魏 寧

(1.西北大學(xué)職業(yè)技術(shù)學(xué)院,陜西西安710069;2.陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院,陜西西安710062)

國家助學(xué)貸款法律規(guī)制問題探析

魏 寧1,2

(1.西北大學(xué)職業(yè)技術(shù)學(xué)院,陜西西安710069;2.陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院,陜西西安710062)

從1999年至今,國家助學(xué)貸款由地區(qū)試點(diǎn)到逐漸覆蓋全國,目前已成為大學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)最主要的資助方式。國家助學(xué)貸款制度在確立和實(shí)施過程中也暴露出很多問題,并從其法律規(guī)制方面體現(xiàn)和反映出來。因此,從國家助學(xué)貸款的實(shí)施情況入手,分析國家助學(xué)貸款法律規(guī)制方面存在的若干問題及緣由,并探求解決這些問題的法律之道是保證國家助學(xué)貸款制度良性發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

國家助學(xué)貸款; 法律規(guī)制; 法律位階

1999年以來,隨著高校大規(guī)模擴(kuò)招,我國高等教育已由精英教育轉(zhuǎn)型為大眾化教育。在此過程中,為緩解在校學(xué)生人數(shù)急劇擴(kuò)張和貧困學(xué)生人數(shù)激增所導(dǎo)致的拖欠學(xué)費(fèi)問題、教育公平問題、弱勢學(xué)生群體心理健康問題以及高校安全穩(wěn)定等問題,國家建立和實(shí)施了助學(xué)貸款制度。國家助學(xué)貸款從1999年至今由地區(qū)試點(diǎn)已逐漸覆蓋全國,成為學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)最主要的資助方式。它既利用金融手段緩解了高等教育經(jīng)費(fèi)不足的窘?jīng)r,又切實(shí)保證了公民受教育的權(quán)利,可謂利國利民的重大舉措。然而,國家助學(xué)貸款制度在確立和實(shí)施過程中也暴露出很多問題。如何總結(jié)經(jīng)驗(yàn),解決我國國家助學(xué)貸款制度建設(shè)和實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題,完善國家助學(xué)貸款制度,是推動(dòng)促進(jìn)國家助學(xué)貸款實(shí)踐和發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急[1]。

一、國家助學(xué)貸款法律規(guī)制的發(fā)展現(xiàn)狀

1999年6月17日,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國人民銀行、教育部、財(cái)政部制定的《關(guān)于國家助學(xué)貸款的管理規(guī)定(試行)》;同年12月23日,中國人民銀行、教育部和財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于助學(xué)貸款管理的若干意見》,國家助學(xué)貸款在北京、上海、天津、西安、南京等市開始試行,拉開了國家助學(xué)貸款工作的序幕。

在2000年8月22日中國人民銀行、教育部和財(cái)政部制定發(fā)布的《關(guān)于助學(xué)貸款管理的補(bǔ)充意見》的基礎(chǔ)上, 2004年6月8日,教育部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善國家助學(xué)貸款工作的若干意見》,對(duì)國家助學(xué)貸款的政策和機(jī)制進(jìn)行了新的調(diào)整。與原有制度和機(jī)制相比,新機(jī)制在貸款貼息方式、貸款銀行確定、貸款學(xué)生人數(shù)比例、貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确矫娑甲隽溯^大幅度的調(diào)整。

根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步完善國家助學(xué)貸款工作的若干意見》的規(guī)定,各省、市、自治區(qū)、直轄市國家助學(xué)貸款管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定關(guān)于國家助學(xué)貸款的具體實(shí)施細(xì)則,作為本地區(qū)國家助學(xué)貸款的指導(dǎo)性文件。在國家助學(xué)貸款制度實(shí)施過程中,正是因?yàn)橛懈鱾€(gè)地方政府及其部門或高等院校制定的各種執(zhí)行性的或具有可操作性的行政規(guī)范性文件或?qū)W校管理實(shí)施規(guī)定,使得國家助學(xué)貸款制度能夠在全國充分實(shí)施,也在一定程度上彌補(bǔ)了國家助學(xué)貸款全國性法律規(guī)制方面存在的過于原則或缺乏操作性等缺陷。以陜西省為例,為便于實(shí)施國家助學(xué)貸款,陜西省人民政府辦公廳2004年出臺(tái)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省教育廳、省財(cái)政廳、人民銀行西安分行、陜西銀監(jiān)局〈關(guān)于陜西省國家助學(xué)貸款工作管理實(shí)施細(xì)則的通知〉》(陜政辦發(fā)[2004]101號(hào)),對(duì)陜西省的國家助學(xué)貸款做出了執(zhí)行性的細(xì)化規(guī)定。2007年又頒布新的《陜西省國家助學(xué)貸款工作實(shí)施細(xì)則》(陜政辦發(fā)[2007]142號(hào))。繼而,陜西省各高校以國務(wù)院、陜西省出臺(tái)的有關(guān)國家助學(xué)貸款的相關(guān)規(guī)定為依據(jù),又制定了各種具體的執(zhí)行規(guī)定。借助上述中央一級(jí)立法和地方性實(shí)施規(guī)定及各高校的執(zhí)行規(guī)定,我國國家助學(xué)貸款的制度框架已搭建了起來。

