肖軍飛

(河池學院，廣西宜州 546300)

伴隨著“強勢民主”、“公民治理”的興起，公民參與公共生活、對與其生活息息相關的公共政策施加影響，是我國公共決策走向民主化、科學化的重要標志，也是國家政治民主和政治文明建設不可分割的組成部分。公民作為“經(jīng)濟人”、“決策人”，依靠自身力量在公共決策的博弈中獲得利益是跌宕而不可靠的。因此，理性思考公民有效參與公共決策的途徑，成為決策系統(tǒng)有效配置精英和公民參與決策的技能和策略。托馬斯教授的有效決策模型提供了一個公民參與公共決策的思考框架，能夠做到“既避免支持者對公民參與抱有的單純熱情，又避免批判者對于公民參與持有的深度懷疑”。有效決策模型中關于公民參與的優(yōu)點和內在缺陷、公民參與決策有效性的標準，對于我國各級政府公共決策中合理引入公民參與機制具有契合之處。

一、傳統(tǒng)決策視角:精英決策

政策學家拉斯韋爾指出，人類社會分為兩類人，即精英和群眾。精英屬于權勢群體，他們在收入、安全、尊敬等要素中獲取價值最多，除此之外即為群眾[1]。精英對于公共決策的作用非常明顯，公共政策一直被視為一種職業(yè)化程度極高的技術，需要按照有限理性決策，排除各種影響要素，發(fā)揮整體效能，建立清晰度較高的職業(yè)認同感。傳統(tǒng)決策模式下，政府公共決策是一個科層制的自上而下的責任模式，政府決策權力集中于主要官員、使臣、委員會等社會精英上[2]。權威人士形成的精英政策是定勢化的政策流，自上而下直至公眾，難以出現(xiàn)自下而上或者平衡逆向的政策流導向。托馬斯·戴伊認為自上而下的政策制定需與時俱進，根據(jù)集團成員需求界定政策后果，不排斥來自于社會情境的變化影響，是一種動態(tài)平衡的公共政策思想[3]。因此精英決策模式是以美國為代表的眾多民主國家普遍適用的決策模式，其本質就是解決了政治民主和行政效率矛盾的有效決策模式。在托馬斯看來，過于強調或者不加時宜的推行公民參與決策，會造成公共政策的扭曲。公民參與具有不完善性，政府努力將那些未被充分代表的低收入者吸引到公共決策中，但是那些潛在的參與者可能因為沒有興趣或者能力而放棄必要的公共決策。在洛杉磯、波士頓、克利夫蘭和密蘇里的堪薩斯等城市的投票中，公民投票率從未超過有資格投票者的5%，有的甚至低于1%(Judd，1979)。公民參與決策與管理績效相抵觸，由于邊際成本和效益影響，公民參與具有反復無常性，給政府決策帶來難度，影響到公共管理的績效。此外，公民參與決策還可能對決策質量造成威脅，由于公民的能力有限，在專業(yè)知識方面掌握不夠，將會導致公共項目運作成本的增加，甚至會因追逐特殊利益而放棄更為廣泛的公共利益，這些都直接影響公共政策的質量要求。

可見，自上而下的內輸入型精英決策模式是世界各國較為明智的公共決策模式。我國人口眾多、幅員遼闊，公民平等參與國家重大問題的決策不現(xiàn)實，也是無法設計的制度。當然人們可以通過授權的方式將決策權讓渡給相對少數(shù)的能代表其利益的精英群體。同時我國利益集團發(fā)展不完善，還不足以影響公共決策。胡偉教授認為，由于我國不存在從事特殊利益訴求的集團，政府決策等同于精英決策，取決于以中國共產黨領導下的權力精英價值取向，共產黨是領導核心力量，人大、政府等是構架精英，黨政、憲政框架下的精英群體始終是我國政府決策的主導力量，也是決策科學化、民主化的根本保證。蘭普頓(David M.Lampton)認為，理應存在著政治折沖、精英討價還價的決策博弈形式，但令人驚訝的不是中國存在如此現(xiàn)象，而是如此頻繁和顯著[4]。

二、新決策視角:公民參與

經(jīng)濟信息社會對人類發(fā)展的影響是全方位和寬領域的，社會公民擁有的信息意愿、渠道、能力大大加強，從而導致以信息集中控制為基礎的集權型公共決策模式徹底瓦解。如克利夫蘭所言，“越來越多的工作需要通過橫向扁平化的方式來完成，否則工作就無法完成;越來越多的決策需要通過越來越廣泛的咨詢做出，否則這些決策就不能維持?！迸c公民一起工作，將公民考慮進去是西方國家“偉大社會”和“最大限度可行性的公民參與運動”的核心思想?！皟容斎胄汀睕Q策追求的是精英政治，“外輸入型”決策強調的是一種以公民為決策主體的多元化、民主化的決策方式，只有“內輸入型”和“外輸入型”相結合才是一種相容的公共政策系統(tǒng)均衡模式。托馬斯認為，“強勢民主模式應該促進和造就強勁的公民資格和強有力的公民社會，它賦予公民更多、更好的參與自主管理的機會，可以促使政府組織從以自身為中心的決策項目安排轉向尋求公民支持和授權公民管理的決策安排。同理，不斷拓展的公民參與機會，能夠保證政府的行為鑲嵌于社會中，而不是強加給社會和公民，這樣就能夠更好地發(fā)揮和強化社會的作用”[5]。如果一味將公民排斥在政策制定層面之外，拒絕公民參與決策影響作用，政策合法性程度將大打折扣，直至出現(xiàn)政策執(zhí)行失敗的結局。

