朱圣明

溫嶺的民主懇談從1999年至今持續(xù)了12年之久，自2005年開(kāi)始與預(yù)算相結(jié)合也到了第7個(gè)年頭，期間經(jīng)歷了試點(diǎn)和推廣兩個(gè)階段，從2011年開(kāi)始進(jìn)入到完善提高階段。這一階段是沿著廣度和深度兩條路徑展開(kāi)的，從廣度的要求出發(fā)，需要擴(kuò)大參與的范圍；而從深度的要求出發(fā)，又需要提高政策的質(zhì)量，但在很多情況下兩者似乎難以兼得。在2011年溫嶺市級(jí)部門預(yù)算民主懇談中，通過(guò)注入新元素，在參與庫(kù)和人才庫(kù)中隨機(jī)抽選公民代表和專家的辦法，將這兩者有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)，從而將預(yù)算民主懇談提高到一個(gè)新的階段。

預(yù)算形式上記載的是政府的收支，實(shí)質(zhì)上反映了政府的施政方針，這既是重大的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，又是重要的政治課題。從政治課題來(lái)衡量，預(yù)算最主要的在于它的民主性，本文著重圍繞預(yù)算的民主性展開(kāi)論述。全文由以下幾個(gè)部分組成：首先借用諾思的制度變遷理論，闡述民主懇談可持續(xù)發(fā)展的原因；接著探究預(yù)算民主懇談的過(guò)程與邏輯，試點(diǎn)、推廣和完善提高的過(guò)程；然后在參與范圍的擴(kuò)大中，分析公民代表從何而來(lái)，隨后是專家在政策質(zhì)量提高中所起的作用，以及對(duì)存在的幾個(gè)問(wèn)題的進(jìn)一步思考；最后，給出本文的結(jié)論。

一、民主懇談與路徑依賴

在中國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展中，溫嶺民主懇談無(wú)疑是一道亮麗的風(fēng)景線。人們?cè)诓粩嗟仃P(guān)注和探究：溫嶺的制度創(chuàng)新為什么自始至終堅(jiān)持下來(lái)？其稀有的特質(zhì)是什么？借用道格拉斯·諾思的制度變遷理論，本文認(rèn)為：溫嶺的制度創(chuàng)新之所以可持續(xù)，是因?yàn)樵谧陨聿粩喟l(fā)展過(guò)程中，不斷注入新的元素，形成了“路徑依賴”（path dependence）。

“路徑依賴”指的是：“一些微小事件的結(jié)果以及機(jī)會(huì)環(huán)境能決定結(jié)局，并且，結(jié)局一旦出現(xiàn)，便會(huì)產(chǎn)生特定的路徑?！?[1]人們初始的選擇會(huì)決定現(xiàn)在的選擇，過(guò)去和現(xiàn)在的選擇會(huì)決定將來(lái)的選擇。當(dāng)人們初始選擇之后，可能會(huì)帶來(lái)某種利益，使制度安排具有“報(bào)酬遞增”的效果。報(bào)酬遞增過(guò)程也可以稱為自我強(qiáng)化或正反饋過(guò)程。由于人們從中受益，便不斷地學(xué)習(xí)它，主動(dòng)地適應(yīng)它，結(jié)果又創(chuàng)造出一些制度與初始的制度安排相匹配，于是就形成制度的“自我強(qiáng)化機(jī)制”（self-reinforce）?！白晕覐?qiáng)化機(jī)制”具有“正反饋功能”，即事物在成長(zhǎng)過(guò)程中簇群的不斷衍生，數(shù)量的不斷增多。

“路徑依賴”認(rèn)為：微小的偶然的事件如果發(fā)生在關(guān)鍵時(shí)刻，會(huì)對(duì)歷史的進(jìn)程產(chǎn)生重大影響。民主懇談萌生于世紀(jì)之交的1999年，非常切題地契合了“政治文明”新理念問(wèn)世的時(shí)代背景。1998年我國(guó)正式實(shí)施村民自治，在村級(jí)民主選舉基本完成之后，設(shè)計(jì)什么樣的制度平臺(tái)參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，就成了促進(jìn)基層民主政治建設(shè)的關(guān)鍵因素，而民主懇談?wù)没卮鹆诉@一問(wèn)題。中國(guó)政治需要有這樣的例證，而溫嶺的鮮活經(jīng)驗(yàn)此時(shí)此刻又恰好被中國(guó)政治所選中。