二、國家助學(xué)貸款法律規(guī)制存在的問題

(一)國家助學(xué)貸款法律規(guī)制欠缺權(quán)威性、系統(tǒng)性和明確性

自1999年至今,國家助學(xué)貸款實(shí)施已有10年。然而,關(guān)于國家助學(xué)貸款的立法規(guī)制仍停留在部委規(guī)章或行政規(guī)范性文件的層面上。就中央立法而言,從1999年至今,關(guān)于國家助學(xué)貸款僅頒布了兩部具有受限法源效力的法律文件——部委規(guī)章,即1999年6月,中國人民銀行、教育部和財(cái)政部《關(guān)于國家助學(xué)貸款的管理規(guī)定(試行)》以及2000年8月《中國人民銀行助學(xué)貸款管理辦法》;另有若干不具有法源效力的行政規(guī)范性文件,如《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國人民銀行等部門關(guān)于助學(xué)貸款管理補(bǔ)充意見的通知》、2001年7月《中國人民銀行、財(cái)政部、教育部、國家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)發(fā)展的通知》、2002年2月《中國人民銀行、教育部、財(cái)政部關(guān)于切實(shí)推進(jìn)國家助學(xué)貸款工作有關(guān)問題的通知》,以及2004年6月教育部、財(cái)政部、中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善國家助學(xué)貸款工作的若干意見》等①。就陜西省而言,關(guān)于國家助學(xué)貸款僅有省教育廳、財(cái)政廳、人民銀行西安分行、陜西銀監(jiān)局先后于2004年和2007年發(fā)布的《陜西省國家助學(xué)貸款工作管理實(shí)施細(xì)則》以及《陜西省國家助學(xué)貸款工作實(shí)施細(xì)則》兩個(gè)行政規(guī)范性文件。

由于缺乏高位階立法如全國人大及其常委會(huì)制定的法律或國務(wù)院制定的行政法規(guī)的指導(dǎo)和規(guī)范,且主要由部委特別是作為貸方的銀行為國家助學(xué)貸款定規(guī)定制的情況下,規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡遠(yuǎn)大于其政策目標(biāo),國家助學(xué)貸款制度設(shè)計(jì)難免藏頭縮尾,其實(shí)施起伏不定,步履蹣跚。如2004年之前,國家對(duì)貸款學(xué)生在校期間的貸款利息僅給予50%的財(cái)政補(bǔ)貼;2002年還貸風(fēng)險(xiǎn)首現(xiàn)時(shí),中國人民銀行出臺(tái)規(guī)定:對(duì)違約率且違約人數(shù)達(dá)到20%的高校,經(jīng)辦銀行可以停辦國家助學(xué)貸款。此規(guī)定使得相當(dāng)多高校的國家助學(xué)貸款被叫停[2]。盡管2004年之后,隨著國家助學(xué)貸款新政策的實(shí)施,國家助學(xué)貸款關(guān)系逐漸理順并進(jìn)入良性運(yùn)行軌道,但由于國家助學(xué)貸款的政策目標(biāo)及由此決定的實(shí)施機(jī)制缺乏高位階立法的明確、規(guī)制和保障,其政策目標(biāo)及其實(shí)施因運(yùn)行中的商業(yè)性目標(biāo)追求而受到?jīng)_擊的隱憂仍然存在。

如上所述,已有規(guī)制國家助學(xué)貸款的規(guī)章或行政規(guī)范性文件雖然對(duì)國家助學(xué)貸款的性質(zhì)、主體及其權(quán)利義務(wù)、運(yùn)行機(jī)制及其程序、法律責(zé)任等作了規(guī)定,但仍屬概括性和基本規(guī)定,很多方面仍欠明確,缺乏細(xì)化規(guī)定,且規(guī)定的系統(tǒng)性闕如。上述種種使得國家助學(xué)貸款的規(guī)范規(guī)制更多地依賴政策調(diào)整而非法律,從而導(dǎo)致該制度不確定性風(fēng)險(xiǎn)大為增加,其作用和效果也大打折扣。

(二)國家助學(xué)貸款關(guān)系主體的利、權(quán)、義呈非相稱性

就現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)而言,國家助學(xué)貸款遵循和采取的是高等教育成本由政府、學(xué)校、銀行和個(gè)人分擔(dān)的原則和做法,這與目前世界通行做法相契合[3]。然而,問題的關(guān)鍵在于如何或怎樣分擔(dān)才能既保證國家助學(xué)貸款政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),又不損害參與方的積極性,使國家助學(xué)貸款充分而高效地發(fā)揮作用。在此問題上,我國國家助學(xué)貸款的法律規(guī)制呈現(xiàn)出參與主體的利、權(quán)、義不相稱的問題。

在我國,按照高等教育成本分擔(dān)的原則,政府、銀行、學(xué)校和學(xué)生被確定為國家助學(xué)貸款關(guān)系參與者,分享利益的同時(shí)分擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。鑒于體制和認(rèn)識(shí)方面的原因,作為新生事物的國家助學(xué)貸款制度在我國歷經(jīng)了一個(gè)調(diào)整和逐步完善期。在此期間,國家助學(xué)貸款關(guān)系參與者的權(quán)利義務(wù),安置前后也有很大變化。如2004年后,政府在國家助學(xué)貸款中由部分貼息調(diào)整為足額貼息,并按50%的比例承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金;學(xué)校所承受的責(zé)任則由承擔(dān)少數(shù)特困生貸款60%的保證責(zé)任調(diào)整為承擔(dān)50%的國家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金以及編報(bào)虛假信息的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任;銀行承擔(dān)的違約風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任則較低,但仍承擔(dān)國家助學(xué)貸款的管理成本;學(xué)生由承擔(dān)在校期間50%的貸款利息調(diào)整為免在校期間的貸款利息,還款期限也由最長4年延長為6年。盡管國家助學(xué)貸款關(guān)系各方主體的利、權(quán)、義相稱度與該制度實(shí)行初期相比,在向合理化方面已有較快發(fā)展,但其中的不合理或不協(xié)調(diào)仍相當(dāng)明顯。

