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住房保障制度是城鎮(zhèn)住房新體制和社會(huì)保障體系的重要組成部分，建立和完善住房保障制度，是深化住房制度改革建立城鎮(zhèn)住房新體制的重要內(nèi)容，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)。但是作為一種新的制度安排，住房保障制度的構(gòu)建不僅具有社會(huì)性和政策性強(qiáng)、涉及面廣等特征，而且受現(xiàn)有財(cái)力、體制等因素的制約，因此我們既不可“摸著石頭過河”盲目推進(jìn)，又不能期望一蹴而就畢其功于一役，而應(yīng)立足我國實(shí)際 ，設(shè)計(jì)和選擇符合我國國情的住房保障模式并輔之以銜接配套的有效措施，以順利推進(jìn)我國住房保障制度的建立。

一、兩種住房保障模式及其比較

從住房補(bǔ)貼數(shù)量和保障范圍來看，目前世界上主要有兩種模式：一是福利性保障模式。其保障面寬，補(bǔ)貼金額多，如瑞典、丹麥。二是選擇性住房保障模式。其保障面窄，補(bǔ)貼金額少，如巴西、中國。

（一）福利性保障模式。瑞典是實(shí)行福利性保障模式的國家之一，瑞典是典型的福利國家，也是經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家之一，人均國民生產(chǎn)總值長期保持在 2 萬美元以上，其居住水平也居于世界前列。在瑞典，住房福利被當(dāng)作其高福利政策的重要組成部分，有著雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐。瑞典政府住房保障政策的總目標(biāo)是，給每個(gè)人提供一所足夠?qū)挸ê褪孢m而且環(huán)境優(yōu)美的住所。其基本原則：一是居住質(zhì)量力求達(dá)到現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)；二是體現(xiàn)住房的社會(huì)性，把獲得符合標(biāo)準(zhǔn)的住房看作人們的社會(huì)權(quán)利。由于以這種福利思想為基礎(chǔ)，瑞典的住房保障不主張區(qū)別對待而是堅(jiān)持普惠原則。長期以來把住房補(bǔ)貼制度作為其推行福利政策的重要組成部分，住房的補(bǔ)貼高、限制少、覆蓋面廣，實(shí)行的是社會(huì)保障型住房制度。

瑞典住房保障制度的的主要做法是：(1)政府投資建設(shè)公有住房。各地方所有的公房公司組成的協(xié)(SABD)管理全國的公有住房，公房公司不以贏利為目的，地方政府以無息或低息貸款提供全部建設(shè)投資，公司只計(jì)建房成本，SABD現(xiàn)有成員300多家，為約80萬低收入者解決了住房問題。(2)住房補(bǔ)貼。1948年開始實(shí)行，大致有兩種：一種是給退休人員補(bǔ)貼，金額有時(shí)達(dá)到全部住宅費(fèi)用。瑞典大約有30%的退休補(bǔ)貼，以住房費(fèi)用為基礎(chǔ)，再根據(jù)家庭收入和子女?dāng)?shù)量來調(diào)節(jié)。(3)合作建房。瑞典全國住房合作聯(lián)盟(HSB)為約1/10的瑞典人提供了住宅，HSB有自己的儲(chǔ)蓄銀行，為會(huì)員提供高于一般銀行存款利率1%的利率，但其支出僅限于與住房有關(guān)，合作社按會(huì)員入會(huì)時(shí)間和儲(chǔ)蓄金額決定提供住房的次序。一般8～10年可獲得住房。

由于瑞典推行了較好的住房保障制度，居民在住房方面擁有很好的福利。

1.住宅數(shù)量與居住質(zhì)量

瑞典全國人口為 890 萬，其中90%的人口居住在城鎮(zhèn)，擁有住房430萬套，人均居住面積為 45 平方米，按人口比例計(jì)算，瑞典每千人擁有住房480 套，相當(dāng)于 2 個(gè)人就擁有一套住房。人均居住面積和設(shè)備的現(xiàn)代化程度反映了居住質(zhì)量的高低。據(jù)1990年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，瑞典人均居住面積達(dá) 47平方米，有 35%的家庭人均至少擁有一個(gè)房間，住房條件十分優(yōu)越。