民主懇談是溫嶺市松門鎮(zhèn)干部群眾，通過(guò)論壇的形式面對(duì)面溝通交流中創(chuàng)生的，是在傳統(tǒng)思想政治工作“邊際效用遞減”中，為了尋求新的政策范式去彌合社會(huì)轉(zhuǎn)型中干群之間“縫隙”的產(chǎn)物。這一中國(guó)特色的基層民主政治創(chuàng)新以相似的對(duì)話形式，千差萬(wàn)別的議題，解決了不少老百姓身邊的“難事”。干部最初與老百姓面對(duì)面地坐到一起進(jìn)行懇談時(shí)，可能是出于無(wú)奈，因?yàn)閭鹘y(tǒng)思想政治工作的“低鎖效應(yīng)”已經(jīng)很難取得實(shí)際的效果，老百姓叫了不一定來(lái)，來(lái)了不一定聽(tīng)，聽(tīng)了不一定信，于是謀求一種新的解決之道就成為必然。經(jīng)過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，癥結(jié)在于干群之間有隔閡，彼此有距離，缺乏應(yīng)有的溝通，于是就嘗試群眾提問(wèn)題，干部作解答的新形式，讓干部群眾坐在一起，通過(guò)對(duì)話交流解決一些實(shí)際的問(wèn)題，沒(méi)想到卻收到了意想不到的效果。先是一家一戶的事情，接著是大家普遍關(guān)心的公共事務(wù)，從開(kāi)始的“不做不行”，到了后來(lái)發(fā)展成為“做好了還真行”，就這樣在“報(bào)酬遞增”——“正反饋功能”——“自我強(qiáng)化機(jī)制”的作用支配下，形成了“路徑依賴”。

當(dāng)初干群之間偶然的、不經(jīng)意的雙向溝通對(duì)話竟然產(chǎn)生了“帕累托改進(jìn)”的功效。對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)，的確能解決一些實(shí)際問(wèn)題；對(duì)干部來(lái)說(shuō)促進(jìn)了工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變；對(duì)公共政策本身來(lái)說(shuō)，提高了決策的科學(xué)化、民主化水平；對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，擴(kuò)大了知名度和美譽(yù)度。從中我們可以看到，一開(kāi)始民主懇談就具有“報(bào)酬遞增”的受益效果。于是一時(shí)間迅速傳遍了溫嶺大地，各鎮(zhèn)（街道）、村出現(xiàn)了名目繁多的論壇活動(dòng)，“村民民主日”、“農(nóng)民講壇”、“現(xiàn)代化論壇”、“民情直通車”、“便民服務(wù)窗”、“民情懇談”等等新的名稱不斷出現(xiàn)，簇群的衍生產(chǎn)生了“正反饋功能”。制度的產(chǎn)生是因?yàn)橛兄贫鹊男枨螅环N制度的可持續(xù)性意味著必須使該制度形成“路徑依賴”。到了2000年以后，溫嶺市在不同時(shí)期，共專門出臺(tái)了8個(gè)文件加以規(guī)范，這實(shí)際上是不斷優(yōu)化、主動(dòng)適應(yīng)的“自我強(qiáng)化”過(guò)程。

在制度變遷中，地方政治家扮演了一個(gè)十分重要的角色，新生事物的存廢往往在于他的一念之間。當(dāng)?shù)胤筋I(lǐng)導(dǎo)居于決定地位時(shí)，他要進(jìn)行利弊分析，“存”或“廢”對(duì)自己有什么好處？只有當(dāng)“廢”比“存”更有好處時(shí)，他才會(huì)這樣做。這其實(shí)也是一種“路徑依賴”，但這時(shí)的“路徑依賴”不是來(lái)自別人，而是他自己。進(jìn)一步的問(wèn)題是：為什么別的地方的政治試驗(yàn)都“人走政息”，唯獨(dú)溫嶺能夠存活下來(lái)？本文的觀點(diǎn)是：當(dāng)一項(xiàng)制度創(chuàng)新的影響已經(jīng)“足夠”大時(shí)，就到了負(fù)不起這個(gè)責(zé)任的地步，他就要考慮“廢”的后果和代價(jià)。而這時(shí)的“路徑依賴”就不再來(lái)自他自己，而是來(lái)自于社會(huì)。這時(shí)候“蕭規(guī)曹隨”，在此基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新，才是他最好的選擇。前任市委書(shū)記陳偉義曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：無(wú)論如何我是不會(huì)讓民主懇談在我的任上成為歷史的?，F(xiàn)任市委書(shū)記葉海燕明確表示：要確保民主懇談在不斷創(chuàng)新中深入發(fā)展。

