李亞民（華中科技大學管理學院 湖北 武漢 430074）

佘鏡懷（首都經濟貿易大學工商管理學院 北京 100070）

借鑒國外績效管理方法構建我國稅務稽查績效管理模型

李亞民（華中科技大學管理學院 湖北 武漢 430074）

佘鏡懷（首都經濟貿易大學工商管理學院 北京 100070）

績效管理是國外企業(yè)在其管理實踐中逐步探索出來的并在公共部門逐漸得到應用的一種管理方法。本文在綜合分析國外主要績效管理方法的基礎上，比較各方法的優(yōu)劣，試圖建立適合我國稅務稽查績效管理的模型。

稅務稽查 績效管理 模型

我國已初步形成了以目標管理為中心的稅務稽查績效考核體系并發(fā)揮了重要作用。但隨著經濟的發(fā)展和環(huán)境的變化，該考核體系在實踐中逐漸暴露出一些問題，如“收入型稽查”等。從技術層面可以將這些問題歸結為績效管理及其方法的問題。這就需要對其進行研究并構建稅務稽查部門的績效管理方法模型，以提高稅務稽查的績效管理水平。

一、國外績效管理理論綜述

Levinson（1976）指出，多數(shù)正在應用的績效考核系統(tǒng)都有許多不足之處。Spangengerg（1992）認為，傳統(tǒng)的績效考核系統(tǒng)是一個相對獨立的系統(tǒng)，它通常與組織中的背景因素相脫離，如組織目標和戰(zhàn)略、組織文化、管理者的承諾和支持等。而這些因素對于成功實施績效考核系統(tǒng)有著重要的意義。這就導致了績效管理系統(tǒng)的產生和發(fā)展。Pamenter，F(xiàn)red（2000）指出，應該把傳統(tǒng)的績效考核目標轉移到員工的發(fā)展上來。

1997年，Nickols發(fā)表了一篇題為《不要涉及你們公司的績效考核體系，去掉它！》的文章，不久，Tom Coen和Mary Jenkins在《廢止績效考核：為什么會發(fā)生，用什么代替》的文章中列舉了很多廢止績效考核、進行績效管理的公司案例。Fandray，Dayton（2001）指出，應該用績效管理系統(tǒng)替代每年的績效考核。Tom Coen和Mary Jenkins認為從績效考核到績效管理應該是一個組織整體文化的變化，包括指導、反饋、薪酬和晉升決定以及法律上的闡述。在績效管理研究的過程之中，主要有以下三種觀點：

（一）績效管理是管理組織績效的過程

Rogers（1990）說明了在地方政府中施行績效管理的共同的權利范圍體系。Bredrup（1995）認為，績效管理應包括計劃、改進和考察三個過程（圖1）。

（二）績效管理是管理雇員績效的過程

Ainsworth和Smith（1993）提出績效管理過程應該是一個三步驟循環(huán)模型（圖2），包括計劃、評估和修正；Torrington和Hall（1995）也提出了一個三步驟模型，分別是計劃、管理和績效考察。這些研究都認為管理者與被管理者應該在對雇員的期望值問題上達成一致的認識，提倡員工對組織活動的直接投入和參與。

（三）績效管理是組織績效管理和雇員績效管理結合的過程

組織進行績效管理的目的是為了實現(xiàn)組織目標，因此對于員工的績效管理一定發(fā)生在特定的組織之中，存在特定的組織目標；而對組織進行績效管理也離不開對員工的管理，兩者相輔相成，共同實現(xiàn)績效管理。

Costello（1994）提出，績效管理通過對各個員工和管理者的工作與整個組織的宗旨結合在一起來實現(xiàn)組織的整體發(fā)展目標。Walters（1995）提出，績效管理就是結合組織的需要對員工進行指導和管理，以盡可能高的效率獲得盡可能大的成果。這種觀點是一個綜合的體系，既強調組織架構，也注重員工參與。

二、國外績效管理方法介紹

（一）目標管理（MBO）

目標管理(Management by Objective，MBO)是德魯克（Peter F．Drucker,1954）在《管理實踐》中最早提出的。他認為，是先有了目標，才能確定每個人的工作。所以“企業(yè)的使命和任務，必須轉化為目標”，如果沒有方向一致的目標來指導各級主管人員的工作，則企業(yè)規(guī)模越大、人員越多時，發(fā)生沖突和浪費的可能性就越大。因此，管理者應該通過目標的有效分解，轉化成各部門以及個人目標，從而對下級進行管理。管理者根據(jù)分目標的完成結果對下級進行評價和獎懲，由于考核標準是事先制訂的明確的目標，員工的工作成果能夠得到更加客觀合理的評價。