就政府而言,政府在國家助學(xué)貸款中所承擔(dān)的責(zé)任與政府所應(yīng)承擔(dān)的兼顧效率與公平的重任相比,國家助學(xué)貸款法律規(guī)制關(guān)于政府上述權(quán)責(zé)設(shè)計(jì)仍顯失衡,并沒有使政府承擔(dān)起它在現(xiàn)階段所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)控制和管理之責(zé)。我國的國家助學(xué)貸款雖由商業(yè)銀行通過市場化運(yùn)作來實(shí)現(xiàn),但就其基本方面仍屬政策性貸款。這首先表現(xiàn)為參與銀行對(duì)此類貸款無選擇權(quán);其次表現(xiàn)為參與各方,包括銀行對(duì)貸款義務(wù)無選擇或抉擇權(quán);此外,參與各方對(duì)各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和管理成本無選擇權(quán)或抉擇權(quán)。在市場化較為成熟的國家,這類受制于國家公共政策目標(biāo)的貸款,政府一般要承擔(dān)較大的拖欠風(fēng)險(xiǎn),如美國、加拿大等國。相比而言,我國政府在國家助學(xué)貸款中所承擔(dān)的責(zé)任,尤其是風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任要小得多,這也使得政府在降低國家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的配套制度建設(shè)方面責(zé)任心欠缺。

政府承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任少,相應(yīng)地,其他主體就要承擔(dān)較大的社會(huì)責(zé)任。如商業(yè)銀行盡管實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作,以最少代價(jià)獲得最大收益是其生存之道,但在國家助學(xué)貸款中被迫將贏利目標(biāo)置于第二位;對(duì)于學(xué)校來說,在國家減少教育投入,占經(jīng)常性支出比值日漸增加的學(xué)費(fèi)收入又受到政策目標(biāo)的調(diào)控不得市場化浮動(dòng),人口流動(dòng)性加大情況下無法及時(shí)有效地跟蹤畢業(yè)學(xué)生行蹤的情況下,學(xué)校仍被要求與國家對(duì)半承受國家助學(xué)貸款被拖欠不還的政策性風(fēng)險(xiǎn),這不僅顯失公平,也加重了其教育經(jīng)費(fèi)吃緊的窘狀;對(duì)于學(xué)生來說,不考慮目前就業(yè)壓力加大的情形,一味要求畢業(yè)起就開始償還國家助學(xué)貸款且期限較短的做法顯然不實(shí)際,也欠人性化。

正是由于上述國家助學(xué)貸款關(guān)系主體利、權(quán)、義不相稱的制度設(shè)計(jì),國家助學(xué)貸款在實(shí)行過程中出現(xiàn)了覆蓋率低、貸款率低以及還款率低的現(xiàn)象。不僅銀行為了降低成本,控制風(fēng)險(xiǎn),惜貸現(xiàn)象嚴(yán)重,高等院校為了避免繳納較高的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金,也會(huì)通過嚴(yán)格審查控制貸款規(guī)模,避免承受經(jīng)濟(jì)損失。

(三)國家助學(xué)貸款中的義務(wù)與法律責(zé)任或制裁不對(duì)應(yīng)

國家助學(xué)貸款作為政府發(fā)起和推動(dòng)的政策性貸款,政府在其中承擔(dān)了較大的責(zé)任,主要表現(xiàn)為對(duì)借款學(xué)生在校期間的貸款利息實(shí)行全額貼息,這在國家助學(xué)貸款關(guān)系法律規(guī)制中是作為法律義務(wù)來設(shè)定的。有義務(wù),相應(yīng)地必須有不履行義務(wù)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任或制裁規(guī)定。然而,目前國家助學(xué)貸款制度規(guī)定卻沒有設(shè)置不履行或未及時(shí)履行此義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任或制裁,因而使得對(duì)國家助學(xué)貸款制度中關(guān)于政府的法律規(guī)制設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出權(quán)義與責(zé)任或制裁的非對(duì)應(yīng)性②。

現(xiàn)有國家助學(xué)貸款法律規(guī)定對(duì)銀行在貸款過程中違反義務(wù)所承擔(dān)的責(zé)任或承受的制裁在很多方面也呈現(xiàn)出不對(duì)應(yīng)的現(xiàn)象。如銀行違約未按時(shí)或足額發(fā)放貸款所承擔(dān)的法律責(zé)任在現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)中就沒有明確,使得銀行在國家助學(xué)貸款的發(fā)放過程中經(jīng)常隨意地?fù)p害學(xué)生的利益,卻無需承受任何代價(jià)。