隨著政治權力分配中集權和分權的合理調適，經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的社會結構、階層和利益多元化和碎片化，為我國公民參與公共決策提供了良好的機遇與發(fā)展空間。從政策立法層面來看，根據(jù)憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑管理國家事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務。公民理應成為公共政策制定和實施的主體。從政策實踐層面來看，公民參與決策的技術系統(tǒng)得到飛躍式改進。電子政務大大簡化了決策程序，改善了政府與民眾關系，豐富了公民參與公共決策的方式，如聽證會、公示制度、網(wǎng)上互動等方式層出不窮，有效解決了社會管理問題，使公民參與公共決策的能力得到大幅度提升[6]。

但由于制度系統(tǒng)、技術系統(tǒng)和社會環(huán)境系統(tǒng)等尚未發(fā)展成熟原因，目前我國公民參與公共決策還存在一些問題。第一，公民參與公共決策存在局部無序性。由于我國公共決策制度化水平不高，公民參與意愿和能力有限，公民參與僅僅停留在制度層面上，缺乏執(zhí)行的可操作性。同時公民參與公共政策制定始終處于被動狀態(tài)，許多正常的參與通道被堵塞。第二，公民參與公共決策存在非公益性取向。在經(jīng)濟成分之間、城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間、政府與公眾之間，形成了不同訴求的階層，新的利益結構處于紛繁重塑之中。公民參與公共決策的利益動機不斷增強，公民作為理性“經(jīng)濟人”和“決策人”，難免存在非公益性取向。第三，公民參與公共決策存在非均衡性。不同地域、不同階層的公民參與政策制定的動機不同、立場不同，可能導致公民參與層次、參與效果、參與行為和政府回應之間的非均衡性[7]。

三、矛盾與整合:有效決策模型

政府公共決策中，一方面，要看到精英對于專業(yè)化標準、立法命令、預算限制等公共決策制定具有天然的權威性和有效性，是不同形態(tài)政府主導型的決策模式。另一方面，公民參與決策能給管理帶來效用，能有效提高決策質量、增強對政府行為認同度、改善政府官僚體制困境。公共決策的問題不同，公民參與收益和成本的權衡也就相異。不能籠統(tǒng)說精英決策模式、公民參與決策模式是適宜或不適宜的，關鍵是要根據(jù)決策問題把握好二者之間的平衡，這主要取決于政策質量要求和政策可接受性的相互限制性。

因此，需要建立完善公民參與公共決策制度，明確公民什么時候、多大頻率、以什么方式以及在多大程度上參與什么性質的公共決策。美國公共管理學者約翰·克萊頓·托馬斯對42個公共管理典型案例進行了調查和統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，提出了著名的公民參與決策隨機性的分析模型——有效決策模型。該模型涉及了大量的政策質量問題，認為對公民參與的公共決策，公共管理者要順勢而行，不斷思考和分析，達成公共決策合法性和效能性之間的平衡，并根據(jù)決策情境合理分配精英和公民參與決策的權力，形成強有力的合作關系。圖1列示了5種決策參與途徑。

步驟 內 容1 決策質量要求是什么?2政府有充足的信息嗎3 問題是否結構化?4 公民參與是否是決策執(zhí)行的必要步驟?5 誰是相關公眾?6 相關公眾與公共管理機構目標是否一致?7 在選擇問題解決方案時，相關公眾存在沖突嗎?

圖1 公民參與的有效決策模型

1、自主式管理決策

政策質量問題處于支配地位，問題的結構化，公眾不會對決策帶來實質性影響，該種情形下管理者實行行政機構內部自主式的管理方法。

2、改良式自主管理決策

法律決策過程要求公民參與，而有效決策模型建議無需公民參與，但需要從公民處獲得信息。采取參與權與決策權相分離的管理方法，管理者在自主決策的同時引入有限的公民參與。

3、分散式公民協(xié)商決策

當公共決策的制定出現(xiàn)結構化問題，公民形成意見與公共管理目標分離時，決策中需要公民參與，同時又要對公民參與的條件進行限制，使得各種競爭目標相互協(xié)調，將公民作為決策成員形成分散式的公共決策管理機制。

4、整體式協(xié)商決策

如果公共部門的決策目標和公民意愿不一致，而決策執(zhí)行需要得到公眾支持時，決策者需要通過協(xié)商策略讓公眾參與決策以獲得支持，與此同時必須嚴格限制公民參與范圍，從整體上實現(xiàn)公共決策目標。應在與公民整體協(xié)商后，公共決策的定奪權掌握在公共管理者手中。