2.所有權(quán)結(jié)構(gòu)

目前，瑞典住房的所有制有四種經(jīng)濟(jì)形態(tài)：一是所有者自住的私人獨(dú)家住房和兩單元住房，占住房總數(shù)的40%；二是供出租的私人住房，占總數(shù)的 20%；三是非營利性社團(tuán)出租的多層住房，占總數(shù)的 15%；四是國營房產(chǎn)公司出租的住房，占總數(shù)的 25%。

3.租金水平

在瑞典，住房的現(xiàn)代化不僅提高了住房建筑的造價(jià)，而且房租和自有住房的日常維持費(fèi)用（包括維修費(fèi)用以及水電、燃料的消耗）都很昂貴。據(jù) 2001年初的數(shù)字，在瑞典，一套3 室?guī)N房的公寓房每月租金平均為4110 克朗，4 室?guī)N房的平均為 5100克朗。房租隨著房屋所處位置和房齡長短等因素各不相同，但基本上是年年上漲，漲幅約為 3%～5%。平均下來，每個(gè)瑞典人每月工資的 25%用于支付房租。根據(jù)瑞典有關(guān)法律，低收入者可以享受政府的住房津貼。

應(yīng)當(dāng)說，瑞典在解決住房問題上是世界上最為成功的國家之一，這無疑歸功于瑞典政府長期以來將住房作為全民性的公平權(quán)利，推行獨(dú)具特色的廣泛的全民性住房保障政策。

（二）選擇性住房保障模式。該模式的主要內(nèi)容是以中低收入、最低收入和居住面積不足規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)居民作為保障對象，并通過對不同收入的居民進(jìn)行劃分，確定住房保障的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，建立經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房兩個(gè)層次有機(jī)結(jié)合，輔以貨幣化補(bǔ)貼的保障型住房供應(yīng)分配體系。具體包括以下內(nèi)容：

1.經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)分配體系。經(jīng)濟(jì)適用房是一段時(shí)期內(nèi)解決中低收入家庭住房問題的重要途徑，也是住房保障制度的重要支撐。由于經(jīng)濟(jì)適用房具有政策性和商品性雙重屬性，因而應(yīng)以政府介入和市場機(jī)制相結(jié)合的方式，建立和完善經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)分配體系。所以，應(yīng)變重點(diǎn)解決好供應(yīng)對象的審定與控制，供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的確定與供應(yīng)方式的創(chuàng)新，價(jià)格的有效調(diào)控與管理，上市交易的嚴(yán)格管理，退出機(jī)制的規(guī)范操作等問題。

2.構(gòu)建廉租房運(yùn)作管理體制。廉租房是解決最低收入家庭住房問題的主要途徑，也是住房保障制度建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。廉租房運(yùn)作管理體制的建立應(yīng)符合簡便、規(guī)范、高效、實(shí)用的原則，針對當(dāng)前廉租房供應(yīng)分配方面存在的覆蓋面小，主體確定難，房源和資金渠道不穩(wěn)定等問題，重點(diǎn)做好以下工作：嚴(yán)格界定廉租房供應(yīng)對象即建立“雙困”準(zhǔn)入機(jī)制，完善以租金配租為主、實(shí)物配租為輔的供應(yīng)分配方式，實(shí)行多渠道籌集房源，建立穩(wěn)定的廉租住房基金及公正規(guī)范的復(fù)核機(jī)制等。