如此義務(wù)與責(zé)任或制裁不能對(duì)應(yīng)的情況也出現(xiàn)在學(xué)生償還貸款的環(huán)節(jié)中。按照有關(guān)規(guī)定,沒有按照協(xié)議約定的期限、數(shù)額歸還國家助學(xué)貸款的學(xué)生,經(jīng)辦銀行要計(jì)收罰息,并將其違約行為載入金融機(jī)構(gòu)征信系統(tǒng),金融機(jī)構(gòu)不再為其辦理新的貸款和其他授信業(yè)務(wù)。對(duì)于按還款協(xié)議進(jìn)入還款期后連續(xù)超過一年拖欠還款,且不與經(jīng)辦銀行主動(dòng)聯(lián)系辦理有關(guān)手續(xù)的違約借款學(xué)生,經(jīng)辦銀行將其信息提供給國家助學(xué)貸款管理機(jī)構(gòu)確認(rèn)后,國家助學(xué)貸款管理機(jī)構(gòu)有權(quán)在不通知違約學(xué)生的情況下,通過新聞媒體及全國高等學(xué)校畢業(yè)生學(xué)歷查詢系統(tǒng)網(wǎng)站公布其姓名。然而,不論是通過納入征信系統(tǒng)限制其未來的信用行為,還是公布違約學(xué)生姓名的做法都顯得被動(dòng)和無力,因?yàn)樗槍?duì)的是將來的信用行為而非正在進(jìn)行中的違約行為。也就是說,現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)對(duì)目前的違約行為并沒有有效的制約措施,相關(guān)的責(zé)任或制裁設(shè)計(jì)缺乏威懾力,更何況針對(duì)貸款學(xué)生將來信用行為的上述舉措。由于我國目前個(gè)人征信制度建設(shè)尚處于起步階段,還不能充分展示其效用,兩相交疊,我國國家助學(xué)貸款制度設(shè)計(jì)對(duì)學(xué)生不能如期償還貸款的責(zé)任追究難免蒼白無力,這當(dāng)然會(huì)放縱借款學(xué)生的違約行徑。

(四)國家助學(xué)貸款中的權(quán)利救濟(jì)渠道不暢通

在我國國家助學(xué)貸款制度和實(shí)踐中,高等院校學(xué)生的貸款申請權(quán)和取得權(quán)因制度規(guī)定或設(shè)計(jì)過于原則概括或缺乏目的性考量而時(shí)常得不到有效或切實(shí)的保障。如國家助學(xué)貸款是為了救助困難學(xué)生完成高等教育學(xué)業(yè)的,貸款條件如何確定才不違背國家助學(xué)貸款的初衷?貸款申請或?qū)彶槌绦蛉绾卧O(shè)計(jì)才能保證真正困難的學(xué)生申請到國家助學(xué)貸款?貸款的獲批或取得程序如何設(shè)置,才使申請學(xué)生及時(shí)方便地獲得貸款?由于上述問題沒有細(xì)化規(guī)范,學(xué)生的貸款權(quán)就難免被隨意侵犯,受到侵犯后不能獲得有效救濟(jì)也是常態(tài)。

除了學(xué)生貸款權(quán)的救濟(jì)渠道闕失外,如何防范銀行在國家助學(xué)貸款中的貸款風(fēng)險(xiǎn),目前也缺乏有效的救濟(jì)方法和手段。盡管建立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度,但如果防范風(fēng)險(xiǎn)的措施和政策不到位,由于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金僅占貸款總額的14%,在普遍性違約情況下,風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金顯然不足以補(bǔ)償銀行所承受的損失。也就是說,現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金比例與銀行所承擔(dān)的貸款風(fēng)險(xiǎn)是不相稱的。因此,防范銀行風(fēng)險(xiǎn),解決國家助學(xué)貸款違約問題重要和主要的不是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金,而是減少乃至消滅違約現(xiàn)象,否則只能治標(biāo)不治本。

三、國家助學(xué)貸款法律規(guī)制問題緣由探析

(一)認(rèn)識(shí)水平與實(shí)踐探索的有限性

從世界范圍來看,國家助學(xué)類貸款早在20世紀(jì)初就已經(jīng)出現(xiàn),目前已在60多個(gè)國家被嫻熟地制度化運(yùn)作③,成為資助學(xué)生接受高等教育的重要方式。與此同時(shí),關(guān)于國家助學(xué)類貸款正當(dāng)性的認(rèn)識(shí)和論證也逐漸深入和周密,產(chǎn)生或形成了很多較成熟的理論學(xué)說,如高等教育成本分擔(dān)理論、成本補(bǔ)償理論、人力資本理論或公平理論等④。從相關(guān)國家規(guī)范國家助學(xué)類貸款制度的運(yùn)作情況來看,法律規(guī)制是常規(guī)手段,其中關(guān)系各方的法律地位界定準(zhǔn)確合理,權(quán)、義、責(zé)內(nèi)容清晰,規(guī)制完善,運(yùn)作程序也相當(dāng)規(guī)范。與西方國家長達(dá)近一個(gè)世紀(jì)的制度實(shí)踐和理論深化不同,我國的國家助學(xué)貸款制度遲至20世紀(jì)90年代末期才開始出現(xiàn),至今仍在進(jìn)行制度探索。

20世紀(jì)70年代末期,我國開始了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的艱難轉(zhuǎn)型,由此制度轉(zhuǎn)型所引發(fā)的高等教育成本分擔(dān)改革在我國尚屬新生事物,需要不斷認(rèn)識(shí)和探索。由于對(duì)社會(huì)主義特色市場經(jīng)濟(jì)下的國家職能及國家、社會(huì)、學(xué)生及其家長和學(xué)校如何合理分擔(dān)高等教育成本尚缺乏明確、深入和正確的認(rèn)識(shí),我國政府應(yīng)該擔(dān)起的職責(zé)一度被推向或嫁移給社會(huì),以至于高等教育政府資金比例在2001年時(shí)從20世紀(jì)80年代前的近乎100%下降到不足60%[4]。隨著高等教育成本和費(fèi)用的大幅提高,政府如此行為的后果是,因無力支付學(xué)費(fèi)而不能接受高等教育的貧困生數(shù)量急劇增加,公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)受到嚴(yán)重影響。為彌補(bǔ)政策缺失或漏洞,實(shí)現(xiàn)或保障公民的受教育權(quán),國家助學(xué)貸款制度于是建構(gòu)和實(shí)施。

