張祿，王海燕

（沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院，沈陽(yáng)110034）

建立城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度的路徑選擇

張祿，王海燕

（沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院，沈陽(yáng)110034）

最低生活保障制度在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制改革的過程中應(yīng)運(yùn)而生，它既是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的發(fā)展與補(bǔ)充，也成為我國(guó)當(dāng)前以及今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)進(jìn)行扶貧減貧的制度保障。然而，隨著低保制度全面普及工作的開展，城鄉(xiāng)之間的制度差異日益凸顯，嚴(yán)重制約了該制度的保障效果。為此，要建立以完善農(nóng)村低保制度為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度；準(zhǔn)確定位救助理念、強(qiáng)化管理制度；實(shí)行階梯模式救助和差異性資金籌集；建立專業(yè)化的管理崗位和人才隊(duì)伍，績(jī)效與監(jiān)管并重。

低保制度；社會(huì)救助；城鄉(xiāng)一體化

最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱“低?！保┳鳛槲覈?guó)社會(huì)救助制度的核心項(xiàng)目和社會(huì)保障制度的“最后一道防線”，是政策制定者和專家學(xué)者較為關(guān)注的熱點(diǎn)問題。概括國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究，主要聚焦在三個(gè)方面：一是從反貧困的角度論述了建立低保制度的迫切性與可行性，呼吁把農(nóng)村低保納入國(guó)家統(tǒng)籌視野（王思斌，2007；[1]洪大用，2005；[2]楊宜勇等，2006[3]）；二是探索適合地方及城鄉(xiāng)特點(diǎn)的低保對(duì)象識(shí)別方法，目的在于為該制度的全面推進(jìn)提供必要的技術(shù)儲(chǔ)備（張時(shí)飛，2007；[4]關(guān)信平，2006[5]）；三是從對(duì)貧困進(jìn)行評(píng)估的視角探討了貧困階層生活狀況的改善策略（徐月賓等，2007；[6]王祖祥等，2006[7]）。從學(xué)者的研究成果看，主要集中在低保制度建設(shè)的必要性、可行性及政策效果上，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的區(qū)域如何進(jìn)行差異性救助的研究尚顯不足。本文通過對(duì)城鄉(xiāng)低保制度實(shí)施現(xiàn)狀的比較分析，探討如何實(shí)現(xiàn)地區(qū)差異性原則基礎(chǔ)之上的低保制度城鄉(xiāng)一體化。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)低保的政策推移

（一）傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)的替代產(chǎn)物

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)城市企事業(yè)單位職工享有普遍的“就業(yè)保障”，農(nóng)村由生產(chǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)農(nóng)民的生老病死，社會(huì)大多數(shù)成員都能通過就業(yè)或勞動(dòng)獲得相應(yīng)的保障，余下的貧困群體有一大部分通過家庭和互助維持生存，再余下的僅是少數(shù)的無依無靠的邊緣群體，如“三無”人員、“五保戶”等，這些人群構(gòu)成了傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)的主要對(duì)象。然而，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，以下崗失業(yè)人員為主體的城市新貧困群體大量涌現(xiàn)，企事業(yè)單位集體福利的保障功能也越來越弱，城市社會(huì)救助的任務(wù)明顯加重；在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制取代了集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民生活風(fēng)險(xiǎn)增大，“五保”制度也因缺乏資金保障面臨嚴(yán)重困境。在此背景下，亟須建立新的救助制度替代傳統(tǒng)的救濟(jì)制度，以緩解日益突出的貧困問題。于是，1993年，低保制度在上海首創(chuàng)，并拉開了中國(guó)城市社會(huì)救濟(jì)制度改革的序幕，其后，在民政部的推動(dòng)下，各地紛紛開始試點(diǎn)探索。[8]這一地方性試驗(yàn)與探索階段一直持續(xù)到1999年國(guó)務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》并開始從中央預(yù)算對(duì)城市低保進(jìn)行投入為止。