3.完善住房貨幣化分配制度，將住房補(bǔ)貼納入住房保障體系建設(shè)。住房貨幣化補(bǔ)貼早在房改初期就已實(shí)施，但由于缺乏足夠的重視與穩(wěn)定的資金來源，因而其進(jìn)展緩慢，收效甚微。將住房補(bǔ)貼納入城市住房保障體系并形成相應(yīng)制度，住房補(bǔ)貼包括兩方面內(nèi)容：一是對城鎮(zhèn)居民既無力購買經(jīng)濟(jì)適用住房又不屬于廉租住房分配對象的“夾心層”家庭，參照廉租住房租金補(bǔ)貼方式給予適當(dāng)?shù)淖饨鹧a(bǔ)貼，使其有能力通過租賃方式解決住房問題；二是在房價(jià)快速增長情況下，對城市中既不符合經(jīng)濟(jì)適用住房又無力購買普通商品住房的部分城鎮(zhèn)居民，以普通商品住房平均價(jià)格作為確定住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，給予住房補(bǔ)貼，以提高這部分城鎮(zhèn)居民的住房消費(fèi)能力。

（三）兩種模式的比較與選擇

兩種模式的形成，除了受歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響外，也與對效率和公平關(guān)系的不同認(rèn)識(shí)有關(guān)。我國是社會(huì)主義國家，注重國家對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，且居民理應(yīng)比資本主義國家享有更多的福利。盡管瑞典住房保障制度的建設(shè)取得了較好成績，但其巨額補(bǔ)貼、保障面過寬等原因使得包括住房開支在內(nèi)的公共支出過度增長，造成龐大的赤字，也削弱了國家的競爭力，出現(xiàn)了所謂的“瑞典病”。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，政府財(cái)政還比較困難，更為重要的是“福利性保障”很可能會(huì)對正待完善的住房市場機(jī)制造成嚴(yán)重沖擊，影響住房市場化進(jìn)程，所以，我們應(yīng)以選擇性住房保障模式作為近期住房保障的目標(biāo)模式。

二、我國實(shí)行選擇性住房保障模式的實(shí)施原則

住房保障制度的構(gòu)建是一項(xiàng)政策性、社會(huì)性強(qiáng)，涉及面廣的系統(tǒng)工程，在其構(gòu)建過程中既要注意與現(xiàn)有政策的銜接，又要防止對住房市場化進(jìn)程造成沖擊，因而應(yīng)遵循以下原則：

（一）總體規(guī)劃分步實(shí)施的原則。這一原則包含兩方面內(nèi)容:：（1）住房保障制度的最終目標(biāo)是要搭建一個(gè)為中低收入者提供滿足基本需要的住房供應(yīng)分配機(jī)制和體系，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于諸多制約要素的發(fā)展和完善，在這一過程中應(yīng)對總體目標(biāo)作階段性分割，制定相應(yīng)的分步實(shí)施計(jì)劃。(2)住房保障制度的構(gòu)建是一項(xiàng)社會(huì)性的系統(tǒng)工程，應(yīng)在比較借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合具體實(shí)際，科學(xué)地制定總體規(guī)劃。在總體規(guī)劃指導(dǎo)下，選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、住房制度改革較為成功的城市，先作試點(diǎn)，待總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再行全面推廣。這種先試點(diǎn)后推廣的作法可以減少制度變遷的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）統(tǒng)一部署分層操作的原則。住房保障制度的建設(shè)涉及方方面面的利益協(xié)調(diào)，在這樣的制度變遷中，中央政府對資源的重新調(diào)整、權(quán)責(zé)利的界定具有強(qiáng)制力優(yōu)勢，能以較低成本搭建制度性平臺(tái)，所以宜由中央政府對住房保障制度的總體目標(biāo)、框架等作全局性、戰(zhàn)略性的安排布署，并制定出統(tǒng)一的全國性的政策、規(guī)章。但是地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不平衡性日益突出，在北京、上海房價(jià)躋身世界前列的同時(shí)，落后地區(qū)人均年收入尚不足4000元，這種狀況決定了我國住房保障制度實(shí)施的地區(qū)性差別，因而具體的操作方案應(yīng)由地方政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行設(shè)計(jì)和實(shí)施。