就各國實(shí)踐來看,國家助學(xué)貸款制度本身是國家的高等教育成本分擔(dān)制度的一部分,國家的高等教育成本分擔(dān)制度合理與否,通過國家助學(xué)貸款制度建構(gòu)就可窺見一斑。在我國,關(guān)于國家助學(xué)貸款的目的、目標(biāo)及其功能,始終缺乏清楚深入的認(rèn)識(shí)和正確定位,以至于對(duì)國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)或履行的社會(huì)責(zé)任和社會(huì)、銀行的商業(yè)身份和地位與其社會(huì)責(zé)任、高等院校作為提供有償公共服務(wù)的主體在國家助學(xué)貸款的地位等問題一直沒能提供一個(gè)明確和確定的答案。由于認(rèn)識(shí)的不深入和實(shí)踐探索的有限性,我國國家助學(xué)貸款制度關(guān)于國家助學(xué)貸款各方主體的法律定位含混模糊,貸款資格或貸款比例等重要問題的法律規(guī)制不明確或相當(dāng)原則概括,國家、銀行、學(xué)校和學(xué)生在高等教育中所分擔(dān)成本設(shè)計(jì)也存在著欠合理之處。

(二)法律規(guī)制的低層階性

20世紀(jì)70年代后期開始的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的制度轉(zhuǎn)型,對(duì)我國立法的指導(dǎo)思想和策略也產(chǎn)生了深刻影響。如處于試驗(yàn)或探索期的重要或基本制度的立法權(quán)也經(jīng)常被“下放”,由本不具有規(guī)范資格的下位階立法主體制定“暫行”或“試行”規(guī)定的現(xiàn)象已成常態(tài),且奉行“立法宜粗不宜細(xì)”的原則。人們對(duì)此的解釋是,在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放的過程中,許多應(yīng)改應(yīng)革之事雖立法條件不成熟,但實(shí)踐急需,只能采取授權(quán)等權(quán)力下放的方式[5]。于是,原則或概括的規(guī)定就成為此類立法調(diào)整的通行模式。

國家助學(xué)貸款是國家在資源有限的情勢下,既要保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展,又要顧及社會(huì)公平所采取的舉措。它對(duì)切實(shí)保障窮困學(xué)生接受高等教育的權(quán)利,盡可能地減少高等教育成本分擔(dān)對(duì)學(xué)生受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)所造成的不利影響有積極和重要的作用。由于欠缺國家助學(xué)貸款法律規(guī)制的漫長經(jīng)歷和豐富經(jīng)驗(yàn),盡管國家助學(xué)貸款事關(guān)公民的受教育權(quán)利和社會(huì)公平問題,對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)制屬于重要和基本的立法事項(xiàng),但有關(guān)立法還是始終在部門立法乃至行政規(guī)范性文件的層級(jí)徘徊不前。由于處于試驗(yàn)階段的定位及由此所致立法低層級(jí)及制定的非嚴(yán)格性,我國國家助學(xué)貸款的法律規(guī)制穩(wěn)定性較差,立法技術(shù)水平也比較低,相關(guān)規(guī)范、規(guī)定不僅處于不斷的變動(dòng)之中,而且相當(dāng)原則和概括,彼此之間缺乏協(xié)調(diào)和銜接現(xiàn)象嚴(yán)重。

(三)措施不配套和法律規(guī)范規(guī)定不銜接

國家助學(xué)貸款被納入法律規(guī)制,其目的是規(guī)范國家助學(xué)貸款的發(fā)展,使國家助學(xué)貸款的目標(biāo)或要求有力和有效地實(shí)現(xiàn)。然而,由于認(rèn)識(shí)不深入,制度初創(chuàng)期以及法律規(guī)制的低層級(jí)或低水準(zhǔn),國家助學(xué)貸款的制度設(shè)計(jì)尚不完善,措施方面也不配套,體現(xiàn)在規(guī)范規(guī)定上,不銜接和不完備現(xiàn)象比較突出。這些問題和現(xiàn)象導(dǎo)致了國家助學(xué)貸款各方主體在權(quán)、義、責(zé)方面的不一致或不對(duì)應(yīng),因而削弱了相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)制力,嚴(yán)重影響了國家助學(xué)貸款法律規(guī)制的作用力度和效果,不利于國家助學(xué)貸款目標(biāo)的充分和有效實(shí)現(xiàn)。

如按照國家助學(xué)貸款法律規(guī)定,畢業(yè)后繼續(xù)攻讀學(xué)位的貸款學(xué)生,支付本息的期限可以延長,直到攻讀學(xué)位結(jié)束,再按照還款計(jì)劃償還本息,也即所謂“貸款展期”。關(guān)于貸款展期,根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步完善國家助學(xué)貸款工作若干意見的通知》和《陜西省國家助學(xué)貸款工作管理實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定,財(cái)政部門對(duì)此類情況可繼續(xù)按在校學(xué)生實(shí)施貼息,辦理展期。然而,對(duì)辦理展期的條件和次數(shù)未作明確規(guī)定,銀行在執(zhí)行規(guī)定時(shí)便附加了自己的解釋,即只對(duì)升入本校繼續(xù)攻讀學(xué)位的貸款學(xué)生辦理展期,且只辦理一次。于是,學(xué)生就面臨著還未工作就要償還貸款的壓力,因措施不配套和法律規(guī)范規(guī)定不銜接所引發(fā)的實(shí)施不合理問題也就隨之產(chǎn)生。