（二）扶貧減貧的全新制度保障

1999年《城市居民最低生活保障條例》的正式發(fā)布和中央財(cái)政對(duì)絕大多數(shù)省份低保補(bǔ)助的下?lián)?，?biāo)志著低保制度的建設(shè)結(jié)束了地方試點(diǎn)與探索階段，開始進(jìn)入以中央為主導(dǎo)的嶄新時(shí)期。具體而言，這一時(shí)期的低保制度又可以劃分為兩個(gè)發(fā)展階段：第一階段是指從1999年到2006年，中央主導(dǎo)下以城市為核心的制度建設(shè)階段。在此期間，城市低保取得跨越式突破，保障對(duì)象和資金投入都大幅度增加，較短時(shí)間內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！保⑼ㄟ^“分類施?！钡却胧┲鸩揭?guī)范、完善與提高。同期的農(nóng)村低保卻成為被遺忘的角落，一度停滯甚至倒退，雖然2004年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》重申“有條件的地方，要探索建立農(nóng)民最低生活保障制度”，但仍是地方各自為戰(zhàn)，中央既無政策也無資金支持。第二階段是指從2007年至今，中央主導(dǎo)下邁向城鄉(xiāng)一體的制度建設(shè)階段。隨著2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》的發(fā)布，全國(guó)性農(nóng)村低保制度確立并和城市低保制度一起，向著城鄉(xiāng)一體的方向不斷邁進(jìn)。[9]這不僅對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度的完善和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了積極作用，而且標(biāo)志著國(guó)家開始重視全體公民的生存權(quán)，對(duì)維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公正也意義重大。由表1可以看出當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)低保制度的普及情況。

可以看出，由初期救濟(jì)政策的替代措施發(fā)展成為后來扶貧減貧的制度保障，低保制度由城市擴(kuò)展到農(nóng)村，使狹隘的、不穩(wěn)定的道義性救助發(fā)展成為廣覆蓋的、穩(wěn)定的制度性救助，有其明顯的進(jìn)步實(shí)效。但是，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和社會(huì)轉(zhuǎn)型的深化，現(xiàn)行制度在若干環(huán)節(jié)顯得力不從心，尤其是城鄉(xiāng)低保的制度失衡問題突出，要想實(shí)現(xiàn)該制度的可持續(xù)發(fā)展，必須要盡快解決相應(yīng)問題，并促成制度的城鄉(xiāng)一體化。

表1 截至2010年第三季度我國(guó)城鄉(xiāng)低保制度普及情況

二、現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度的比較分析

我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治及經(jīng)濟(jì)制度的失衡導(dǎo)致了低保制度的城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)。這種非均衡的社會(huì)救助模式不但難以發(fā)揮其應(yīng)有的保障功能，反而進(jìn)一步加劇了二元社會(huì)的惡性循環(huán)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展極為不利。其主要表現(xiàn)為：

（一）救助理念與政策執(zhí)行問題

1.救助理念欠妥當(dāng)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)社會(huì)保障資金投入重城市輕農(nóng)村。城市低保受以城市工業(yè)發(fā)展為中心的經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想的影響，得到了更多的關(guān)注和較多的資源分配，而農(nóng)村低保受制于農(nóng)村土地制度、農(nóng)村生產(chǎn)方式及生產(chǎn)關(guān)系的影響，沒有得到足夠重視。尤其是一些地方領(lǐng)導(dǎo)在多出政績(jī)觀念的影響下，認(rèn)為農(nóng)村低保沒有城市低保緊迫，農(nóng)村居民的風(fēng)險(xiǎn)承受力比城市居民強(qiáng)，工作重心應(yīng)投注在城市而非農(nóng)村，因而對(duì)農(nóng)村貧困人口的救助理念施舍重于脫貧。

2.政策落實(shí)顯乏力。在低保資格審查過程中，甄別低保對(duì)象需要經(jīng)過嚴(yán)格的申請(qǐng)、調(diào)查、評(píng)議、公示和審批的程序。政府作為政策制定者和執(zhí)行者往往處于家庭收入信息獲取的劣勢(shì)一方，對(duì)申請(qǐng)者的真實(shí)收入難以把握。因此，一個(gè)可能的結(jié)果是，該保的和不該保的都進(jìn)入了保障體系，或者都沒有進(jìn)入保障體系。另外，由于農(nóng)民收入大部分表現(xiàn)為非貨幣的形式（如農(nóng)產(chǎn)品銷售收入），農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工取得的收入也比較隱蔽、不太穩(wěn)定，在低保對(duì)象的確定過程中，難免會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，很難實(shí)現(xiàn)收入審查的完整性和準(zhǔn)確性。