二、溫嶺預(yù)算民主懇談的過(guò)程與邏輯

民主懇談與預(yù)算相結(jié)合始于2005年，一個(gè)不容忽視的因素在于民主懇談不斷受到學(xué)界、媒體與上級(jí)的肯定與關(guān)注，政績(jī)的正強(qiáng)化效應(yīng)開(kāi)始凸顯。2004年, 在由中共中央編譯局、中央黨校和北京大學(xué)聯(lián)合發(fā)起的第二屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選活動(dòng)中,溫嶺民主懇談以其稀有的特質(zhì)而躋身于十大優(yōu)勝獎(jiǎng)之中。這對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐者來(lái)說(shuō)無(wú)疑是莫大的鼓勵(lì)和鞭策，于是如何加以完善、深入推進(jìn)就在情理之中，以與預(yù)算相結(jié)合為標(biāo)志，民主懇談就從發(fā)生學(xué)進(jìn)入到鞏固學(xué)。民主懇談的實(shí)踐為溫嶺預(yù)算改革準(zhǔn)備了組織、制度與民情[2]等條件，從制度外到制度內(nèi)是民主懇談邏輯的自然延伸與議題的進(jìn)一步拓展。

關(guān)于預(yù)算民主懇談的過(guò)程與邏輯，溫嶺市人大常委會(huì)主任張學(xué)明將其概括為 “三個(gè)三”：“ 我們用三年時(shí)間， 2005~2007年先在兩個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)；接著用三年的時(shí)間，2008年至2010年推廣到全市所有的鎮(zhèn)和街道，并向上延伸至市級(jí)部門預(yù)算；再通過(guò)三年，從2011年開(kāi)始加以完善提高?！盵3]

（一）試點(diǎn)

1.澤國(guó)模式

澤國(guó)模式發(fā)生在2005年4月9日，是運(yùn)用美國(guó)斯坦福大學(xué)費(fèi)什金教授的“協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)”（The Deliberative Polling）方法與民主懇談相結(jié)合的產(chǎn)物。其基本程序?yàn)椋捍淼碾S機(jī)抽樣——預(yù)算信息的充分公開(kāi)——中立主持人制度——小會(huì)分組討論——大會(huì)集中交流——獨(dú)立專家的作用（質(zhì)詢與回應(yīng)）——二次調(diào)查問(wèn)卷設(shè)計(jì)——將定性的評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為各種“數(shù)字”。澤國(guó)模式通過(guò)以上程序的設(shè)計(jì)，建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、專家（學(xué)者）論證、公眾參與、人大表決、政府執(zhí)行的決策機(jī)制。這一模式有兩個(gè)顯著的特征：其一是突出公眾參與，實(shí)行抽樣民主與代議民主相結(jié)合，讓非選舉產(chǎn)生（人大代表之外）的公民參與到公共政策的制定中來(lái)，即參與預(yù)算的民意代表通過(guò)隨機(jī)抽樣的方式產(chǎn)生。“抽樣民主是一種體制外的參與，人代會(huì)表決則提供了體制內(nèi)合法性的保障?！盵4]其二是將定性分析轉(zhuǎn)化為各種“數(shù)字”。通過(guò)設(shè)計(jì)精良的民意問(wèn)卷調(diào)查，定性分析定量表達(dá)，這是對(duì)基數(shù)效用理論的一種運(yùn)用。前后兩次的問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)不僅起到統(tǒng)計(jì)分析的作用，可以用來(lái)掌握民意代表的選擇情況，而且其結(jié)果能夠直接用于決策。