四、解決國家助學(xué)貸款法律規(guī)制問題的幾點(diǎn)措施

(一)加強(qiáng)國家助學(xué)貸款法律規(guī)制的能力建設(shè)

國家助學(xué)貸款基本是政策性的,但也帶有一定的商業(yè)性。國家助學(xué)貸款的政策性兼具一定的商業(yè)性,使得國家助學(xué)貸款在利益分配以及相關(guān)制度設(shè)計(jì)上都不同于一般的商業(yè)貸款。厘清這個(gè)問題,有助于提高國家助學(xué)貸款的法律規(guī)制能力,增強(qiáng)國家助學(xué)貸款制度的合理性,從而有利于國家助學(xué)貸款的順利運(yùn)行。

國家助學(xué)貸款基本上是政策性的,這使得政府從管理和經(jīng)營的角度在國家助學(xué)貸款實(shí)施方面要承擔(dān)較大或較多但并非全部責(zé)任。與此同時(shí),相關(guān)方如銀行、學(xué)校和學(xué)生也要依法承擔(dān)一定的責(zé)任。如政府要從本國國情出發(fā)對(duì)國家助學(xué)貸款進(jìn)行制度規(guī)劃和設(shè)計(jì),確定國家助學(xué)貸款的規(guī)模和幅度,履行國家助學(xué)貸款的管理之責(zé),承擔(dān)國家助學(xué)貸款的“擔(dān)?！焙汀百N息”之責(zé)以及一定的貸款未償還的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任等;學(xué)校作為國家助學(xué)貸款的受益者和在校學(xué)生的管理方,也要依法承擔(dān)一定的管理和監(jiān)督責(zé)任,如審查學(xué)生的貸款申請,做好必要的信息征集和溝通工作,搞好宣傳和組織工作以及因未盡責(zé)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任;作為國家政策項(xiàng)目的承擔(dān)者,銀行也要依法承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督和管理責(zé)任,如貫徹落實(shí)國家助學(xué)貸款的精神,保證國家助學(xué)貸款的發(fā)放,做好國家助學(xué)貸款的催繳工作,實(shí)行人性化和多樣化的還款方式和還款計(jì)劃等;學(xué)生依法享有貸款權(quán)和在校期間免交貸款利息的權(quán)利。

國家助學(xué)貸款又具有一定的商業(yè)性。貸款學(xué)生在校期間的貸款利息由國家支付,走出校門后就必須自己支付,并償還本金;銀行從國家助學(xué)貸款中獲取利息收入,并應(yīng)承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn),如在未盡催款之責(zé)的情況下,因?qū)W生違約可能造成本金和利息損失。

在政策性為主兼具商業(yè)性的情況下,國家助學(xué)貸款制度設(shè)計(jì)或?qū)嵤┊?dāng)然首先是政策考量,即充分實(shí)現(xiàn)國家助學(xué)貸款的政策目標(biāo);其次才是其商業(yè)性要求,不應(yīng)該將其商業(yè)性要求置于其政策考量之上。目前,國家助學(xué)貸款制度設(shè)計(jì)或?qū)嵤┓矫嬗袑⑸虡I(yè)性考慮凌駕于政策考量之上的嫌疑。如政府在國家助學(xué)貸款中所承擔(dān)的責(zé)任或所承受的風(fēng)險(xiǎn)過少或過低,與其應(yīng)擔(dān)負(fù)的社會(huì)管理職能不符;銀行或?qū)W校在國家助學(xué)貸款實(shí)施中為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而惜貸或嚴(yán)格審查等。上述種種或有意或無意將國家助學(xué)貸款的目標(biāo)追求棄置一旁的做法,或明或暗地限縮了國家助學(xué)貸款救助的范圍或幅度,使得通過國家助學(xué)貸款獲得救助的求學(xué)之道越走越窄。無奈之下,對(duì)經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的多元化助學(xué)救濟(jì)實(shí)踐開始出現(xiàn),如近幾年出現(xiàn)的生源地貸款與國家助學(xué)貸款相比,更受學(xué)生的歡迎和青睞,發(fā)展較快[6]。應(yīng)該指出的是,生源地貸款的出現(xiàn)并不表明國家助學(xué)貸款本身存在問題,但足以表明國家助學(xué)貸款制度設(shè)計(jì)或?qū)嵤┑牟缓侠硇砸咽沟眠@項(xiàng)有良好初衷的制度面臨著存續(xù)或發(fā)展的危機(jī)。如此情形下,在總結(jié)已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,提高和深化認(rèn)識(shí),合理化國家助學(xué)貸款法律規(guī)制的制度設(shè)置和實(shí)施,使國家助學(xué)貸款更切合我國的國情和實(shí)際,更為可行且更有效,已經(jīng)成為加強(qiáng)我國國家助學(xué)貸款法律規(guī)制能力、完善國家助學(xué)貸款法律制度的重要舉措或任務(wù)。

