李 靜

中國(guó)食品安全監(jiān)管制度有效性分析
——基于對(duì)中國(guó)奶業(yè)監(jiān)管的考察

李 靜

中國(guó)的食品安全事故不斷發(fā)生,通行的認(rèn)知是食品安全監(jiān)管制度碎片化帶來(lái)的監(jiān)管不力所導(dǎo)致。為什么中國(guó)的食品監(jiān)管制度雖幾經(jīng)變化,但仍不能有效監(jiān)管整個(gè)食品行業(yè)?本文選擇食品安全問(wèn)題持續(xù)不斷爆發(fā)的奶業(yè)為個(gè)案,從奶產(chǎn)品生產(chǎn)鏈的特性入手,分析了生產(chǎn)鏈條上各主體(奶農(nóng)、奶站和乳品企業(yè))間利益連接的脆弱性,以及監(jiān)管主體——地方政府——角色置換的問(wèn)題。最后本文認(rèn)為,中國(guó)基于橫向協(xié)調(diào)的監(jiān)管制度忽略了食品生產(chǎn)鏈的斷裂性以及地方政府的利益,從而不能防止重大食品安全事故的發(fā)生。

食品安全;監(jiān)管;角色置換

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)的食品安全事故頻發(fā),通行的觀點(diǎn)歸因于食品安全監(jiān)管制度碎片化(fragmentation)。這種觀點(diǎn)的邏輯是,碎片化的監(jiān)管制度(即俗稱“八個(gè)部門(mén)管不了一頭豬”)造成各個(gè)監(jiān)管部門(mén)(主要為農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商和商務(wù)部門(mén))之間信息溝通不順暢,協(xié)調(diào)不力?；谝陨险J(rèn)知,中央政府自2004年設(shè)立用于橫向協(xié)調(diào)的食品藥品監(jiān)督管理局(《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》國(guó)發(fā)[2004]23號(hào)),以期協(xié)調(diào)各個(gè)監(jiān)管部門(mén)之間的信息溝通與集體行動(dòng)。具體來(lái)說(shuō),指農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管;質(zhì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管,將現(xiàn)由衛(wèi)生部門(mén)承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門(mén);工商部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管;衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。同時(shí)設(shè)立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),即國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局(下文簡(jiǎn)稱“食藥局”),它具有三項(xiàng)食品安全監(jiān)管的職能,即:食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故①詳見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2003〕31號(hào))。。同之前的食品監(jiān)管體系相比較,國(guó)發(fā)23號(hào)增加了食品安全協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),用以溝通原來(lái)各自為政的監(jiān)管部門(mén)②關(guān)于中國(guó)2004年之前的監(jiān)管體系請(qǐng)見(jiàn)ChiChiuAlbertLam.TheConsultant’sReportonFoodSafetyand EnvironmentalHygieneServicesinHongKong.HongKong:1998,Appendix3(a)。其中比較2004年之前和之后的監(jiān)管體系,最重大的區(qū)別就在于多了一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),而各個(gè)監(jiān)管職能部門(mén)的職責(zé)并沒(méi)有本質(zhì)性的變化。。這樣的制度設(shè)計(jì)目的在于加強(qiáng)部門(mén)間的橫向協(xié)作能力。