（二）平衡計分卡（BSC）

平衡計分卡（The Balanced Score Card，BSC）是由美國哈佛大學商學院的卡普蘭（Kaplan）教授和諾頓（Norton）教授提出的。平衡計分卡的核心思想就是通過對財務、客戶、內部流程和學習與成長四個方面的指標之間的相互驅動因果關系展現(xiàn)組織的戰(zhàn)略軌跡，實現(xiàn)績效考核——績效改進以及戰(zhàn)略實施——戰(zhàn)略修正的戰(zhàn)略目標過程。

（三）關鍵業(yè)績指標（KPI）

關鍵業(yè)績指標(Key Performance Indication，KPI)是指企業(yè)戰(zhàn)略目標決策經過層層分解產生的可操作性的戰(zhàn)術目標。其核心思想是:設定與企業(yè)流程有關的標準值，制訂出一系列的標準衡量指標，然后把實際經營過程中產生的指標實際值與預先設定的標準值進行比較，分析其原因，找出解決方法，從而將企業(yè)的流程做相應的調整和優(yōu)化。

（四）360度反饋評估法（360°）

360度反饋評估法（360-degree Feedback Appraisal，360°）是美國學者Edwards和Ewen在20世紀80年代提出的。其主要思想是從不同層面的人員中獲取評估信息，從多個視角對被評估對象進行綜合反饋評估的方法，也就是由被評估對象本人以及與他有密切關系的人，包括被評估者的上級、同事、下級和內外部客戶等，從各個方面對被評估對象進行全方位的匿名評估，然后由專業(yè)人士根據(jù)各方的評估結果，對比被評估者的自我評估向被評估者提供反饋，以達到幫助被評估者改變行為、提高能力水平和績效的目的。

三、國外績效管理方法比較

上述四種主要的績效管理方法從不同的角度和方面都為組織機構提供了績效管理的系統(tǒng)方法，并且各有優(yōu)勢和適用范圍。下面就其設計思路、適用條件、實施程序和顯著特色等進行比較（見下表）。

從表中可以看出，這四種方法具有交叉重疊性，可以互補：目標管理能夠把握總體目標，指導關鍵業(yè)績指標的目標設定;平衡計分卡從不同維度解析目標管理中的層級目標，防止目標丟失，同時還能彌補關鍵業(yè)績指標對于非關鍵業(yè)績指標的忽略;關鍵業(yè)績指標對目標管理和平衡計分卡所設定的目標的關鍵部分有準確把握，同時也在關鍵事件方面，提出前兩者所沒有涉及的定性指標；360度反饋評估為整個考核提供了充分的信息資源，提高了考核效度，有助于績效開發(fā)與改進。

MBO、BSC、KPI與360°的比較表

四、國外稅務稽查績效管理理論與實踐評介

國外績效管理理論方法研究主要有：一是研究企業(yè)的績效管理理論及方法。二是研究公共部門的績效管理，如，戴維·奧斯本（David Osborne，2000）等通過明確目標提高公共部門績效；史蒂文·科恩(Steven Cohen，1996）等通過激勵提高公共部門績效。三是研究應用新的管理方法和技術提高公共部門績效。如，史蒂文·科恩（Steven Cohen，2002）等。

根據(jù)OECD的統(tǒng)計，20世紀90年代以來，公共部門績效評估在美國、英國、加拿大、丹麥、芬蘭、挪威、德國、法國、新西蘭、荷蘭、澳大利亞等國都得到廣泛應用。文獻中少見有專門研究稅務稽查績效管理方法的，但各國公共部門績效管理方法的實踐均適用于稅務稽查部門，主要目的在于減少政府干預，采用管理私營部門的管理哲學及方法，用企業(yè)家精神重塑公共部門等。

五、我國稅務稽查績效管理模型構建

眾所周知，稅務稽查作為公共部門具有社會、經濟、法律、文化等多種戰(zhàn)略目標，單一績效管理方法顯然已經不能滿足它的需求，基于此，本文將前述四種方法予以融合（見圖3），吸取各種方法的優(yōu)點，構建我國稅務稽查的績效管理模型。具體如下：

（一）目標管理設定各層次目標

稅務稽查的總體目標即提高納稅遵從度、增加財政收入、挽回稅款流失的損失。按不同的職能將總體目標加以分解，每個處室都要設定自己的工作目標。比如，稽查處室的目標是：通過稅務稽查活動，發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督稅務登記、納稅申報、納稅評估和稅款征收各環(huán)節(jié)的問題，維持公平競爭的稅收環(huán)境，構建科學高效的稅務管理體制。最后，將這些目標細化到個人。