(二)提升國家助學(xué)貸款法律規(guī)制的層級(jí)和標(biāo)準(zhǔn)

目前,我國國家助學(xué)貸款制度及其實(shí)施主要以部委或地方規(guī)章和不具有法源效力的各種行政規(guī)范性文件為依據(jù)。我國《憲法》和《高等教育法》涉及國家助學(xué)貸款的相關(guān)法律規(guī)定也都是原則性概括性規(guī)定⑤,而且都不是專門針對(duì)國家助學(xué)貸款所作規(guī)定,不具有操作價(jià)值和意義。就國家助學(xué)貸款的意義、地位和重要性程度而言,國家助學(xué)貸款的基本制度應(yīng)上升到法律層面被規(guī)制,即應(yīng)主要由全國人大及其常設(shè)機(jī)關(guān)制定規(guī)范性法律文件進(jìn)行調(diào)整,國務(wù)院及其部委和地方國家機(jī)關(guān)可依法定職權(quán)和程序,根據(jù)需要頒布執(zhí)行性的具體或細(xì)化規(guī)定;基本規(guī)定與執(zhí)行規(guī)定兩相結(jié)合,從而構(gòu)成一個(gè)相互協(xié)調(diào)的國家助學(xué)貸款法律規(guī)范體系。國家助學(xué)貸款從1999年開始已經(jīng)過了近十年的制度探索和試驗(yàn),無論認(rèn)識(shí)還是經(jīng)驗(yàn)都已步入能夠勝任提供較高層級(jí)立法確定的階段,提請全國人大及其常委會(huì)立法的時(shí)機(jī)和條件都已成熟,有必要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上將已經(jīng)成熟的規(guī)定上升為法律規(guī)定,如由全國人大及其常委會(huì)就成熟的方面制定一部《國家助學(xué)信貸法》上升為“法律”,在提高國家助學(xué)貸款法律規(guī)制的權(quán)威性和確定性的同時(shí),并不會(huì)破壞國家助學(xué)貸款法律規(guī)制的靈活性,其中尚不成熟的方面可通過法條授權(quán)交由國務(wù)院或其部委制定試驗(yàn)性或探索性的執(zhí)行規(guī)定;不便于全國立法的內(nèi)容可在規(guī)定時(shí)留下余地,由各地根據(jù)本地情況作出有針對(duì)性的實(shí)施規(guī)定。只有當(dāng)基本規(guī)定與執(zhí)行或?qū)嵤┮?guī)定相互協(xié)調(diào)一致的情況下,我國國家助學(xué)貸款法律規(guī)制才能體系化或系統(tǒng)化,其效力和效果才能最大地顯現(xiàn)和發(fā)揮出來。

(三)提高國家助學(xué)貸款法律規(guī)制的水平和技術(shù)

國家助學(xué)貸款的法律規(guī)制不僅要提升調(diào)整檔次,以表明其權(quán)威性,增強(qiáng)其執(zhí)行力和適用力,同時(shí)也要提高調(diào)整水平或技術(shù),以充分有效地發(fā)揮法律規(guī)制的作用。國家助學(xué)貸款法律規(guī)制的技術(shù)和水平就規(guī)范內(nèi)容而言,主要表現(xiàn)為調(diào)整措施或辦法之間是否配套銜接,反映在規(guī)定形式方面也就是法律規(guī)范的權(quán)、義、責(zé)是否一致或?qū)?yīng),法律救濟(jì)的渠道是否暢通。如果調(diào)整措施或方法之間不能配套銜接,法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)自然是不完整的,與之相應(yīng)的法律救濟(jì)手段也不可能明確。如《關(guān)于進(jìn)一步完善國家助學(xué)貸款工作若干意見的通知》規(guī)定,對(duì)畢業(yè)后自愿到國家需要的艱苦地區(qū)、艱苦行業(yè)工作,服務(wù)期達(dá)到一定年限的借款學(xué)生,經(jīng)批準(zhǔn)可以獎(jiǎng)學(xué)金方式代償其貸款本息。具體辦法將結(jié)合學(xué)生就業(yè)政策另行規(guī)定。這項(xiàng)規(guī)定的初衷是好的,即將國家助學(xué)貸款與國家的就業(yè)政策結(jié)合起來,通過減免利息的方法既促使學(xué)生積極還貸,又鼓勵(lì)和支持學(xué)生到邊遠(yuǎn)或艱苦地區(qū)工作。然而,此措施規(guī)定卻有欠妥當(dāng)之處。且不說助學(xué)貸款的性質(zhì)和適用標(biāo)準(zhǔn)與獎(jiǎng)學(xué)金不同,如此換位取代剝奪了學(xué)生獲得獎(jiǎng)學(xué)金的權(quán)利,僅就規(guī)范技術(shù)而言,徒增立法調(diào)整的復(fù)雜性,使得立法協(xié)調(diào)的任務(wù)變得更為艱巨。如此項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)后,與之相配套的具體辦法必須盡快制定,否則此規(guī)定所設(shè)置的權(quán)利將形同虛設(shè)。與其如此,不如從鼓勵(lì)學(xué)生積極還貸的角度,采取一套系統(tǒng)和切實(shí)可行的優(yōu)惠減息和免還款舉措。如除了其他適用條件外,對(duì)畢業(yè)后去西部偏遠(yuǎn)地區(qū)工作一定年限或者畢業(yè)后回西部地區(qū)自主創(chuàng)業(yè)的貸款學(xué)生,法律可以明確規(guī)定免付貸款利息乃至減免一定的貸款本金。