（三）兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的原則。住房資源的市場化、貨幣化分配是改革的基本方向，也是住房資源得以優(yōu)化配置的制度保證，因而，住房保障制度建設(shè)不應(yīng)對住房供應(yīng)分配的市場運(yùn)作機(jī)制造成沖擊，更不能導(dǎo)致住房市場化、貨幣化改革的倒退。

三、實(shí)施選擇性住房保障模式的政策建議

我國的選擇性住房保障模式應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房有機(jī)結(jié)合、輔以貨幣化補(bǔ)貼的保障型住房供應(yīng)分配體系，為此，可以采取以下政策建議。

第一，建議起草《住宅法》，通過法律的途徑完善公共住房保障制度

1998年，國務(wù)院23號文件《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革、加快住房建設(shè)的通知》中明確提出：“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價(jià)商品住房”。但后來的住宅市場的發(fā)展越來越偏離我們改革的方案設(shè)計(jì)軌道，最明顯的標(biāo)志是經(jīng)濟(jì)適用房所占的比重越來越小，2004年只有4.5%。2005年5月，建設(shè)部等七部委發(fā)布的《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價(jià)格工作的意見》中，就住房保障再次強(qiáng)調(diào)：強(qiáng)化規(guī)劃調(diào)控，改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)；加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，嚴(yán)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)；完善廉租住房制度，擴(kuò)大廉租住房制度覆蓋面；鼓勵(lì)發(fā)展并規(guī)范住房出租業(yè)，多渠道增加住房供給，提高住房保障能力。但統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2005年5月之后，全國的經(jīng)濟(jì)適用房投資不斷減少，經(jīng)濟(jì)適用房的投資占房地產(chǎn)投資的比例進(jìn)一步減少到只有3%。之所以出現(xiàn)這樣的情況，和我國缺乏一部《住宅法》是有密切關(guān)系的：因?yàn)闆]有法律規(guī)定與約束，易使地方政府將有限的土地資源去搞商業(yè)開發(fā)，而公共住房保障制度被忽視。

因此，要從根本上改變我國住房保障制度的現(xiàn)狀，有必要制訂一部《住宅法》，對住宅的建設(shè)、消費(fèi)、分配等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，確定政府在住房市場的責(zé)任和義務(wù)，明確政府在住房市場的角色。

第二，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控作用，完善保障性住房供應(yīng)體系

政府應(yīng)承擔(dān)起為低收入者提供住房保障的責(zé)任，通過政府的調(diào)控來彌補(bǔ)市場失靈。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)證明，在住房短缺時(shí)期政府干預(yù)較多，隨著住房問題的逐步解決，政府的干預(yù)相對減少。目前，政府對住房問題干預(yù)的手段主要是制定住房建設(shè)計(jì)劃、調(diào)控住宅市場需求，對低收入者提供住房保障等。我國住房保障體系的建立和完善應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面入手：一是嚴(yán)格認(rèn)定住房保障對象；二是根據(jù)城鎮(zhèn)居民家庭收入狀況，在住宅建設(shè)中，安排一定比例的社會(huì)保障性住宅；三是向低收入家庭發(fā)放差額住房補(bǔ)貼等。目前，我國高房價(jià)和低收入的矛盾相當(dāng)突出，這極大地遏制了個(gè)人住房消費(fèi)市場的形成。因此，要理順房價(jià)構(gòu)成，控制房價(jià)不合理的上漲，提供合適價(jià)位的住宅。

第三，加快和規(guī)范廉租房建設(shè)

