責人忽略經費估算的重要性、專業(yè)性，財務人員不了解航天領域的專業(yè)知識，加之估算時收集的資料信息匱乏等，都會導致經費估算有較大的隨意性，缺乏科學性。

二、存在的主要問題

經費估算具有估計和測算兩方面的含義，不準確或不合理的經費估算是指已經完成，但實際證明偏離或不符合實際需要的經費估算。目前，航天型號科研經費估算主要存在以下問題：

1.對經費估算依據的理解存在偏差

在航天型號科研經費估算中，不同編制人員對經費成本科目的理解存在差異。例如，為自制專用設備購置的原材料或元器件是在材料費中列支還是在專用費中列支；專用軟件、專用設備等自研過程中的設計工作是在設計費中列支還是在專用費中列支。對差旅費、會議費等支出科目的理解也存在偏差，各單位按照自身的需求估算，其額度大大超過了國家標準。支出科目理解的偏差直接導致了估算與支出的不符。

2.采用 “分配”方式進行經費估算

在航天型號科研經費估算中，一些項目承擔單位對經費估算過于隨意，通常參照類似的航天產品研制經費確定“總盤子”，然后根據各分系統(tǒng)的研制情況對“總盤子”進行分配。在分配過程中，總體單位往往占據主導地位，控制著各分系統(tǒng)經費的估算。對于存在競爭關系的協(xié)作單位，分配的原則有時是為了平衡利益，而不是與承擔的任務相匹配，從而使得經費估算出現“湊數”的情況。

3.對經費估算依據的敘述過于簡單

航天型號科研經費估算應當對各項支出科目的開支范圍、列支理由等進行詳細說明。但在實際操作過程中，絕大多數估算人員忽略了費用列支理由的重要性，其表述過于空洞、不明確，有的甚至認為，估算理由及說明越籠統(tǒng)越好。這種不嚴肅的估算產生的后果是很嚴重的，因為在評審過程中，專家常常會根據經費估算的依據及說明來判斷經費估算是否合理，特別是對于那些科研經費支持力度不確定的項目，依據及說明越詳細，規(guī)范的項目就越可能獲得較充足的經費支持。估算方法是否科學、估算理由是否充分，對最終能否獲得較充足的經費支持起著至關重要的作用。

三、估算依據

目前，航天型號科研經費估算的依據主要有財政部、原國防科學技術工業(yè)委員會文件——《國防科研項目計價管理辦法》（計字〔1995〕第1765號）和《國防科技工業(yè)科研經費管理暫行辦法》（財防〔2008〕11號）。兩者均為計價的政策性依據文件，它們主要有以下區(qū)別：

1.適用范圍不同

雖然1765號文件和11號文件均作為國防科技工業(yè)試制產品、技術基礎和應用基礎研究等科研項目經費估算的依據，但1765號文件旨在規(guī)范國防科研項目計價工作，側重適用于武器裝備研制科研項目，是軍隊和承擔國防科研項目的主管部門、相關單位加強國防科研試制費用管理的依據。11號文件旨在保障國防科研項目的完成，提高經費使用的合理性，側重適用于軍轉民科研項目，主要是國家國防科技工業(yè)局歸口管理的科研任務經費估算的依據。

由此可以看出，軍用航天科研經費估算主要依據1765號文件，而民用航天科研經費估算主要依據11號文件。目前，這2份文件都在使用。

2.科研經費組成不同

1765號文件規(guī)定科研經費包括項目成本、收益和不可預見費三部分；11號文件將科研項目經費劃分為項目成本和項目收益兩部分。兩者的區(qū)別在于前者把不可預見費與項目成本、收益并行支列，而后者將不可預見費作為開支計入項目成本，這種差別直接導致了項目成本范圍的不同。

3.開支科目定義不同

雖然1765號文件和11號文件規(guī)定的項目成本中均含有設計費、材料費、外協(xié)費、固定資產使用費等科目，但2份文件對這些支出科目的定義并不完全相同，對管理費計取的基數和比例規(guī)定也不一樣。例如，1765號文件規(guī)定管理費按不超過設計費、材料費、外協(xié)費、專用費、試驗費、固定資產使用費、工資費7項之和的15%計取，對于偏遠地區(qū)的研制單位，管理費比例可適當提高，但一般不超過20%；11號文件規(guī)定，管理費統(tǒng)一按不超過項目成本的8%計取。

4.協(xié)調費的列支要求不同

1765號文件規(guī)定，項目總（主）承包單位負責系統(tǒng)技術協(xié)調所需的技術協(xié)調費應在合同計價中予以明確，研制主管部門為組織該項武器裝備研制技術協(xié)調工作所必需的技術協(xié)調費應按國防科工局的具體規(guī)定執(zhí)行。而11號文件規(guī)定，重大國防科研項目，經財政部和國防科工局協(xié)商后可計列項目協(xié)調費。