這項(xiàng)制度運(yùn)行了四年,事實(shí)證明效果甚微,不能防患于未然,大的食品事故不斷:從2004年的阜陽(yáng)奶粉事件(奶粉中的蛋白質(zhì)含量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于正常標(biāo)準(zhǔn))到2008年的三鹿奶粉事件(奶粉中被添加三聚氰胺以使檢測(cè)時(shí)候的蛋白質(zhì)含量虛高)到含有三聚氰胺的奶粉又重現(xiàn)市場(chǎng),中國(guó)的食品安全監(jiān)管制度并沒(méi)有解決食品安全事故頻發(fā)的問(wèn)題。為什么這種制度安排無(wú)效?表面的原因是食品藥品監(jiān)督管理局不能協(xié)調(diào)其他四個(gè)職能監(jiān)管部門(mén)(農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商和衛(wèi)生):在中央層面,國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局是副部級(jí),比它要協(xié)調(diào)的部門(mén)低半級(jí),并沒(méi)有權(quán)力協(xié)調(diào)那些部級(jí)的職能監(jiān)管部門(mén)③蔣建軍《:重建中國(guó)食品安全監(jiān)管體系》,中國(guó)人民大學(xué)博士學(xué)位論文2005年。;在地方層面,食藥局與其他職能監(jiān)管局至多是平級(jí)單位,也沒(méi)有權(quán)力協(xié)調(diào)后者①地 方的食品藥品監(jiān)督管理局是在原有的藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上改建的。但是,北京和上海建立的協(xié)調(diào)體制不同于其他省份的。在北京,原有的藥品監(jiān)督管理局沒(méi)有增加食品監(jiān)管的職能,而是新建立了一個(gè)食品安全協(xié)調(diào)委員會(huì),由一個(gè)副市長(zhǎng)直接主管,辦公室設(shè)在工商局。由訪談得知,北京市政府對(duì)此的解釋是北京70%的食品來(lái)自外埠,并且,工商執(zhí)法人員的力量最強(qiáng),所以,他們把市協(xié)調(diào)委員會(huì)的辦公室設(shè)在了市工商局。見(jiàn)2007年3月29日對(duì)北京市食品安全協(xié)調(diào)委員會(huì)工作人員的訪談。。但實(shí)際上,這樣的制度安排是各個(gè)監(jiān)管部門(mén)之間利益相互妥協(xié)的結(jié)果,而不是基于食品生產(chǎn)的特性進(jìn)行理性和專業(yè)考量的結(jié)果。因此,即使后來(lái)在2008年把協(xié)調(diào)職能劃歸衛(wèi)生部以及在2009年建立國(guó)務(wù)院食品安全協(xié)調(diào)委員會(huì)。本文認(rèn)為,如果不對(duì)食品生產(chǎn)的特性進(jìn)行分析,而是就監(jiān)管論監(jiān)管,不論把協(xié)調(diào)委員會(huì)的級(jí)別提到多高,也不能從根本上解決中國(guó)的食品安全問(wèn)題。其次,這樣的制度安排假定利益沖突只存在于橫向的部門(mén)之間,而沒(méi)有意識(shí)到地方政府(在本文中指省級(jí)政府及其以下各級(jí)政府)與中央政府并不是一個(gè)整體,地方政府未必完全執(zhí)行中央政府的政策;相反,地方政府在現(xiàn)有以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的考核模式下,很有可能以犧牲監(jiān)管責(zé)任而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。下面,本文就從這兩個(gè)方面,以中國(guó)的奶業(yè)為例,進(jìn)行分析。

二、中國(guó)的奶業(yè)——斷裂的鏈條

中國(guó)有很長(zhǎng)的牛奶消費(fèi)歷史,但消費(fèi)量一直都是很低的。不過(guò),由于人們生活水平的提高以及國(guó)家政策的支持,人們對(duì)牛奶的消費(fèi)快速上漲,中國(guó)城鎮(zhèn)奶制品人均消費(fèi)水平從1997年開(kāi)始快速增長(zhǎng)。從1999年到2003年,保持了最低15%最高27%的年增長(zhǎng)率;2003年,我國(guó)城鎮(zhèn)人均乳制品消費(fèi)已經(jīng)達(dá)到25.07公斤,到2007年之前都穩(wěn)定在25公斤以上②《中國(guó)奶業(yè)年鑒2008》,中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2009年。。同時(shí),政府也大力推動(dòng)國(guó)人飲奶。中國(guó)的國(guó)家主席和總理都在不同場(chǎng)合表示了支持③《中國(guó)奶業(yè)年鑒2006》,中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2007年,第6頁(yè)。。學(xué)生奶更是政府關(guān)注的重點(diǎn),在2000年,農(nóng)業(yè)部啟動(dòng)了“學(xué)生飲用奶計(jì)劃”,旨在幫助青少年健康成長(zhǎng)。所有這一切都表明中國(guó)的奶業(yè)市場(chǎng)的巨大潛力。但是,中國(guó)的奶產(chǎn)品鏈?zhǔn)菙嗔训?即奶農(nóng)、奶站和乳品企業(yè)相互之間不是利益共同體,反而是一個(gè)上游吃下游的狀態(tài)(乳品企業(yè)比奶站強(qiáng)勢(shì),奶站比奶農(nóng)強(qiáng)勢(shì))。而且,在各個(gè)環(huán)節(jié)上,從奶農(nóng)養(yǎng)殖到奶站收奶,再到企業(yè)加工,小規(guī)模、分散化是共有的缺陷。這樣的缺陷導(dǎo)致原奶的數(shù)量和質(zhì)量不穩(wěn)定,增加了食品安全的風(fēng)險(xiǎn)。下面分述奶產(chǎn)品鏈上幾個(gè)具體的問(wèn)題。

