◎ 浙江省海鹽縣政協(xié)社會法制委員會 俞勝佳

保障性住房(以下簡稱保障房)建設(shè)，是一項重大的政府民生工程。隨著近年來樓市房價的過快上漲，保障房建設(shè)越來越受到中央和地方各級政府的重視。如何使這項民生工程惠及更多的真正困難的家庭？帶著這個問題，我們對海鹽縣的情況展開了深入調(diào)研。

一、海鹽縣的住房保障工作成效顯著

海鹽縣是一個小縣，城鎮(zhèn)人口近11萬人，住房保障工作一直受到縣委、縣政府的高度重視。從2000年工建設(shè)首批經(jīng)濟(jì)適用房至今，已完成三批建設(shè)工程，累計投入資金18827萬元，建成12.2萬m2，為1382戶中低收入家庭解決了住房困難。2001年以來，共建設(shè)廉租房1.2萬m2，通過實行實物配租、租賃補(bǔ)貼和租金減免三種形式，累計保障了473個家庭，其中實物配租189戶，租賃補(bǔ)貼149戶，租金減免126戶。截止今年三月底，共有在保家庭268戶，其中實物配租125戶，租賃補(bǔ)貼99戶，租金減免44戶。海鹽縣首批公共租賃房正在常和景苑建設(shè)中，建筑面積6000m2，136套，概算投入建設(shè)資金1780萬元，計劃于2012年3月交付使用。保障房在建項目還有秀水花苑，建筑面積48019m2，528套，一期工程已進(jìn)入小區(qū)綠化配套，計劃于五月底竣工，二期工程已結(jié)頂，計劃于年底完工。已立項待建項目有兩個，愣港路保障房計劃投資2.24億元，總建筑面積約94000m2，900余套。人才公寓計劃投資5.06億元，總建筑面積14.4萬m2，其中保障性住房26713m2，可提供人才公寓598套。

2008年以來，縣政府及其主管部門根據(jù)保障房建設(shè)的新情況和新要求，及時完善政策、改進(jìn)工作，住房保障亮點凸現(xiàn)：一是整合工作機(jī)構(gòu)。將原來分屬于縣房委辦和縣房管處的保障房工作職責(zé)歸并到房管處，實行統(tǒng)一建設(shè)管理，使住房保障工作更加順暢、高效。二是完善經(jīng)濟(jì)適用房政策。壓縮經(jīng)濟(jì)適用房的獲利空間，滿5年后上市交易繳納政府差價提高到50%；放寬了準(zhǔn)入條件，私有住房從36m2放寬到48m2；增設(shè)了限制條件，規(guī)定家庭擁有非營運(yùn)車輛和非住宅用房的為否決項。三是出臺管理辦法。2010年，縣政府出臺了公共租賃房管理辦法、保障性住房申請家庭收入核對辦法等文件，規(guī)范保障房工作。四是多形式建設(shè)與保障。在布局上，實行集中建設(shè)與分散建設(shè)相結(jié)合，規(guī)劃在盛世錢塘和鹽平秋苑等安置房小區(qū)中配建保障房；在保障上，實行實物配售、配租與貨幣補(bǔ)貼、租金減免相結(jié)合，開工建設(shè)公租房，解決“夾心層”的住房困難；在資金籌措上，動員社會力量建設(shè)保障房，人才公寓采用“BT”方式籌資建設(shè)，緩解了政府資金壓力，加快建設(shè)速度。五是探索廉租房退出機(jī)制。加強(qiáng)廉租房常態(tài)化管理，實行年審制度，對于已不符合條件的承租人，靈活采用退出承租房或調(diào)整租金的方式，實現(xiàn)了廉租房的及時退出，有71戶經(jīng)年審后被取消了資格。六是建設(shè)力度逐年加大。這幾年，無論是在建設(shè)規(guī)模還是在資金投入上都有較大幅度的增加，每年都完成了市政府下達(dá)的建設(shè)任務(wù)。在2009年，廉租房實現(xiàn)了最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)2倍以下困難家庭應(yīng)保盡保，經(jīng)濟(jì)適用房保障面也逐步擴(kuò)大。此外，編制了“十二五”保障房建設(shè)規(guī)劃，對廉租房、公租房和經(jīng)濟(jì)適用房都作出了安排，將舊住宅區(qū)改造和企業(yè)自建民工公寓也納入了總體規(guī)劃。