（二）救助標(biāo)準(zhǔn)與資金配套問題

1.城鄉(xiāng)救助水平有差異。受歷史與現(xiàn)實(shí)諸多因素影響，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)存在適當(dāng)差距是正常的，但是，目前即便把農(nóng)村支出水平低于城市的客觀因素考慮在內(nèi)，低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)差距依然不小。例如，2009年城市低保開支是農(nóng)村的1.2倍，低保標(biāo)準(zhǔn)約是農(nóng)村的2.3倍，人均補(bǔ)差約是農(nóng)村的2.6倍，農(nóng)村低保的給付水平明顯低于城市（參見表2）。另外，在實(shí)物救助和日常生活服務(wù)方面，城鄉(xiāng)之間也有顯著差異，這主要因?yàn)槌鞘信涮自O(shè)施相對(duì)完善，低保管理部門的審查和執(zhí)行工作相對(duì)容易，發(fā)放和實(shí)施工作省時(shí)省力，而農(nóng)村地區(qū)受到客觀環(huán)境和各方面條件的制約，低保水平在實(shí)際工作層面上又降低了一個(gè)層次。

2.財(cái)政援助厚城薄農(nóng)。2009年，全國(guó)城市低保人數(shù)是2348萬，全年各級(jí)財(cái)政共投入低保資金461億元，其中中央財(cái)政投入323億元；農(nóng)村低保人數(shù)是4759萬，全年各級(jí)財(cái)政共投入低保資金345億元，其中中央財(cái)政投入216億元（參見表2），城市財(cái)政資源明顯好于農(nóng)村。農(nóng)村低保資金的籌集實(shí)行市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政合理負(fù)擔(dān)，但在實(shí)際配套過程中，受農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍吃緊，無力承擔(dān)較大的配套資金，而越是貧困地區(qū)，財(cái)政配套就越難以落實(shí)，資金不足嚴(yán)重制約了農(nóng)村低保工作的順利推進(jìn)。

表2 2007-2009年城鄉(xiāng)低保制度的發(fā)展?fàn)顩r

（三）規(guī)范救助與專業(yè)管理問題

1.法律法規(guī)缺失。當(dāng)前，城鄉(xiāng)低保管理除了以國(guó)務(wù)院出臺(tái)的綱領(lǐng)性文件作為指導(dǎo)外，地方的政策執(zhí)行主要依據(jù)市、區(qū)出臺(tái)的文件、通知、規(guī)定等，這些實(shí)施細(xì)則往往帶有政策制定者的主觀判斷和標(biāo)準(zhǔn)制定的隨意性問題，多從有利于管理的角度出發(fā)，而不是從有利于向貧困者提供應(yīng)有的基本生活保障出發(fā)，從而無形之中對(duì)部分貧困者的利益造成了損害。

2.專業(yè)管理失范。（1）專業(yè)化管理欠缺?；鶎拥捅９ぷ鞫嘤擅裾块T臨時(shí)聘用公益崗位人員，這類人員一般缺少專業(yè)訓(xùn)練，缺乏對(duì)制度的深入了解，加上電子信息管理?xiàng)l件不完備,上級(jí)主管部門掌握的是統(tǒng)計(jì)報(bào)表的數(shù)據(jù)，而缺乏低保對(duì)象的第一手材料，當(dāng)有救助需求的人員不符合條件時(shí)，利益訴求與政策把關(guān)的矛盾凸現(xiàn)，工作難以進(jìn)行。（2）檔案、信息管理不盡完備。街道及社區(qū)的低保檔案重于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)檢查，輕于準(zhǔn)確記錄和及時(shí)分類保存管理，日常審核或者調(diào)查時(shí)資料短缺，不僅影響了低保工作的質(zhì)量，也不能真正實(shí)現(xiàn)低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理。（3）農(nóng)村基層低保工作缺乏獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)。村一級(jí)沒有單設(shè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)管理人員，大多由村主任等村干部兼管，既缺乏專業(yè)性也沒有高效率，制約了低保制度的實(shí)施效果。（4）考核、檢討機(jī)制不健全。低保工作者業(yè)績(jī)考核尚未實(shí)現(xiàn)工作效率與績(jī)效管理的有效掛鉤，低保工作人員基本處于只進(jìn)不出、只升不降的狀態(tài)。