(一)散戶養(yǎng)殖的奶農(nóng)

這種“公司+奶站+奶農(nóng)”的模式源于三鹿集團(tuán)在1986年開(kāi)始的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的改制——“奶牛下鄉(xiāng)”。也就是說(shuō),中國(guó)的乳制品行業(yè)曾經(jīng)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以合作社的形式存在,合作社有自己的農(nóng)場(chǎng)養(yǎng)殖奶牛;改革開(kāi)放之后,奶牛養(yǎng)殖因?yàn)樘馁M(fèi)企業(yè)的生產(chǎn)成本而被劃分出去(主要是讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民購(gòu)買(mǎi)奶牛,然后用原奶償還買(mǎi)牛的錢(qián)),企業(yè)只集中在乳品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售上④田文華《:三鹿集團(tuán)資本運(yùn)作的實(shí)踐與認(rèn)識(shí)》,載《中國(guó)供銷(xiāo)商情·乳業(yè)導(dǎo)刊》2006年第2期。。這種形式慢慢變成中國(guó)養(yǎng)殖業(yè)的普遍形式,形成的“散戶養(yǎng)殖”模式,即指農(nóng)民一家一戶養(yǎng)3-5頭奶牛的模式。到2005年,中國(guó)仍有80%的養(yǎng)殖戶是散戶,1000頭以上的大農(nóng)場(chǎng)只占了4%⑤《中國(guó)奶業(yè)年鑒2008》。。散戶養(yǎng)殖雖然節(jié)約了乳品企業(yè)的成本,但一家一戶的養(yǎng)殖方式使得飼養(yǎng)方面不如養(yǎng)殖場(chǎng)那么集約化,奶牛產(chǎn)奶的質(zhì)量也不如養(yǎng)殖場(chǎng)有保障。中國(guó)奶牛的平均年產(chǎn)量才4259公斤,只相當(dāng)于美國(guó)的一半而已⑥關(guān)于美國(guó)的數(shù)據(jù),參見(jiàn)www.nass.usda.gov/Statistics_by_State/Washington/Historic_Data/dairy/milkper.pdf,2009-05-21,鎊與千克的比率為0.45。,并且,奶中蛋白質(zhì)的含量也普遍不高(蛋白質(zhì)含量是衡量原奶質(zhì)量的一個(gè)非常重要的指標(biāo))。另外,由于是散戶,他們對(duì)市場(chǎng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力也不強(qiáng),只是跟風(fēng)式地進(jìn)入和退出。看到牛奶收購(gòu)價(jià)格高,養(yǎng)牛有利可圖,就匆匆忙忙進(jìn)入,花高價(jià)買(mǎi)牛。當(dāng)市場(chǎng)不景氣、養(yǎng)牛無(wú)利可圖甚至虧錢(qián)的時(shí)候,就匆匆忙忙退出,賤價(jià)賣(mài)牛甚至殺牛。