廉租房是解決低收入家庭住房困難的主要渠道，要有步驟地加快城鎮(zhèn)廉租房制度的建設(shè)。首先，擴(kuò)大廉租房制度的覆蓋面，尚未建立廉租房制度的城市，必須加快步伐，并合理確定和公布近幾年的廉租住房建設(shè)規(guī)模。其次，對于廉租房的來源，除了由單位和政府新建一批符合要求的出租屋以外，還可以將最低收入者的現(xiàn)有住房、舊公房、或者由政府購買私人擁有的符合廉租房要求的住房納入到廉租房的組成部分，這樣可以減輕政府因?yàn)榻ㄔO(shè)廉租房而要承擔(dān)的財(cái)政壓力。最后，隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們收入水平的提高，對于廉租房實(shí)行從低租金到成本租金再逐漸過渡到商品租金的政策方針，以實(shí)現(xiàn)最低收入住房供應(yīng)市場化。即對廉租房收取商品租金，但是最低收入者只需交付收入的 25%，其余部分由政府補(bǔ)貼。

第四，區(qū)分保障水平的層次性，注重合宜保障手段

解決低收入居民的住房問題，關(guān)鍵是要與本國的國情、低收入居民的需要等因素很好地結(jié)合起來。由于保障對象的住房支付能力是千差萬別的，因此住房保障的水平要區(qū)分層次性，以體現(xiàn)其公平。保障水平的層次性使不同收入水平的居民享受不同程度的保障，是一種經(jīng)濟(jì)、合理的保障制度，同時(shí)也有利于節(jié)約財(cái)政支出，減輕政府住房保障負(fù)擔(dān)或保障成本，從而使更多的居民按照其所應(yīng)享受的待遇，享受到政府相應(yīng)程度的保障。為保證這種層次性的實(shí)現(xiàn)，就必須建立嚴(yán)格的收入劃分標(biāo)準(zhǔn)和資格審查制度，規(guī)定不同收入標(biāo)準(zhǔn)所能享受到的保障待遇。我國作為一個(gè)發(fā)展中國家，特別是人力、物力、財(cái)力制約的條件下，不可能在短期內(nèi)大范圍地解決居民的住房問題。因此，必須堅(jiān)持有步驟、分層次地解決中、低收人家庭的住房問題。

第五，注意加強(qiáng)各種配套手段的綜合運(yùn)用

1.金融政策的運(yùn)用。我國的住房金融起步較晚，隨著市場經(jīng)濟(jì)的確立，住房金融市場發(fā)展逐漸加快，初步形成了政策性和商業(yè)性并存的住房金融格局，住房抵押貸款有了較大進(jìn)展，住房消費(fèi)貸款大幅度增長。但同發(fā)達(dá)國家相比，尚有較大距離。從我國住房消費(fèi)市場的需求看，仍有許多不完善的地方，抵押貸款的品種比較單一，貸款的保險(xiǎn)、擔(dān)保問題亟待解決。這需要進(jìn)一步完善金融政策，擴(kuò)大融資渠道，為多元開發(fā)住房建設(shè)給予金融支持。

2.稅收政策的運(yùn)用?？梢栽谕晟苽€(gè)人所得稅制度的基礎(chǔ)上，將住房消費(fèi)與個(gè)人所得稅的政策結(jié)合起來。應(yīng)該將中低收入群體的住房消費(fèi)支出從個(gè)人所得稅中扣除?？梢詤⒖济绹淖龇?，要點(diǎn)有三：其一，對利用抵押貸款購買、建造和大修自己房屋的家庭，在征收個(gè)人所得稅時(shí)減免抵押貸款的利息支出；其二對擁有自己住房的家庭，還可以減免所得稅和財(cái)產(chǎn)稅。按規(guī)定每人可扣除的收入為2750美元；其三，對出租屋的家庭實(shí)行稅收減免政策。

3.住房補(bǔ)貼手段的運(yùn)用。目前各地的經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格普遍偏高，建議在房價(jià)達(dá)到職工家庭年收入4倍以上的地區(qū)，該城市可向職工發(fā)放住房補(bǔ)貼。筆者認(rèn)為，住房補(bǔ)貼的發(fā)放應(yīng)與收入和居住面積雙向掛鉤，收入少面積小應(yīng)多補(bǔ)貼，反之則應(yīng)少補(bǔ)貼。此外，對于解決“夾心層”家庭的住房問題，住房補(bǔ)貼更是一種有效的手段。