三、建立城鄉(xiāng)一體化低保制度的路徑選擇

城鄉(xiāng)“分割”的低保發(fā)展模式，在實(shí)踐中矛盾凸顯。究其原因，很大程度上是由于中國(guó)國(guó)情和政府財(cái)力所限，但也不乏制度本身在理念上的偏差和落實(shí)過程中的管理漏洞等原因，如何切實(shí)有效地予以修正，彰顯公平與效率原則，意義重大。對(duì)此，筆者嘗試探討建立城鄉(xiāng)一體化低保制度。具體而言，應(yīng)從以下三個(gè)方面展開：

（一）救助理念的定位與制度化管理

1.轉(zhuǎn)變救助理念。更正“農(nóng)村貧困問題不如城市貧困問題緊迫”、“農(nóng)民對(duì)貧困有更強(qiáng)承受力”的錯(cuò)誤觀念，要認(rèn)識(shí)到，社會(huì)和政府救助貧困者，并不是向窮人施恩，而是為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)。當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展較快，城鄉(xiāng)貧富差距、農(nóng)民貧困問題已經(jīng)變得相當(dāng)緊迫，相關(guān)政府部門決不能繼續(xù)重城市輕農(nóng)村，也不能還停留在低保標(biāo)準(zhǔn)只需維持基本生活的觀念上，而應(yīng)著力保障城鄉(xiāng)低保對(duì)象都能夠有尊嚴(yán)地生活，使低保制度在城鄉(xiāng)之間彰顯平等施政、公平保障的救助理念。

2.加快立法進(jìn)度。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)《社會(huì)救助法》，明確中央和地方政府在低保管理過程中的具體責(zé)任、低保標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方式、低保對(duì)象的認(rèn)定程序、低保經(jīng)費(fèi)來源與救助方式等,明確提高低保制度的統(tǒng)籌層次,明確中央政府補(bǔ)貼各省農(nóng)村低保的比例及依據(jù)。同時(shí),還要盡快通過立法解決低保邊緣群體的救助問題,增強(qiáng)制度發(fā)展的可持續(xù)性。

（二）階梯式救助和差異性資金籌集

1.合理制定低保標(biāo)準(zhǔn)。政府同相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜夜餐_立低保資格的認(rèn)定原則，設(shè)置與物價(jià)指數(shù)掛鉤的動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，以使低保標(biāo)準(zhǔn)的劃定更加合理。我國(guó)地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在地域間的不平衡，各地低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該因地制宜，先在全國(guó)統(tǒng)一建立階梯式救助標(biāo)準(zhǔn)，再按地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況分類劃分并確定具體的救助標(biāo)準(zhǔn)。在設(shè)計(jì)低保政策調(diào)整機(jī)制和自然增長(zhǎng)機(jī)制時(shí)，也應(yīng)該考慮走城鄉(xiāng)一體化道路，并逐步縮小城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際差距。

2.多元籌集低保資金。首先，要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大省級(jí)以上財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。中央財(cái)政不僅要傾斜于貧困地區(qū)，還要及早安排農(nóng)村低保專項(xiàng)補(bǔ)貼，省級(jí)財(cái)政提供專項(xiàng)資金，市、縣提供資金配套,形成多級(jí)財(cái)政資金保障。其次，具體落實(shí)資金籌措渠道多元化的政策，通過社會(huì)捐贈(zèng)、舉辦慈善事業(yè)、發(fā)行福利彩票等方式籌措資金,通過證券市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制使資金保值增值。再次，盡早實(shí)現(xiàn)資金籌措由征費(fèi)方式向征稅方式的轉(zhuǎn)變，為建立低?；鹱龊觅Y金儲(chǔ)備。最后，中央、省、市級(jí)專項(xiàng)資金以及市（縣、區(qū)）的配套資金應(yīng)采取預(yù)期撥付、年終結(jié)算的制度，以便最大限度地保證低保金發(fā)放的足額、按時(shí)、到位。