(二)存在安全隱患的奶站

把奶牛放給農(nóng)民養(yǎng),以戶為單位,擠出的奶有限,不可能直接送到大的乳品企業(yè)去,奶站就成為連接奶農(nóng)與乳品企業(yè)的中間商,應(yīng)運(yùn)而生。他們先從奶農(nóng)手里收購(gòu)牛奶,然后批量送到企業(yè)檢驗(yàn)。而奶站在2008年三鹿奶粉事件爆發(fā)之前屬于三不管環(huán)節(jié),是奶業(yè)監(jiān)管的空白⑦李 靜《:中國(guó)食品安全監(jiān)管的制度困境——以三鹿奶粉事件為例》,載《中國(guó)行政管理》2009年第10期。。由于沒(méi)有政府部門(mén)監(jiān)管奶站,進(jìn)入奶站經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的門(mén)檻非常低,任何人都可以經(jīng)營(yíng)奶站而不需要政府許可,從而促使流動(dòng)奶販和小型奶站迅速成長(zhǎng)起來(lái)。到2008年10月底,這兩者共占全國(guó)奶站的63%⑧⑨另 外三種奶站為國(guó)營(yíng)的(占10%),大農(nóng)場(chǎng)的(占11.7%)和養(yǎng)殖小區(qū)(13.5%)。這三種奶站產(chǎn)的奶質(zhì)量要高于奶販和小型奶站。養(yǎng)殖小區(qū)指的是小區(qū)負(fù)責(zé)奶牛的飼養(yǎng)、防疫、擠奶和銷(xiāo)售,但是奶農(nóng)仍舊擁有奶牛的所有權(quán)。這是一種應(yīng)對(duì)散戶養(yǎng)殖的奶源質(zhì)量不高而生成的解決方法。具體情況見(jiàn)邢新春、姬寶霖、呂忠義、劉建業(yè)、趙主林《:寒冷地區(qū)奶牛養(yǎng)殖小區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)中存在的問(wèn)題及改進(jìn)措施》,載《中國(guó)奶牛》2007第5期。。不過(guò),奶站和奶販?zhǔn)盏哪痰馁|(zhì)量是不穩(wěn)定的。按照操作標(biāo)準(zhǔn),奶站在擠奶之前應(yīng)該對(duì)原奶進(jìn)行檢測(cè)以確定奶的質(zhì)量安全。事實(shí)是,對(duì)每頭牛進(jìn)行檢測(cè)是不現(xiàn)實(shí)的。于是,奶站通常的做法是對(duì)收到的奶進(jìn)行前測(cè)和后測(cè)。問(wèn)題是,奶農(nóng)和奶站的人沒(méi)有足夠的專業(yè)知識(shí)和設(shè)備。一項(xiàng)關(guān)于北方養(yǎng)殖業(yè)的調(diào)查表明,只有33.3%的奶站進(jìn)行了前測(cè),58. 3%進(jìn)行了后測(cè),而41.6%沒(méi)有任何檢測(cè)①《當(dāng)前我國(guó)奶站發(fā)展現(xiàn)狀》。。由此,奶站的存在使奶產(chǎn)品生產(chǎn)鏈條又多了一個(gè)環(huán)節(jié),也多了一層風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 中國(guó)的奶產(chǎn)品生產(chǎn)鏈②引入本文時(shí)略有修正,即原文是“奶粉生產(chǎn)鏈”,而本文認(rèn)為“奶產(chǎn)品生產(chǎn)鏈”更為準(zhǔn)確。

(三)種類(lèi)繁多的中小型乳品企業(yè)

中國(guó)的乳品企業(yè)80%都是小型企業(yè),而且,從2000到2005年,還處在不斷上升中;2000年,中國(guó)有344家中小型企業(yè)和33家大型企業(yè),到2005年,中小型企業(yè)就已經(jīng)上升到681家而大型企業(yè)減少到9家③《中國(guó)奶業(yè)年鑒2008》。?？梢钥闯?中國(guó)在奶業(yè)急速擴(kuò)張的同時(shí),很多小企業(yè)聞風(fēng)而動(dòng)。但問(wèn)題是,中國(guó)的小型企業(yè)的注冊(cè)資本只要5萬(wàn)人民幣就可以,而對(duì)于食品行業(yè)來(lái)說(shuō),5萬(wàn)人民幣很難達(dá)到生產(chǎn)合格食品的標(biāo)準(zhǔn)。盡管如此,他們?nèi)匀猾@得了地方政府的生產(chǎn)許可證而開(kāi)工。除了注冊(cè)的小企業(yè),中國(guó)大量存在尚未注冊(cè)的“地下工廠”。這些工廠設(shè)備簡(jiǎn)陋,根本不具備生產(chǎn)合格食品的設(shè)備。他們與政府展開(kāi)游擊戰(zhàn),當(dāng)監(jiān)管人員來(lái)的時(shí)候,他們就望風(fēng)而逃了,所有的簡(jiǎn)陋設(shè)備都可以拋棄不要;等巡查過(guò)后,他們?cè)倬硗林貋?lái),重新開(kāi)工。2004年的阜陽(yáng)奶粉事件表明,乳品企業(yè)(還有地下工廠)根本就不需要奶農(nóng)或者奶站向他們提供奶源,相反,他們可以用各種物質(zhì)充當(dāng)奶粉,而不考慮這樣做是否給消費(fèi)者帶來(lái)健康甚至是生命的損失④JingLi.PolicyCoordinationinChina:TheCasesofInfectiousDiseaseandFoodSafetyPolicy,香港大學(xué)博士學(xué)位論文,2010年。。迄今為止,監(jiān)管部門(mén)除了對(duì)地下工廠圍追堵截之外,并沒(méi)有有效的方式徹底消除他們。