“協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)最重要回報(bào)是它對(duì)于民主價(jià)值的發(fā)揮?？茖W(xué)的隨機(jī)抽樣能最大限度地體現(xiàn)政策的包容性；決策信息的充分公開(kāi)旨在解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，中立主持人制度能夠保證協(xié)商過(guò)程的公正性，獨(dú)立專家的作用是一種知識(shí)性的分工，小會(huì)分組討論，大會(huì)集中交流是知情權(quán)和偏好的表達(dá)機(jī)制，二次問(wèn)卷調(diào)查設(shè)計(jì)最大價(jià)值在于能反映出偏好的轉(zhuǎn)換，以上這些嚴(yán)格的程序設(shè)計(jì)和民主對(duì)話機(jī)制保證了決策的集體深思熟慮性。”[5]

2.新河模式

新河模式始于2005年7月27日，其操作過(guò)程為：增加會(huì)次和會(huì)期——會(huì)前培訓(xùn)——細(xì)化審議預(yù)算草案——設(shè)立財(cái)經(jīng)小組——代表修正議案——預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督?！靶潞渔?zhèn)的預(yù)算改革使民主懇談的雙方變成了人大代表和政府之間的對(duì)話。‘增加會(huì)次和會(huì)期是落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)的有益探索；‘會(huì)前培訓(xùn)是提高人大代表參政議政能力的重要環(huán)節(jié)；‘細(xì)化審議預(yù)算草案是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由虛轉(zhuǎn)實(shí)的有效途徑，‘設(shè)立財(cái)經(jīng)小組是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表履職的一大創(chuàng)舉；‘代表修正議案賦予了基層人大代表議案的新內(nèi)涵；‘預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督其意義更在于權(quán)力制約理念的演進(jìn)?！盵6]整個(gè)過(guò)程由前后緊密相連的兩個(gè)階段組成，第一階段發(fā)生在人代會(huì)之前，通過(guò)預(yù)算民主懇談，起到了“利益表達(dá)機(jī)制”的作用；第二階段發(fā)生在人代會(huì)期間，通過(guò)修改預(yù)算、5名以上人大代表可以聯(lián)名修正預(yù)算等一系列程序的設(shè)計(jì)，實(shí)際上發(fā)揮了“權(quán)利表決機(jī)制”的作用。

新河模式的最大的特點(diǎn)為：利用現(xiàn)有體制的資源，充分發(fā)揮人大代表的作用，采取人大代表與公民代表自愿報(bào)名參與的形式，這一模式較為簡(jiǎn)便易行，一直沿用到市一級(jí)的部門預(yù)算。各級(jí)人大是選民通過(guò)代表行使權(quán)利的法定機(jī)構(gòu)，是重要的制度平臺(tái)，通過(guò)正式組織進(jìn)行預(yù)算民主懇談，既激活了人大的制度功能，又給民主懇談注入了實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。同時(shí)還可以避免對(duì)預(yù)算的審批“只決不議”，實(shí)現(xiàn)從“代議無(wú)著”到“代議有譜”的角色轉(zhuǎn)換。這一模式的獨(dú)特之處在于：預(yù)算修正案的設(shè)置和財(cái)經(jīng)小組的設(shè)立，前者是一種權(quán)力的回歸，后者縮短了委托代理鏈，其實(shí)際意義在于優(yōu)化和重構(gòu)中國(guó)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治生態(tài)環(huán)境。

（二）推廣

1.由點(diǎn)及面

溫嶺現(xiàn)有行政區(qū)域由11個(gè)鎮(zhèn)5個(gè)街道組成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)預(yù)算民主懇談2005年從澤國(guó)、新河起步， 2008年擴(kuò)大到箬橫、濱海、大溪3個(gè)鎮(zhèn)，2009年又推廣至松門鎮(zhèn)。至2010年，全市所有的鎮(zhèn)和街道全都實(shí)行了預(yù)算民主懇談。

2.向上延伸

2008年1月13日，溫嶺市人大常委會(huì)又進(jìn)一步將鎮(zhèn)一級(jí)的預(yù)算民主懇談向上拓展到市級(jí)部門預(yù)算，先在交通部門進(jìn)行。懇談會(huì)采取分組懇談與集中懇談相結(jié)合的方式，與會(huì)代表對(duì)2008年溫嶺市交通部門的預(yù)算安排，進(jìn)行了深入的懇談。這次部門（交通）預(yù)算民主懇談具有十分重要的意義——改變了過(guò)去由財(cái)政一個(gè)部門主導(dǎo)部門預(yù)算編制的局面。2009年擴(kuò)大到水利部門，2010年增加了建設(shè)規(guī)劃部門，2011年又增加了衛(wèi)生和教育2個(gè)部門。