（三）績(jī)效監(jiān)管并重與專業(yè)化管理

1.專業(yè)化的管理崗位和專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。低保工作不妨從高校的社會(huì)保障、社會(huì)工作專業(yè)吸收專業(yè)人才，充實(shí)到低保工作管理崗位。同時(shí)，對(duì)在崗的工作人員加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升其救助管理的理念，使這些工作人員能夠向低收入群體提供高水平的服務(wù)，真正擁有為貧困者服務(wù)的愛心和耐心。此外，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立專門負(fù)責(zé)低保工作的管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)的低保工作人員，以便定期走訪和隨時(shí)向村民提供服務(wù)，改變過去由村干部兼管低保工作的低效狀態(tài)。

2.績(jī)效與監(jiān)管并重。一方面，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和靈活掌控的資格審查、就業(yè)登記和勞動(dòng)合同監(jiān)管制度，將貧困人口的綜合信息作為申請(qǐng)低保時(shí)的審核依據(jù)，為低保人員建立誠(chéng)信檔案，規(guī)避騙保行為，切實(shí)做到“應(yīng)保盡保，應(yīng)出盡出”；另一方面，落實(shí)責(zé)任追究制度，使低保工作者的考核與個(gè)人獎(jiǎng)懲掛鉤，將民政部門內(nèi)部的行政監(jiān)督和外部的群眾監(jiān)督、輿論媒體監(jiān)督結(jié)合起來，保證低保工作更加透明的同時(shí)，也使公平與效率原則得到彰顯。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)行低保制度在城鄉(xiāng)之間的分割分治，不僅不利于資源的整合，更不利于制度本身公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，低保制度的城鄉(xiāng)一體化已是形勢(shì)所需。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要在尊重我國(guó)城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，使制度保有適應(yīng)城鄉(xiāng)民情的靈活性，由對(duì)城鄉(xiāng)受助者設(shè)置適當(dāng)差別的待遇標(biāo)準(zhǔn)逐步過渡到給予所有城鄉(xiāng)貧困人口平等受助的權(quán)利。而在一體化制度走向定型的過程中，完善農(nóng)村低保制度理應(yīng)成為重中之重：首先，要合理轉(zhuǎn)變“重城市輕農(nóng)村”的救助理念，并盡快出臺(tái)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的救助法規(guī)；其次，要因地制宜制定低保標(biāo)準(zhǔn)和通過多元化渠道籌集資金，并建立城鄉(xiāng)一體的動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼和自然增長(zhǎng)機(jī)制；再次，要加強(qiáng)專業(yè)管理崗位與專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，彌補(bǔ)農(nóng)村低保工作的崗位空缺與人員空白；最后，還需要進(jìn)一步在城鄉(xiāng)低保對(duì)象的識(shí)別以及細(xì)分、救助金的管理與發(fā)放、工作人員的培訓(xùn)與監(jiān)管、人員綜合信息的共享等方面做出統(tǒng)一規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，理順低保制度與其他專項(xiàng)救助制度的關(guān)系，讓低保制度在城市逐漸發(fā)揮出一定的就業(yè)激勵(lì)作用，在農(nóng)村則與扶貧開發(fā)等其他反貧困政策更有效地銜接，最終，通過低保制度的城鄉(xiāng)一體化帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)救助體系的城鄉(xiāng)一體化。

[1]王思斌.轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)救助制度之發(fā)展[J].文史哲，2007，（1）.

[2]洪大用.當(dāng)?shù)懒x變成制度之后——試論城市低保制度實(shí)踐的延伸效果及其演進(jìn)方向[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2005，(3).

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D632.1

A

1002-7408（2011）04-0010-03

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)村最低生活保障制度的推進(jìn)政策”（08SHB067）的階段性成果。

張祿（1989-），男，山西五寨人，沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院社會(huì)保障專業(yè)碩士研究生；王海燕（1962-），女，遼寧沈陽(yáng)人，沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院教授、碩士研究生導(dǎo)師，日本北海道大學(xué)社會(huì)工程專業(yè)博士畢業(yè)，主要從事社會(huì)福利、社會(huì)救助研究。

[責(zé)任編輯：宇輝]