二、面臨的難點與問題不可忽視

從調(diào)查的情況來看，海鹽縣保障性住房建設(shè)工作還面臨一些困難與問題，不容忽視。

其一，從規(guī)劃布局來看，有不盡合理的方面。

海鹽縣編制了“十二五”保障房建設(shè)規(guī)劃，但規(guī)劃對土地供應(yīng)與財政預(yù)算沒有作出相應(yīng)安排。在規(guī)劃的公租房建設(shè)面積中，廉租房、企業(yè)自建房數(shù)量也不明確，指導(dǎo)性不夠強(qiáng)。規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用房與公租房雖然總量較大，但配比欠合理。公租房要解決最低收入和“上夾心”、“下夾心”三個不同層次的困難家庭，而規(guī)劃指標(biāo)包括企業(yè)自建在內(nèi)僅為5.25萬m2，占比偏低。我們在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃的知曉面還不夠大，不利于組織實施。目前，海鹽縣已建、在建、立項待建和儲備的保障房項目，在空間布局上比較集中，主要分布在縣城的南邊與西南角上，地理位置相對較偏，并以集中建造為主，配售家庭選擇的余地較小。愣港路保障房項目在規(guī)劃設(shè)計中擬安排9幢高層，共343套，占經(jīng)濟(jì)適用房的52%。建高層雖然節(jié)省了用地，但每套總價較大，今后居住成本也高，不太適合低收入家庭購買、居住。

其二，從建設(shè)資金來看，周轉(zhuǎn)金缺口較大。

2001年以來，海鹽縣土地出讓金收入93.5億元，以2%計算，可投入保障房建設(shè)的資金1.87億元，加上歷年住房公積金增值收益0.16億元，總量有2億多元，扣除已使用部分，余額還較大，廉租房建設(shè)資金有保障，但要完成公租房建設(shè)任務(wù)，缺口仍較大。經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)政府除劃撥土地外，雖然不需要投入資金，但建設(shè)期間需要大量周轉(zhuǎn)資金。據(jù)調(diào)查，2011年愣港路經(jīng)濟(jì)適用房和公租房建設(shè)項目總投資2.26億元，約需周轉(zhuǎn)金1.5億元，目前開工在即，資金尚待落實。我們從金融部門了解到，今年中央雖然收緊了銀根，但對政府保障房建設(shè)的融資還是支持的?，F(xiàn)在的問題是，承建單位缺乏融資抵押物，無法從銀行取得貸款。

其三，從獲利空間來看，有很大的誘惑力。

今年經(jīng)濟(jì)適用房價格，保障內(nèi)面積2380元/m2，超面積部分3380元/m2，與7000元/m2左右的市場價相差很大，滿5年轉(zhuǎn)讓時上交50%差價后，仍有很大的獲利空間。以一套60m2的經(jīng)濟(jì)適用房為例，如果用于出租，按每月600元計，一年即7200元，五年36000元；滿5年后出售，假定市場房價7000元，上交50%差價后可獲利13.86萬元，兩項合計達(dá)17.46萬元，在房價上漲的預(yù)期下，收益更大。要求普通百姓抵御這樣的誘惑，難度實在太大。因而導(dǎo)致申請者眾多，并將此作為獲利的捷徑，即便不符合條件也不惜以虛報、瞞報等手段騙取配售資格，推高虛假需求，加劇供求矛盾。

其四，從準(zhǔn)入門檻來看，群眾有較大的意見。

蒙古包睡縣政府大門口”。他們覺得政策的可笑之處是，既不讓在城鎮(zhèn)申請經(jīng)濟(jì)適用房，又不讓到農(nóng)村審批宅基地，這叫什么政策？與享受過房改房而面積不足48m2的家庭相比較，太不合理，太不公平。因此，要求政府要么給經(jīng)濟(jì)適用房，要么給農(nóng)村宅基地，不能兩頭落空。從推進(jìn)城市化進(jìn)程的角度來考察，城市化是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)移居的過程。在城市化加速轉(zhuǎn)型時期，優(yōu)先要考慮和滿足的，應(yīng)該是外來移居人口，而不是原先已經(jīng)在城市中居住就業(yè)的居民。許多成功轉(zhuǎn)型的國家在這個過程中的住房保障政策，傾斜的恰恰是移居城市的新就業(yè)者，“歧視”的則是城市中的原有居民。而海鹽縣的政策將這些來自農(nóng)村、進(jìn)城3年以上的人排除在外，明顯有悖于城市化的要求。

按照準(zhǔn)入規(guī)定，家庭成員中，只要在以往的農(nóng)村宅基地審批表中有名字的，都視作有居所而無資格申請。盡管該規(guī)定是由于房源緊張，不得以而實施的優(yōu)先保障政策，但群眾仍然反響很大，上訪者眾多(最多一天14批21人)。對此，有一網(wǎng)民在海鹽論壇上發(fā)帖稱之為“2010年海鹽最可笑的政策”，跟帖的網(wǎng)民建議他“做個