（二）平衡計分卡分解各維度目標

運用平衡計分卡從財務、顧客、內部流程和學習與成長四個維度進行分析，判斷目標設定完善與否。具體如下：

1.顧客維度。要完成稅務稽查使命，就必須使納稅人滿意、配合，它決定著稽查工作的成功與否。上級有關部門也是稽查部門的顧客，也要參考他們的意見。

2.財務維度。稅務稽查最終的目標不是取得財務上的成功，而是完成他們的使命和達到客戶的要求。具體而言，稅務稽查部門的財務維度應注重成本、核算準確度、處罰等相關指標的考核，但是需要注意的是可以多運用比率指標，而不是對具體的額度進行規(guī)定，以防止出現(xiàn)“收入型稽查”等問題。

3.內部流程維度。稅務稽查的內部流程維度指標是由顧客方面的相關的價值理念所驅動的。稅務稽查主要涉及選案、稽查、審理、執(zhí)行等流程，對于每個流程都要有相關的指標予以考核，保證稅務稽查部門的公平、公正、公開以及效率與準確率。

4.學習與成長維度。該維度的目標，要做到能夠追蹤培訓項目的效果，能夠檢測和彌補技能差距，能夠有助于實現(xiàn)信息流通，能夠監(jiān)控組織風氣。稅務稽查部門鼓勵員工積極參加正式業(yè)務學習和紀檢學習、鉆研業(yè)務、學習稽查業(yè)務知識、參加學歷教育和證書考試。對于這些繼續(xù)教育和培訓，也要涉及相應的指標，對培訓的時間、人數(shù)予以考核。

（三）關鍵業(yè)績指標將目標具體化

在平衡計分卡所分解出來的眾多目標中，創(chuàng)造內部流程價值的目標通常會很多，若每次以月為管理周期對目標進行全面精細的測評，管理成本就會較高。通過關鍵業(yè)績指標，稅務稽查可以在考核的四個維度上設置具體的考核指標：顧客維度主要考核納稅人滿意度、上級檢查考評結果、投訴率、稅務行政復議率、稅務行政訴訟率；財務維度考核處罰率、稽查成本率、滯納金加收率、財務核算準確度、財務預算達成率；內部流程維度考核稽查概率、選案準確率、舉報案件回復率、案件公布率、部門溝通效率;學習與成長維度考核員工培訓百分比、人均每年培訓天數(shù)、員工滿意度、爭先創(chuàng)優(yōu)指數(shù)。

（四）360度反饋評估全面考核

通過以上步驟，績效管理指標體系基本形成，接下來就是運用360度反饋評估指標體系對稅務稽查績效進行考核。具體實施中需要根據(jù)考核內容和對象選擇不同的考核主體，通常有員工的直接上級管理者、員工本人、同事、管理人員的直接下屬、顧客五個主體。360度反饋評估使得績效管理考核全方位、多角度，結果更加公正、客觀。

通過歸納國外有關績效管理理論，將目標管理、平衡計分卡、關鍵業(yè)績指標和360度反饋評估績效管理方法進行融合，建立適合我國稅務稽查部門的績效管理模型，優(yōu)化稅務稽查的績效管理體系，保證績效管理的公正性和科學性，對克服傳統(tǒng)的以查補收、以稽查面考核稽查工作，對防止出現(xiàn)“收入型稽查”，提高稅務稽查績效水平，激發(fā)工作人員學習、創(chuàng)新精神有著重要作用。

（1）陳振明《公共部門績效管理的理論與實踐》，《中國工商管理研究》2006年第12期。

（2）范柏乃《政府績效評估與管理》，復旦大學出版社2007年版。

（3）朱曉波《論稅務稽查之績效考核指標體系的建立》，《財經問題研究》2002年6月。

（4）OECD,2001,Government of the Future,Public Management Policy Brief,June.

責任編輯：安淑英

Performance management is the management method practiced and explored by foreign enterprises in their management and then gradually applied by the public sector. On the basis of comprehensively analyzing many foreign performance management approaches, this paper compares advantages and disadvantages of each approach,and attempts to establish a performance management model for tax audit in China.

Tax audit Performance management Model

① Bredrup,H.,Background for performance management.In A.Ro1Stads(ed.)Performance Management:A Business Process Benchmarking Approach,London:Chapman & Hall,1995.