四、估算原則

航天型號科研經費大部分屬于財政性支出，具備財政資源的有限性特征。經費估算的任務之一就是要將這部分有限資源合理地利用到型號研制的各個環(huán)節(jié)中去，使其發(fā)揮最大效益，并通過有效的控制和管理，保障型號任務的順利實施。為此，航天型號科研經費估算除了要遵循政策相符性、目標相關性、經濟合理性，同時還應遵循以下原則：

1.以研制任務為主導

要改變經費估算原有的思路，將經費估算從以資金為主導逐步轉向以項目內容為主導，不是簡單地根據確定的“總盤子”去分配經費，而是要圍繞研究目標或研制任務的需求進行估算，同時，使研究計劃、經費控制、項目管理能緊密結合。

2.以實際成本為基礎

要堅持從實際出發(fā)，以成本作為經費估算的基礎，不設置各項成本科目的比例，而根據航天產品類型或系列的不同，研究技術、產品繼承性、經濟風險性等的不同，申報單位財政事業(yè)費供給方式的不同以及具體科研項目本身需求的差異，力求估算和實際需求趨于一致，將費用支出據實計入項目成本。

3.經費估算的可控性

正確理解和準確把握國家對航天型號科研經費估算的基本要求，明確各估算科目的開支范圍和支出標準，使估算統(tǒng)一在同一原則和標準下，以保證各項費用具有可比性。

五、合理估算的建議

1.建立經費估算人員內部協(xié)商溝通機制

航天型號科研經費估算應由包括技術人員、財務人員和經費管理人員在內的項目組織體系來完成，各類估算人員要相互配合，通過充分協(xié)商溝通，達到科學、合理地估算科研經費。技術人員應采用工作分解結構，嚴格按1765號文件或11號文件的開支科目對項目開支內容進行分解；財務人員根據技術人員提供的開支分解包，按規(guī)定將各項開支內容列入相應的成本科目，同時全面收集設備、材料等相關市場價格，提供燃料動力費、差旅費、會議費、勞務及工資等相關費用標準，作為經費估算的成本依據；經費管理人員從項目決算、審計的角度出發(fā)，對科研經費的政策相符性、任務一致性、周期連貫性及限額標準等進行審查。

2.正確理解開支范圍和標準

范圍和標準是開支規(guī)范的重要內容，在航天型號科研經費估算過程中，應正確理解開支范圍，杜絕盲目擴大開支，合理把握開支標準，盡量剔除模糊開支，以保證估算的規(guī)范性和科學性，如自研設備、自行開發(fā)軟件及委托外協(xié)單位進行的設計工作不能在設計費中列支；專用費的估算不應包括基本建設、專項投資等項目發(fā)生的軟硬件設備等的購置費；材料費不應大量列支辦公材料購置費用；燃料動力費估算應注意與辦公日常水、電、氣、暖消耗費的區(qū)分；召開會議而發(fā)生的出差費用不能在差旅費中重復列支等。

3.重視估算依據及說明的論述

航天型號科研經費估算的依據及說明是計算成本開支的根據，是各項成本量化的表現。估算依據及說明是否充分合理在一定程度上影響了科研經費評審的結果。因此，在經費估算過程中，重視經費估算依據及說明的論述是非常必要的。

例如，設計費估算時應根據實際參與設計的人員數量和時間進行估算，估算的費率應根據設計工作的難易程度而定，不同的項目不能采用統(tǒng)一費率估算。材料費估算時應盡量細化材料內容，將數量、單價和標準等量化指標列全，消耗的數量必須與科研工作量相當。外協(xié)費估算應當在技術方案中對涉及的工作量、技術要求進行相關論證，并說明申報單位不能承擔的原因、擬定的外協(xié)單位以及外協(xié)次數、價格等估算依據，外協(xié)費用不宜過高；對于總體性的設計、試驗等工作不宜外協(xié)。燃料動力費估算應考慮消耗的數量和承擔的科研任務之間的相關性，費用價格應符合基本標準。固定資產使用費和工資及勞務費的估算，首先應明確項目承擔單位的性質，不同性質的單位，其費用的估算方法不同。差旅費應按照出差地點、事項和科研項目的關聯性，對出差人數、住宿標準、補貼等進行合理估算。

合理而科學的經費估算，不僅能夠節(jié)約寶貴的財政資源，還能夠為航天型號的順利實施提供保障。我國航天科研經費長期以來投入不足，在實際科研經費管理中，更應注重積累經費估算經驗和對科學估算方法的探索，促進我國航天事業(yè)的發(fā)展。