(四)生產(chǎn)主體的非利益共同體

在生產(chǎn)鏈斷裂的情況下,乳品企業(yè)很少把奶農(nóng)和奶站的利益考慮進(jìn)去。奶農(nóng)與奶站由于既小且散,對(duì)乳品企業(yè)很難有議價(jià)能力。基于成本-收益比的分析,乳品企業(yè)在國(guó)內(nèi)原奶與國(guó)外奶粉(“復(fù)原乳”)之間做最有利于自己的決策,在這一點(diǎn)上,乳品企業(yè)掌握了比奶農(nóng)和奶站更多的信息。而他們這樣的做法造成國(guó)內(nèi)奶源與國(guó)際奶源相互競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)。國(guó)內(nèi)奶源的需求程度受到國(guó)際奶源很大的影響。當(dāng)國(guó)際奶源充足時(shí),國(guó)內(nèi)的原奶就沒(méi)有議價(jià)能力,造成奶農(nóng)因養(yǎng)牛不賺錢(qián)而殺牛。根據(jù)官方數(shù)據(jù),在2006年,中國(guó)40%的奶農(nóng)虧錢(qián),30%破產(chǎn),只有30%可以有微薄的利潤(rùn)①JingGong.“HebeiDairy’sMessySupplyChain”,[2009-01-22],inhttp://english.caijing.com.cn,2008-09-22.,而中國(guó)的奶牛數(shù)量在2006年則下降了10%②《中國(guó)奶業(yè)年鑒2008》。。但當(dāng)國(guó)際奶源供應(yīng)量驟然下降時(shí),乳品生產(chǎn)企業(yè)就在國(guó)內(nèi)展開(kāi)搶奶大戰(zhàn),在提高收購(gòu)價(jià)格的同時(shí),放松了對(duì)原奶質(zhì)量的控制。奶農(nóng)、奶站與乳品企業(yè)利益分離的結(jié)果就是使前兩者受?chē)?guó)際市場(chǎng)奶源的影響極大,而乳品企業(yè)的奶源質(zhì)量也不穩(wěn)定。因此,食品安全監(jiān)管的制度安排應(yīng)該針對(duì)中國(guó)斷裂的生產(chǎn)鏈,設(shè)計(jì)能夠整合奶農(nóng)、奶站和乳品企業(yè)利益的方案。這種方案可以是縱向的整合,也可以是橫向的聯(lián)合。

三、地方政府的利益——角色置換

對(duì)于偽劣品生產(chǎn),政策的制定者們希望通過(guò)政府嚴(yán)格的監(jiān)管行動(dòng)遏制違法行為和提高生產(chǎn)者違法的成本。但是,中央政府的監(jiān)管制度安排是基于他們自己對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的認(rèn)知,而這個(gè)認(rèn)知卻假設(shè)地方政府與中央政府的利益是一致的。通過(guò)考察2004年和2008年兩次奶粉事件中地方政府的反應(yīng),筆者發(fā)現(xiàn),在食品監(jiān)管的事務(wù)上,地方政府與中央政府并非一體。當(dāng)劣質(zhì)品的生產(chǎn)成為地方經(jīng)濟(jì)一個(gè)很重要的部分時(shí),地方政府通過(guò)稅收從劣質(zhì)品的生產(chǎn)中獲益,地方就業(yè)得以在一定程度上解決;并且,在GDP是衡量地方官員政績(jī)最重要的指標(biāo)的情況下,地方政府更容易形成角色置換,即放松對(duì)地方產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管以換取地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展③《三鹿集團(tuán)資本運(yùn)作的實(shí)踐與認(rèn)識(shí)》。。