5、公共決策

當公共部門的決策目標與公眾需求一致時，可以最大限度采用公民參與決策，最后的公共決策定奪權由公共部門和公民共同控制。由于公眾目標與公共管理機構目標吻合，公民能夠最大限制地理解和支持公共決策，推進公共決策的成功執(zhí)行，因此公眾參與決策不會給決策帶來負面影響。但該模型并不是把所有權力都讓渡給公眾，而只是為公民參與提供了完整的程序安排，保證決策合法性和有效性的全面結合。

托馬斯認為，自主式管理決策模型與改良式自主管理決策模型屬于管理者自主決策，注重決策的質量，忽視公民的參與權。而實際上，91%的公共管理問題都需要公眾的認可。因此公共管理者使用以上兩種決策方式時需慎之又慎。后3種決策方式屬于與公民共同工作的決策方式，其中大部分公共決策問題都有公民的廣泛參與，關鍵是以什么標準去實現(xiàn)政策質量和公眾參與的有效結合。有效決策模式能夠理順精英和公民以何種程度以及什么形式分享決策權問題，大大提升了公民成功參與決策的機會，又能有效保證決策質量，通過構建精英與公民、政府與公民之間強有力的合作建設性關系，整合了官民矛盾，從理論上說是一種符合時宜的權變決策模式。

四、我國公共決策模式發(fā)展趨勢:精英主導下公民參與決策

有效決策模型為政府公共決策提供了一個精英決策和公民參與相結合的思考框架，有效解決了現(xiàn)代社會公民參與公共決策的權力訴求問題，同時又適當避免了公民參與存在的非均衡性、決策質量不高等弊端。有效決策模型中理性把握公民有序參與決策的民主思想，是我國公共決策模式學習和發(fā)展的方向。隨著公民社會的發(fā)展，我國公民參與公共決策的速度、領域和影響力將呈不斷上升趨勢，我國政府部門和公共管理者應轉變觀念，理性面對公民參與公共決策的現(xiàn)實。筆者認為，精英主導下公民參與決策是我國公共決策模式走向有序、有效、科學、民主的保證。精英主導下的公民參與決策模式的主要內容包括以下幾個方面:

1、宏觀問題決策堅持以高層精英為主導的自主式管理決策模式

我國的精英群體包括傳統(tǒng)意義上的一般政治精英與高層政治精英、經(jīng)濟精英與知識精英。高層精英包括執(zhí)政黨、人大、民主黨派、政府機構等公共組織和準政府組織，在關系國家和地區(qū)發(fā)展走向的全局性與整體型問題上，以中國共產黨為核心，以人大、政府、民主黨派等為主體的構架精英，始終是公共決策的主導力量。

2、中觀問題決策堅持精英和公民參與的改良式自主管理決策和分散式公民協(xié)商決策

中觀問題決策是一種自上而下和自下而上的內、外輸入的決策模式。很多中觀問題決策需要公民的適度參與，但并不能將決策權力完全讓渡給公眾群體，精英群體應該為公民參與決策的秩序、限度做出具體的制度安排，有效保障中觀問題的決策質量。因此，以一般經(jīng)濟精英、政治精英和發(fā)展成熟的利益集團與公民參與的改良式?jīng)Q策和分散式公民決策模式是中觀問題決策的發(fā)展導向，能夠把政策原則、質量和柔性化公共管理協(xié)調一致。

3、微觀問題決策堅持以公民參與的整體式公民協(xié)商決策和公共決策模式

與公民切身利益密切相關的公共決策包括物價調整、社會保障、教育收費、住房問題等。面對關系公民基本生活的微觀問題，公共管理者應當與公民整體協(xié)商，進行民主化的公共決策。使公民有機會充分表達自己的觀點，尊重公民的真實意愿，以民意、民情作為最終決策的立足點，讓公眾的價值偏好成為最終決策的主導力量。

[1]哈德羅·D·拉斯韋爾(著)，楊昌裕(譯).政治學:誰得到什么?何時和如何得到? [M].北京:商務印書館，1992，3.

[2]K·科爾巴奇(著)，張毅，韓志明(譯).政策 [M].長春:吉林人民出版社，2005，51.

[3]托馬斯·戴伊.自上而下的政策制定[M].北京:中國人民大學出版社，2001，3.

[4]Lampton，D.A Plum for a Peach:Bargaining，Interest，and Bureaucratic Politics in China[C].Lieber thal K G，Lampton，D.Bureaucratic，Politics，and DecisionMaking inPost－ Mao China.California [A].University of California Press，1992，33－58．

[5][美]詹約翰·克萊頓·托馬斯(著)，孫柏瑛(譯).公共決策中的公民參與[M].北京:中國人民大學出版社，2010，8.

[6]魏淑艷，陳 佳.有序推動我國公民政策參與發(fā)展的對策探討[J].東北大學學報(社會科學版)，2004，(5):362－363.

[7]朱水成.精英決策模式下的公民參與研究[J].理論探討，2008，(15):157－158.