其五，從實際操作來看，實施難度非常大。

在具體操作上有兩難：一是家庭收入難核實。我們從基層了解到，為了使自己能符合條件，申請者提供的材料往往真實性差、水份大。核實起來又非常困難，有的用人單位不配合，靈活就業(yè)和在外地就業(yè)人員以及隱性收入就更難核實。在《海鹽縣保障性住房申請家庭收入核對暫行辦法》中，雖然規(guī)定對虛報、瞞報，出具虛假證明的單位和個人進(jìn)行處罰，并記入人民銀行信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，但缺乏有效的制約和處罰手段，人民銀行也無法操作。二是退出機(jī)制難實施。廉租房的退出采用退房或調(diào)整租金的辦法，解決了退出難的問題，而經(jīng)濟(jì)適用房的退出就非常困難。比如，雖然有明確規(guī)定，在未向政府補(bǔ)交差價款或如數(shù)退還購房補(bǔ)貼前不得用于出租經(jīng)營、不得空關(guān)。然而，對欣居花園(經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū))中明顯存在的出租、空關(guān)問題，管理部門也沒有有效的手段讓其退出。對此，群眾頗有微詞，社會影響也很差。

三、進(jìn)一步改進(jìn)完善的對策建議

按照“十二五”保障房建設(shè)規(guī)劃，海鹽縣在未來5年要新建保障性住房18.75萬m2，數(shù)量大，任務(wù)重。確保順利建成、公平實施、合理善用，真正為更多困難家庭圓“安居夢”，是政府的責(zé)任，也是群眾的熱切期盼。

第一，合理規(guī)劃布局，統(tǒng)籌各方需求。

對保障房的規(guī)劃與建設(shè)，我們認(rèn)為，一要完善“十二五”保障房建設(shè)規(guī)劃。目前，海鹽縣的保障房主要是經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和公租房三種。公租房向下對接廉租房，向上對接市場化的租賃房，是保障性住房體系的重要組成部分。而且，公租房無逐利空間，退出方便，政府可有效利用房源。因此，保障房建設(shè)應(yīng)以公租房為主，建議在進(jìn)一步調(diào)研、預(yù)測需求的基礎(chǔ)上，調(diào)整規(guī)劃指標(biāo)。二要合理布局，方便群眾選購。目前已建成的保障房主要集中在秀水路兩個小區(qū)，即將建設(shè)和規(guī)劃建設(shè)的兩個小區(qū)集中在愣港路，均處于城郊結(jié)合部。保障房布局不宜太集中、太偏遠(yuǎn)，不宜建高層。建議在縣城的其它區(qū)域和需求量較集中的鎮(zhèn)、街道均衡安排，并以普通住宅(安置房)小區(qū)配建為主，避免形成邊緣區(qū)域和社會裂痕。三要統(tǒng)籌兼顧社會各方需求。既要解決低收入家庭的住房困難，還要對軍轉(zhuǎn)干部、轉(zhuǎn)業(yè)士官的政策性住房，以及人才公寓、民工公寓等作出統(tǒng)籌安排。四要擴(kuò)大規(guī)劃的知曉面。進(jìn)一步完善和宣傳規(guī)劃，并以規(guī)劃為指導(dǎo)，協(xié)調(diào)和動員政府各個部門、社會各方面力量，合力實施好“十二五”規(guī)劃。

第二，多種形式籌資，保障建設(shè)需要。

從目前來看，廉租房建設(shè)資金有土地出讓金和公積金增值收益作保障，問題不大。公租房建設(shè)隨著規(guī)模的擴(kuò)大，需要政府調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，安排預(yù)算資金和更多的土地出讓金。經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的周轉(zhuǎn)金問題，當(dāng)務(wù)之急是要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，幫助承建單位解決貸款所需的抵押物或信用保證金。從長遠(yuǎn)來看，建議通過以下途徑緩解資金困難：一是適當(dāng)提前配售，鼓勵申購人自愿提前預(yù)交30%首付款，按銀行貸款利率付給利息，既緩解資金困難，又使申購人增加利息收入，早吃“定心丸”。二是協(xié)調(diào)有關(guān)部門，在住房公積金有閑置時，貸給承建單位作周轉(zhuǎn)金。三是在普通住宅小區(qū)配建，所需資金由開發(fā)商籌措解決。

