○趙 靜 段志輝

如何完善地方政府環(huán)境監(jiān)管職責

○趙 靜 段志輝

一、地方政府環(huán)境監(jiān)管職責的基本內涵及功能闡述

（一）地方政府環(huán)境監(jiān)管職責的基本內涵

《中華人民共和國環(huán)境保護法》第16條規(guī)定，“地方各級人民政府，應當對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責”。怎么負責?就是要執(zhí)行環(huán)境保護的相關法律和政策，做好環(huán)境監(jiān)管。

地方政府環(huán)境監(jiān)管職責是指地方政府作為環(huán)境資源的管理者，有權對本行政區(qū)域環(huán)境利用行為進行監(jiān)督、管理，預防環(huán)境違法事件的產生，處理環(huán)境違法行為。

（二）地方政府環(huán)境監(jiān)管功能的闡述

1.可以協(xié)調本地經濟發(fā)展和環(huán)境保護的關系

環(huán)境利益和經濟利益、社會利益是對立統(tǒng)一的關系，因此，解決環(huán)境問題不能孤立地考慮環(huán)境的利益而忽視對三者的協(xié)調，地方政府可以通過利益協(xié)調、政策制定、產業(yè)引導、市場培育、經濟刺激、提供服務、分配資源等監(jiān)管方式協(xié)調本地經濟發(fā)展和環(huán)境保護的關系，以實現可持續(xù)發(fā)展的目標。

2.有利于對環(huán)境污染和破壞行為進行預先控制。

環(huán)境污染和破壞一經產生，往往在相當長的時間內無法消除，甚至再也無法恢復，所以，應當遵循預防為主，防患于未然的原則，對環(huán)境污染和破壞行為進行預先控制，而政府的環(huán)境監(jiān)管在某種程度上能預先控制污染行為和環(huán)境破壞的發(fā)生，這樣在某種程度上能將損失減至最低。

3.可以保護公眾的環(huán)境權益，預防群體性事件的發(fā)生。

環(huán)境權是公眾有在適宜的環(huán)境中生存的權利。隨著經濟和工業(yè)的發(fā)展，公眾的環(huán)境權益日益受到威脅，如果政府環(huán)境監(jiān)管不當，公眾自身環(huán)境權益受到損害而又無法通過正當途徑予以解決，他們的環(huán)境訴求不受關注甚或無法實現，公眾就會通過群體性事件這樣極端的方式來向政府施壓以捍衛(wèi)自己的環(huán)境權益。因此，政府的有效環(huán)境監(jiān)管是解決問題的良策。

二、完善地方政府環(huán)境監(jiān)管職責的對策和建議

（一）改革地方政府環(huán)境監(jiān)管體制

建立以環(huán)保組織等社會組織監(jiān)管為主導、政府監(jiān)管為引導、公眾監(jiān)督為補充的環(huán)境監(jiān)管體制。首先，建議改革政府監(jiān)管模式，摒棄政府的大包大攬，無所不至，將一些能由社會組織自行處理的監(jiān)管職責，交還社會。比如交還給環(huán)保組織處理，而由政府負擔引導職能。這樣，一方面，環(huán)保組織對環(huán)境的變化最敏感最關注，由這樣的社會組織負擔監(jiān)管職責，環(huán)境不會出現較大的不利影響，另一方面，又避免了政府既做“運動員”，又“做裁判員”。其次，由于地方政府是地方發(fā)展的規(guī)劃者、統(tǒng)領者，所以地方政府不能對環(huán)境監(jiān)管放任不管，應該強化地方政府環(huán)境理念，發(fā)揮政府的引導職能，發(fā)揮協(xié)調和適度干預的職能。另外，在政府改革中引入競爭機制，對因政府監(jiān)管行為而致的環(huán)境改善和成本節(jié)約進行獎勵，反之，則實行懲戒，實行激勵與約束并行的政策，以改善政府被動消極的環(huán)境監(jiān)管局面也不失為一有效之舉。再次，公眾的監(jiān)督應是加強地方政府環(huán)境監(jiān)管不可忽視的一環(huán)，公眾參與環(huán)境監(jiān)管，可以有效制約行政權力，保證公眾對政府行為的監(jiān)督，保證權利救濟的有效實現，體現最大限度的公眾利益。所以，應從公眾參與環(huán)境監(jiān)管的方式時機、程序、范圍、效力、制度保障等角度規(guī)范公眾參與環(huán)境監(jiān)管，將環(huán)境監(jiān)管真正落到實處。另外，由于現行地方政府環(huán)保部門僅是地方政府的職能部門，其行政權、財權、人事任免等權均不能獨立于地方政府，因此在環(huán)境監(jiān)管上難以發(fā)揮其應有的作用，所以應盡快改革環(huán)保部門的監(jiān)管體制為中央垂直監(jiān)管，建立超脫于地方管轄的區(qū)域環(huán)保督查機構，強化對地方政府的監(jiān)督，打破地方政府對環(huán)保部門的不當制約，使其獨立于地方政府，讓環(huán)保部門真正能實現自己的環(huán)保職能。