3.制度化

為了更好地規(guī)范和推廣預(yù)算民主懇談，2009年1月10日，溫嶺市人大常委會(huì)專門下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展預(yù)算初審民主懇談，加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與式預(yù)算的基本程序作出了明確的規(guī)定，基本程序由會(huì)前初審、大會(huì)審查和會(huì)后監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)組成，在會(huì)前初審階段要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要召開(kāi)預(yù)算初審民主懇談會(huì)。2010年6月25日，人大常委會(huì)對(duì)這一指導(dǎo)意見(jiàn)作了進(jìn)一步的修訂。在初審中，增加了選民代表的產(chǎn)生方式（如自愿報(bào)名、推選、隨機(jī)抽?。┖驮黾映鯇彺螖?shù)（如分村、分片或分專題召開(kāi)懇談會(huì)）等內(nèi)容；在會(huì)后監(jiān)督中，增加了設(shè)立鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組和公開(kāi)預(yù)算等內(nèi)容。

“在報(bào)酬遞增的情況下，制度是舉足輕重的?！盵7]制度化是“自我強(qiáng)化”的過(guò)程，是一個(gè)主動(dòng)適應(yīng)和不斷調(diào)整的過(guò)程。有了制度的保障，才能避免“人走政息”現(xiàn)象的發(fā)生，才能形成政治氣候和政治環(huán)境，使“路徑依賴”從來(lái)自于個(gè)人上升為來(lái)自于社會(huì)，從而使預(yù)算民主懇談不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。

4.出臺(tái)《關(guān)于政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督的規(guī)定》

以往，溫嶺市年度政府性投資項(xiàng)目都是作為全市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的一部分，附在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃報(bào)告的后面交由人代會(huì)審議。受人代會(huì)議程安排和會(huì)期的影響，人大代表很難對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行深入審查。為此，溫嶺市人大常委會(huì)于2009年11月3日出臺(tái)了《關(guān)于政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督的規(guī)定》，明確規(guī)定將財(cái)政資金投資（政府性資金投入）3000萬(wàn)元以上的項(xiàng)目，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案中分離出來(lái)，由人大常委會(huì)專門單獨(dú)審查?！兑?guī)定》對(duì)政府投資項(xiàng)目年度計(jì)劃草案的提交、財(cái)經(jīng)工委初審、常委會(huì)審議、個(gè)別項(xiàng)目審批等各個(gè)程序和環(huán)節(jié)都作出了明確的規(guī)定

2010年人代會(huì)之前，溫嶺市人大常委會(huì)“首次對(duì)2010年投資3000萬(wàn)元以上的22個(gè)擬開(kāi)工重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行逐項(xiàng)審查，特別就市防災(zāi)避災(zāi)教育中心等4個(gè)具體項(xiàng)目要求政府重新論證或調(diào)整。市政府深入實(shí)地調(diào)研，在人代會(huì)前對(duì)3個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步提高項(xiàng)目安排的科學(xué)性?！盵8]

溫嶺預(yù)算民主懇談的典型性與生命力正在進(jìn)一步放大，這種“點(diǎn)”、“線”、“塊”的政策格局形成是一個(gè)“邁小步，不停步”的演繹過(guò)程，是梯度衍進(jìn)理論實(shí)踐的典型中國(guó)案例。顯而易見(jiàn)，就具體政策實(shí)施的過(guò)程而言，“點(diǎn)”是試驗(yàn)，“線”乃推廣，“塊”為普及。一個(gè)新生事物能夠落地生根、開(kāi)花、結(jié)果意義十分重大，這表明在當(dāng)?shù)匦纬闪艘环N新的政治生態(tài)。