第三，壓縮獲利空間，遏制逐利動因。

之所以有人要弄虛作假騙購經(jīng)濟(jì)適用房，原因是獲利空間大，誘惑力太強(qiáng)。我們認(rèn)為，唯一對策是要準(zhǔn)確定位，壓縮獲利空間，回歸居住屬性。要把經(jīng)濟(jì)適用房定位在只解決低收入家庭的住房困難，而不是提供“理財產(chǎn)品”讓其謀取利益，據(jù)此調(diào)整相應(yīng)政策。經(jīng)濟(jì)適用房獲利的主要途徑是轉(zhuǎn)讓獲取差價和出租收取租金。因此，相關(guān)政策要圍繞“無利可圖、無空可鉆”來設(shè)計：一是控制戶型。繼續(xù)按照小面積、功能全、?；镜脑瓌t設(shè)計戶型。二是建立交易分配機(jī)制。配售時，以市場價和配售價為依據(jù)，設(shè)定承購人與政府的產(chǎn)權(quán)比例，規(guī)定滿5年后上市交易，按產(chǎn)權(quán)比例分配價款，制約投資性和投機(jī)性申購。三是調(diào)整配售價格。適當(dāng)提高超保障面積部份的配售價格。四是管住出租、空關(guān)。對于將經(jīng)濟(jì)適用房出租、空關(guān)的，必須采取強(qiáng)有力措施予以收回。

第四，調(diào)整準(zhǔn)入門檻，“按分輪候”配售。

對于設(shè)置農(nóng)村宅基地這道準(zhǔn)入門檻，群眾意見大，事實上也有失公平，有礙城市化進(jìn)程。因此，一要調(diào)整準(zhǔn)入門檻，實行“寬進(jìn)嚴(yán)管”。把審批過農(nóng)村宅基地的人員列入保障范圍，敞開大門受理申請。同時，為了與農(nóng)村拆遷安置政策相銜接，要求申請人必須先辦理好注銷農(nóng)村宅基地手續(xù)，并承諾今后如遇拆遷不再享受安置待遇。在壓縮了獲利空間和退出農(nóng)村宅基地的制約下，取消這道門檻后申請人數(shù)不一定增加很多，增加的應(yīng)該是真正的困難戶。二要改革配售方法，實行“按分輪候”。鑒于目前經(jīng)濟(jì)適用房供求“僧多粥少”的狀況，建議對每個申請人按住房狀況和收入水平評分，實行從高分到低分輪候配售。按“輕重緩急”定先后，一方面可以讓困難群眾感到公平合理，有盼頭，另一方面，緩解群眾的焦慮情緒，減少上訪。此外，對擁有城鎮(zhèn)私房，并超過一定面積的困難家庭，只允許申請購房補(bǔ)貼。

第五，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，深化保障工作。

保障性住房建設(shè)是我國社會保障制度的重要內(nèi)容，是政府的一項長期性的民生工程。并且，保障房建設(shè)政策性強(qiáng)、涉及部門廣、保障對象復(fù)雜，日常工作的量大、難度高，需要一個專門的機(jī)構(gòu)和隊伍來研究政策、當(dāng)好參謀、實施常態(tài)化管理。建議政府要重視機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，充實人員力量，以承擔(dān)越來越繁重的工作任務(wù)。

與此同時，要進(jìn)一步研究完善政策，加大執(zhí)行力度，確保保障房建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。一是嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。要以核查為主、公示舉報為輔，重點核查申請人提供的家庭收入資料。對當(dāng)年擬配售的家庭，都要組織人員逐戶開展入戶調(diào)查，到就業(yè)單位、經(jīng)營場所核查。二是加強(qiáng)責(zé)任追究。制定可操作的制約、處罰辦法，查處弄虛作假。比如，要求申請人對申報信息的真實性負(fù)責(zé)，如有明顯虛假的，暫停N年的申請資格；對經(jīng)濟(jì)適用房一交房就出租和長期空關(guān)的，要從是否騙購的角度嚴(yán)查，予以收回；如因核實、審核失誤而導(dǎo)致騙購騙租的，要追究相關(guān)人員責(zé)任。三是受理申請常態(tài)化。受理和核查、審核申請，改階段性為常態(tài)化。將新建的和政府收回、住戶退出的保障房及時配售、配租，避免“房等人”，減少空置損失。四是實行年審制。建立保障房管理信息系統(tǒng)，對使用情況進(jìn)行動態(tài)管理，每年進(jìn)行一次普查。具體方法可通過招標(biāo)引入第三方機(jī)構(gòu)調(diào)查，鼓勵舉報，及時發(fā)現(xiàn)和查處違規(guī)使用行為。