（二）將環(huán)保政績考核真正落實到位

我國考核領導干部長久以來的一個標準就是干部在任時的政績，而政績的最好體現，長久以來都固定于對地方經濟發(fā)展的推動和促進，因此導致了地方政府尤其是其行政首長忽略長期潛在的環(huán)境利益，而追求短期的明顯的經濟利益，這樣的負面影響就造成了對經濟的過度關注和對環(huán)保的忽視，而急功近利片面追求經濟增長指標的政績觀導致的后果是使法治環(huán)境遭到破壞，最終損害的是人民群眾的利益。忽視了環(huán)保的經濟發(fā)展，注定是不完全的發(fā)展，其必將因環(huán)境虛數而抵消經濟發(fā)展的上升空間，長此以往，經濟的可持續(xù)發(fā)展將成為人們的奢望。所以，環(huán)保政績考核被推到了前臺，成為了解決問題的良策?？墒?，目前的環(huán)保政績考核還只停留在口號的層面，如何考核，遵循什么標準和尺度、什么程序、考核的結果如何與干部個人發(fā)展掛鉤都需要時間和實踐的檢驗和規(guī)范。因此，要想真正將環(huán)保政績考核落實到位，建議應該自上至下全面啟動“綠色”政績考核，提出各級政府必須達到的剛性指標，完不成指標就應視作考核不及格，將考核結果與干部的薪酬、福利和升遷掛鉤，只有在這樣的考核壓力下，環(huán)境監(jiān)管才能發(fā)揮其真正的作用，而不至淪為紙上談兵。

（三）追究政府環(huán)保第一責任人的責任，加強對權力的監(jiān)督和制約

我國的環(huán)境保護法明確規(guī)定了地方政府要對本轄區(qū)內的環(huán)境質量負責。這也就意味著，保護地方環(huán)境不被污染是各地方政府的法定職責，從不斷發(fā)生的環(huán)境違法案件來看，有些地方政府不但沒有履行法定“監(jiān)護”職責，相反還頻頻充當違法企業(yè)的保護人。在新近出現的紫金礦業(yè)污水溢出污染事件中，地方政府要么為違法企業(yè)充當保護人，要么在應履行監(jiān)管職責時消極不作為，這也正是環(huán)境污染案件不能從根本上得到遏制的一個重要原因。

絕對的權力，產生絕對的腐敗。完善地方政府環(huán)境監(jiān)管職責，必須加強對政府權力的監(jiān)督和制約，需要通過完善行政程序，全面調動內外環(huán)境監(jiān)督機制，充分發(fā)揮自律和他律雙重監(jiān)督力量，用法律責任規(guī)范政府行為。落實責任追究機制，具體可以通過以下途徑來解決：

1.內部監(jiān)督。自我監(jiān)督向來是應該采取的一個監(jiān)督途徑。首先，應該通過政府自身對自己行為實施監(jiān)督。所以，在完善相應環(huán)境立法的前提下，在政府內部建立一個強大、權威、獨立的環(huán)境監(jiān)督管理機構至關重要，它不但可以監(jiān)督政府的行為，而且可以對政府的環(huán)境行政違法行為實施有力的制裁，并且自己監(jiān)督自己，糾正自己的違法行為，還可以在公眾面前維護政府環(huán)境管理者和公眾服務者的權威。

2.外部監(jiān)督。主要是通過環(huán)保組織、輿論媒體、社會公眾等途徑監(jiān)督政府的行為，對錯誤的行為及時通過各種渠道反映給職能部門，及早糾正政府對環(huán)境不利的行為。

由于政府是推動環(huán)保進展的第一責任人，在發(fā)生重大環(huán)境污染和破壞事故時，理應追究地方政府環(huán)保第一責任人的責任，而目前我國關于如何追究政府環(huán)保第一責任人的責任還欠缺法律規(guī)定，沒有明確的問責標準、問責程序、甚至問責體系缺乏公眾監(jiān)督，脫離了監(jiān)督的權力將是可怕的權力，具有摧毀一切的力量。因此，最高人民法院應及時作出司法解釋，對如何追究地方政府負責人的法律責任做出具體、明確的司法指導意見。

（四）建立綠色GDP的國民經濟核算體系

綠色GDP是一種新的國民經濟核算體系，它把經濟活動過程中的資源環(huán)境因素反映在國民經濟核算體系中。在過去20多年里，中國GDP年均增長9.5%，但利用單一GDP來衡量經濟發(fā)展，負面效應很顯著。多年計算的平均結果顯示，中國的GDP增長中，至少有18%是靠資源和環(huán)境的“透支”實現的。綠色GDP核算將自然資源耗減、環(huán)境污染與生態(tài)惡化造成的經濟損失加以貨幣化，在檢驗社會生產力發(fā)展得失的同時，檢驗自然生產力的消長，可以督促決策者從根本上提高資源配置效率，解決資源、環(huán)境與經濟相互制約的現狀，構建與環(huán)境和諧的新經濟體系。