總體而言,提高國家助學(xué)貸款法律規(guī)制的水平和技術(shù)實(shí)際上就是完善相關(guān)配套設(shè)施,使法律之中的權(quán)、義、責(zé)規(guī)定相互協(xié)調(diào)和一致。法律是權(quán)、義、責(zé)的具體規(guī)定,旨在落實(shí),否則法律規(guī)制效力就無法充分發(fā)揮出來,法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性也會(huì)受到損害。在這個(gè)方面,國家助學(xué)貸款法律規(guī)制的水平和技術(shù)亟待提高。

注釋:

①法源效力是指法律文件的制定和發(fā)布的權(quán)限或程序較為嚴(yán)格,且能作為人民法院審理案件的依據(jù);非法源效力是指文件雖具有法律效力和執(zhí)行力,但不能作為人民法院審理案件的依據(jù)。依據(jù)我國《立法法》和《行政訴訟法》的規(guī)定,國務(wù)院的部委規(guī)章和有權(quán)地方政府的地方規(guī)章可以為人民法院審理案件所參照。規(guī)章的“準(zhǔn)法”地位由此確定,即如果規(guī)章規(guī)定與上位法不抵觸,人民法院可依據(jù)規(guī)章裁決案件;如果抵觸,人民法院將棄規(guī)章直接適用上位法裁決案件。也就是說規(guī)章不能像法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)那樣,當(dāng)然成為人民法院審理案件的依據(jù)。

②或許有人會(huì)認(rèn)為政府是不會(huì)“食言的”。然而,即使中央政府的財(cái)力充足,在國家助學(xué)貸款的財(cái)政貼息按照學(xué)校的隸屬關(guān)系分別由中央和地方提供的情形下,經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)在財(cái)政緊張的情況下不能足額、及時(shí)或無限期拖延貸款貼息的給付不是沒有可能。如果對(duì)此種情形下政府承擔(dān)的責(zé)任或承受的制裁不加以法律規(guī)制或明確,不僅顯失公平,也不符合法律規(guī)制要義務(wù)與責(zé)任或制裁相對(duì)應(yīng)的原則,且降低了政府的責(zé)任感。

③最早采用國家助學(xué)類貸款的國家是丹麥和瑞典,它們分別于1913年和1918年在本國建立了專司學(xué)生貸款的管理機(jī)構(gòu),即“丹麥學(xué)習(xí)基金會(huì)”和“中央學(xué)習(xí)組織委員會(huì)”。參見李紅桃.國家助學(xué)貸款運(yùn)行機(jī)制研究[D].武漢:華中科技大學(xué),2002.32.

④西方學(xué)者一般將高等教育成本分擔(dān)、人力資本投入和教育公平等作為國家助學(xué)類貸款的理論基礎(chǔ)。參見呂煒,等.完善國家助學(xué)貸款制度推進(jìn)高等教育發(fā)展[J].教育研究,2004,(6).

⑤《憲法》中的相關(guān)規(guī)定有:第十九條第二款“國家舉辦各種學(xué)校,普及初等義務(wù)教育,發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育,并且發(fā)展學(xué)前教育”;第四十六條第一款“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”?！陡叩冉逃ā分械南嚓P(guān)規(guī)定有:第九條第二款“國家采取措施,幫助少數(shù)民族學(xué)生和經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生接受高等教育”;第五十五條第二款“國家設(shè)立高等學(xué)校學(xué)生勤工助學(xué)基金和貸學(xué)金,并鼓勵(lì)高等學(xué)校、企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體以及其他社會(huì)組織和個(gè)人設(shè)立各種形式的助學(xué)金,對(duì)家庭困難的學(xué)生提供幫助”。

[1] 崔廣平.論和諧高校的法治構(gòu)建[J].重慶三峽學(xué)院學(xué)報(bào),2007,23(2).

[2] 侯春霞.國家助學(xué)貸款存在的問題分析與對(duì)策研究[D].濟(jì)南:山東大學(xué),2004.25.

[3] 李紅桃.國家助學(xué)貸款運(yùn)行機(jī)制研究[D].武漢:華中科技大學(xué),2002.16～19.

[4] 胡瑞文,陳國良.我國高等教育籌資多元化:成就、挑戰(zhàn)、展望[J].教育發(fā)展研究,2001,(8).

[5] 喬曉陽.立法法講話[M].北京:中國民主法制出版社,2000.92～93.

[6] 楊彥.助學(xué)貸款,高校為何處境尷尬[N].人民日報(bào), 2007-11-30.

Study on the Problems Existed in the Legal Regulations of National Student Loan

WEI Ning1,2
(1.Vocational Technical College,Northwest University,Xi'an,Shaanxi 710069,China; 2.College of Politics and Economics,Shaanxi Normal University,Xi'an,Shaanxi 710062,China)

Since 1999,national student loan has been the most important method for subsiding college students to complete their studies successfully.Nevertheless,many problems in the aspect of legal regulations are exposed when the loan system was established and carried out.The problems and their reasons existed in the legal regulations of national student loan are analyzed according to the condition when it is carried out,and solutions to these legal problems are put forward.

national student loan;legal regulation;legal hierarchy

D922.16

A

1674-0297(2011)01-0022-06

(責(zé)任編輯:張 璠)

2010-11-11

魏 寧(1979-),男,陜西西安人,西北大學(xué)職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師,陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生,主要從事教育法規(guī)、大學(xué)生思想政治教育研究。