（三）完善提高

在溫嶺預(yù)算民主懇談的連續(xù)中，2011年已經(jīng)到了完善提高階段。在這一階段面臨的一大挑戰(zhàn)性任務(wù)是：如何將參與范圍的擴(kuò)大和政策質(zhì)量的提高有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。從參與范圍擴(kuò)大的要求出發(fā)，需要建立一種能夠?qū)⑺惺苷哂绊懙某蓡T都包容在內(nèi)的機(jī)制；而從政策質(zhì)量提高的要求出發(fā)，又需要專家的質(zhì)疑和辯難，對(duì)政策選項(xiàng)做可行性論證。在很多情況下，兩者時(shí)常處于一種魚(yú)與熊掌不可兼得的境地，允許擴(kuò)大參與范圍似乎削弱了政策質(zhì)量的要求。事實(shí)上，任何政策的制定都會(huì)涉及兩種基本信息：公共性的和專業(yè)性的。前者與價(jià)值判斷有關(guān)，是公共政策所帶來(lái)的利益分配方面的信息，在這方面公眾具有信息上的優(yōu)勢(shì)；后者是專業(yè)性的，就是公共問(wèn)題所涉及的只有經(jīng)過(guò)專業(yè)訓(xùn)練才能深入了解的信息，這時(shí)需要專家作技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的解讀。

有沒(méi)有可能將兩者有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，在政策質(zhì)量提高的同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大公民參與的范圍？2011年溫嶺市級(jí)部門預(yù)算民主懇談，通過(guò)在參與庫(kù)和人才庫(kù)中隨機(jī)抽選公民代表和專家的辦法完成了這一過(guò)程。

早在2010年9月，溫嶺市人大常委會(huì)通過(guò)組織推薦與公民自愿報(bào)名相結(jié)合的辦法，就組建了預(yù)算審查監(jiān)督參與庫(kù)和人才庫(kù)。參與庫(kù)由全體市人大代表、鎮(zhèn)人大代表、村民代表、民情聯(lián)絡(luò)員、擔(dān)任過(guò)副處實(shí)職以上離退休老干部、婦女代表、科技界代表、稅收50～100萬(wàn)元企業(yè)法人代表、大專以上學(xué)歷外來(lái)人口等10方面人員組成，共計(jì)32478人，其中村民代表就有2萬(wàn)多人，占三分之二以上；人才庫(kù)主要吸納比較熟悉財(cái)政預(yù)算知識(shí)的一些專業(yè)人員參與，由部分市人大代表、機(jī)關(guān)人員、人大財(cái)經(jīng)工委議事委員會(huì)成員、鎮(zhèn)（街道）人大領(lǐng)導(dǎo)干部、鎮(zhèn)（街道）政府負(fù)責(zé)人、人大代表工作站負(fù)責(zé)人、村民代表、居民代表、企業(yè)界代表、中介機(jī)構(gòu)代表、新溫嶺人、老干部代表等12方面人員組成，共計(jì)336人。在以后召開(kāi)預(yù)算民主懇談會(huì)時(shí)，都可以從參與庫(kù)和人才庫(kù)中隨機(jī)抽選代表參會(huì)?！皟蓭?kù)”的建立，體現(xiàn)了參與主體的多元化，使非選舉產(chǎn)生的公民和專家參與到預(yù)算安排中來(lái)。可以更加廣泛地傾聽(tīng)民聲、廣納民意、集中民智，既兼顧了相互包容性又體現(xiàn)了深思熟慮性。

2011年1月17日至2月17日，在人代會(huì)召開(kāi)年會(huì)之前，溫嶺市人大常委會(huì)分別召開(kāi)交通、水利、建設(shè)、衛(wèi)生和教育五大部門的預(yù)算民主懇談會(huì)，參與庫(kù)和人才庫(kù)派上了用場(chǎng)。在“兩庫(kù)”中隨機(jī)抽選代表，能夠更好地體現(xiàn)代表產(chǎn)生的真實(shí)性、廣泛性和公正性。

三、公民代表：參與范圍的擴(kuò)大

在預(yù)算與公共之間連接時(shí)，由誰(shuí)來(lái)參與和具有可操作性就顯得尤為關(guān)鍵。溫嶺的做法是：先擴(kuò)大“精英”的范圍，將村民代表作為主要的“標(biāo)的”群體，再在擴(kuò)大的“精英”中隨機(jī)抽樣。

（一）“消極者”、“站著的參與者”與“非常積極的公民”