因此，綠色GDP是人們在經濟活動中處理經濟增長、資源利用和環(huán)境保護三者的一個綜合、全面的指標，具有引導社會經濟發(fā)展不但注重眼前效益、更追求長遠利益的導向作用。綠色GDP核算體系的建立將為環(huán)保政績考核提供科學依據，綠色GDP核算體系建立后，就可以因為環(huán)境污染順理成章地問責官員的行政責任了。因此，綠色GDP核算體系的建立，能夠極大地提高政府環(huán)境監(jiān)管的實效性。但目前綠色GDP的國民經濟核算體系的建立還是一項初創(chuàng)的工作，在世界上還沒有成功的經驗可以借鑒，因此，尚需很長的一段路要走。

（五）落實環(huán)境保護基本制度

我國的1989年《環(huán)境保護法》規(guī)定了環(huán)境影響評價、許可證、三同時、公眾參與制度等環(huán)境保護的基本法律制度，但綜觀我國環(huán)境現狀，松花江污染事件、大連海域油管爆炸、紫金礦業(yè)污水溢出污染、湖南砷污染事件、山西鳳翔血鉛事件，太湖藍藻爆發(fā)事件……各地頻出的重大環(huán)境污染事故，無一不向我們昭示著我國地方政府環(huán)境監(jiān)管的失守，其中我國的環(huán)境法基本制度沒有得到落實不能不說是監(jiān)管失守的一個深層次原因，因此，探尋如何將現有環(huán)境保護基本制度落實到位，是我們應該重點考慮的，具體涉及如下制度：

1.環(huán)境影響評價制度。

環(huán)境影響評價制度是我國環(huán)境法律體系中貫徹預防為主原則的一個制度，是各國為協(xié)調和開發(fā)利用環(huán)境與資源活動中存在的經濟利益與環(huán)境利益之爭而確立的一項重要法律制度。實行環(huán)境影響評價，可以讓政府的環(huán)境決策更加科學和民主，保證政府以及企業(yè)對開發(fā)利用環(huán)境資源行為的正當性，預防可能產生的環(huán)境風險。綜觀前述提到的幾起環(huán)境污染事件，如果在政府開發(fā)利用環(huán)境資源之前，真正按照環(huán)境影響評價制度的要求充分進行論證，也許污染就不會產生。我國在2002年已經制定了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，因此，根據該法的規(guī)定，在實施可能對環(huán)境產生重大影響的開發(fā)決策活動之前，貫徹環(huán)境影響評價的要求就顯得尤為重要和迫切。

2.環(huán)境信息公開制度。

環(huán)境信息公開，就是在政府作出環(huán)境規(guī)劃和利用行為前，應向公眾公開相應的環(huán)境信息，給予公眾知情權，以達到環(huán)境決策的民主化和法制化?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，通過環(huán)境信息公開可以給違規(guī)者造成輿論壓力，可以規(guī)范政府的環(huán)境利用行為，控制政府行政權力的不當行使，從某種程度上看，貫徹該制度，會使政府的環(huán)境監(jiān)管行為更加有的放矢，納入法制化的軌道。具體可以通過公開審批程序、公布企業(yè)環(huán)境行為、公示建設項目、公布污染治理情況、舉行“環(huán)評”聽證等環(huán)境信息公開化工作，使公眾了解環(huán)境信息。

3.許可證制度。

從西方國家的管理經驗來看，許可證制度是環(huán)境管理的關鍵環(huán)節(jié)。政府部門通過對許可證執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，確保環(huán)境法律的執(zhí)行。這是政府環(huán)境監(jiān)管的最好體現。因為該制度的實施，便于把影響環(huán)境的各種開發(fā)、建設、排污活動納入國家統(tǒng)一管理的軌道，把各種影響環(huán)境的排污活動嚴格限制在國家規(guī)定的范圍內，使國家能夠有效地進行環(huán)境管理。便于主管機關針對不同情況，采取靈活的管理方法，規(guī)定具體的限制條件和特殊要求，也能使主管部門及時掌握各方面情況，制止不當開發(fā)規(guī)劃行為。便于企業(yè)加強管理，改進技術和工藝，便于群眾參與環(huán)境管理，對損害環(huán)境行為進行監(jiān)督。李摯萍教授認為，許可證之所以可以作為管理的核心制度，基于其下列特性：一是許可證制度具有強制性，二是許可證具有壟斷性，三是許可證可以實行總量控制，四是許可證制度可以實行針對性管理。因此，將許可證制度作為環(huán)境監(jiān)管的核心，能有效發(fā)揮其作用。

（本文系黑龍江省教育廳《環(huán)境行政執(zhí)法問題研究》（11534001）基金項目階段性成果）。

（作者單位：大慶師范學院、齊齊哈爾中級人民法院）

（責任編輯 李海生）