在2004年阜陽(yáng)奶粉事件中,阜陽(yáng)政府第一反應(yīng)是壓制受害者家庭的聲音。地方媒體面對(duì)此事件集體失語(yǔ)。而這件事情最終由新華社駐安徽分社揭露出來(lái),直達(dá)中央層面,然后阜陽(yáng)市政府才開(kāi)始解決。并且,阜陽(yáng)市政府的解決方案更像是一場(chǎng)做給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)看的表演秀。待到事件造成的影響過(guò)去以后,在事件中被撤職的政府官員又被換到其他政府部門(mén)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。同樣,在2008年三鹿事件中,石家莊政府力保三鹿集團(tuán),作出不公開(kāi)召回奶粉的決定,并要把大事化小、小事化了。直到事件被新西蘭政府告知中央政府,石家莊政府才不得不做出回應(yīng)④關(guān)于這兩個(gè)事件的具體過(guò)程,請(qǐng)見(jiàn) PolicyCoordinationinChina:TheCasesofInfectiousDiseaseandFoodSafetyPolicy. Chapter4and5。。

在兩次事件中,地方政府或保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)或袒護(hù)地方官員,從未主動(dòng)向中央政府報(bào)告事故。為什么他們會(huì)如此行動(dòng)?筆者認(rèn)為,在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為最重要的地方官員的政績(jī)指標(biāo)的情況下,地方政府會(huì)優(yōu)先發(fā)展有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目,而那些他們認(rèn)為與此目標(biāo)相悖的項(xiàng)目,至少在短期內(nèi),他們不會(huì)發(fā)展。食品安全監(jiān)管就是其中之一。此外,中國(guó)自1994年實(shí)行分稅制之后,地方財(cái)政越來(lái)越多地依靠地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,地方監(jiān)管部門(mén)也越來(lái)越多地依靠地方政府的財(cái)政支持。加強(qiáng)對(duì)地方企業(yè)的監(jiān)管,可能安全性提高了,但是這樣做有可能影響企業(yè)或者商業(yè)的利潤(rùn),從而影響政府的財(cái)政收入,也影響監(jiān)管部門(mén)的生存。如果放松監(jiān)管,企業(yè)和商業(yè)蓬勃發(fā)展,地方政府的稅收也由此而受益。兩廂比較,與其耗費(fèi)人力物力監(jiān)管,不如放松監(jiān)管,支持地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及就業(yè)。而在不同策略的權(quán)衡中,地方政府官員很有可能在賭他短暫的任期內(nèi)不會(huì)有大的食品安全事故發(fā)生,而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展則是他升遷的重要籌碼。食品安全事故發(fā)生的時(shí)候,他也許已經(jīng)到了更高的職位上了。這樣的策略對(duì)地方政府的黨政一把手更加重要。相對(duì)短暫的任期促使地方政府的高層領(lǐng)導(dǎo)更加注重短期效應(yīng),而忽略食品安全。

四、結(jié) 論

我國(guó)現(xiàn)有的以橫向協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的監(jiān)管制度忽略了兩個(gè)方面。一是食品生產(chǎn)鏈的特性。食品安全主要是生產(chǎn)出來(lái)的,我國(guó)現(xiàn)有奶產(chǎn)品鏈斷裂的缺陷——奶農(nóng)、奶站和乳品企業(yè)各自獨(dú)立,造成奶農(nóng)和奶站的抗風(fēng)險(xiǎn)能力差,奶源質(zhì)量與數(shù)量不穩(wěn)定——決定了監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)要能夠幫助產(chǎn)品鏈上的主體進(jìn)行縱向或者橫向整合,或使他們變成利益共同體,或使各個(gè)環(huán)節(jié)的同一群體聯(lián)合起來(lái)提升議價(jià)能力。二是地方政府的利益。地方政府并不與中央政府在食品安全監(jiān)管方面保持一致,食品安全監(jiān)管政策的執(zhí)行效果完全取決于地方政府的態(tài)度。而在多數(shù)時(shí)候,地方政府往往讓食品安全讓位于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,中央政府設(shè)計(jì)食品監(jiān)管制度,必須要考慮以上兩點(diǎn),否則,就監(jiān)管談監(jiān)管,不會(huì)有實(shí)際效果。

李 靜,中山大學(xué)行政管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院講師,哲學(xué)博士;廣東廣州510275。

中山大學(xué)“211工程”三期行政改革與政府治理研究項(xiàng)目

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