民主并不等于所有的人決定所有的事情，公民參與也不等于所有的人都在場(chǎng)。現(xiàn)實(shí)可能性、客觀條件和技術(shù)障礙等等的存在限制了所有人的參與，于是就有了“代表”。這里的關(guān)鍵是“代表”的選擇。

公民潛在素質(zhì)的差異是參與范圍擴(kuò)大的一個(gè)重大障礙。摩根斯·赫爾曼·漢森(Mogens Herman Hansen)列出了古希臘雅典的三種公民類型：“消極者(passive ones)”是指那些不去參加公民大會(huì)的公民；“站著的參與者(Standing participant)”是指那些出席公民大會(huì)，卻只是傾聽(tīng)和投票，且只“參與討論卻并不發(fā)言”的公民；“非常積極的公民(wholly active citizens）”，即一小部分主動(dòng)者，他們會(huì)表達(dá)并提出議案。如果比較雅典民主與當(dāng)代民主，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)在具有投票權(quán)的公民相當(dāng)于雅典時(shí)期的“站著的參與者”，放棄投票權(quán)的公民相當(dāng)于雅典時(shí)期的“消極者”，而被選為代表的公民則相當(dāng)于雅典時(shí)期的“非常積極的公民”。

懇談的有效性在很大程度上依賴于代表的表現(xiàn)程度。在公眾參與過(guò)程中，事實(shí)上還會(huì)出現(xiàn)“政治貧困”現(xiàn)象，“消極者”不用說(shuō)了，就是“站著的參與者”，也會(huì)表現(xiàn)出在運(yùn)用政治機(jī)會(huì)影響參與過(guò)程上的無(wú)能力。“政治貧困”意味著能力失靈，具體表現(xiàn)為沒(méi)有能力發(fā)起關(guān)于某項(xiàng)主張的公共對(duì)話、插不上話或不能成功轉(zhuǎn)換話題。由于稟賦所致，對(duì)一些人來(lái)說(shuō)是給了他機(jī)會(huì)也實(shí)現(xiàn)不了他們的公共機(jī)能，有的人發(fā)出的聲音較弱，而有的人則較強(qiáng)。所以，在擴(kuò)大參與范圍的過(guò)程中，將公民代表的選擇定位在“非常積極的公民”身上，既可以擴(kuò)大參與的范圍又能使懇談變得富有成效。

何謂“非常積極的公民”？在農(nóng)村社區(qū)，村民代表一般素質(zhì)較高，在村民中具有一定的影響力和動(dòng)員能力，是村民中更為廣泛的那一部分“精英”。因此，將其“標(biāo)的”為“非常積極的公民”既是現(xiàn)成的又符合農(nóng)村實(shí)際，同時(shí)還省卻了身份“甄別”上的費(fèi)勁費(fèi)力。

但當(dāng)預(yù)算大門打開(kāi)時(shí)，由于受空間容量的限制，不可能讓所有的村民代表都進(jìn)來(lái)，只能隨機(jī)抽選其中的一部分。預(yù)算的審查監(jiān)督是人大代表的法定職責(zé)，人大代表經(jīng)政治程序選舉產(chǎn)生，屬制度內(nèi)的“精英”，是預(yù)算民主懇談的主體。通過(guò)隨機(jī)抽選的那部分“非常積極的公民”，屬更為廣泛的那一部分“精英”，被看做是擴(kuò)大參與范圍所需要的。通過(guò)以上預(yù)算民主懇談中公民“代表”的界定和選擇，現(xiàn)實(shí)可能性和技術(shù)可行性的結(jié)合，就化解了由于公民潛在素質(zhì)的差異給參與范圍擴(kuò)大所造成的障礙。

（二）政治上的代表與統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的代表

人大代表經(jīng)過(guò)政治程序而產(chǎn)生，是政治上的代表；“非常積極的公民” 通過(guò)隨機(jī)抽樣而產(chǎn)生，是統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的代表。

當(dāng)民主最初被設(shè)計(jì)出來(lái)時(shí)，它被構(gòu)想為橫向的民主，古希臘的民主沒(méi)有提出高度方面的問(wèn)題，即縱向結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。而現(xiàn)代民主，卻提出了這樣的問(wèn)題?？v向民主是政體的民主，縱向民主使國(guó)家機(jī)器有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。橫向民主是微觀民主，微觀民主對(duì)民主大廈起著支撐作用。橫向民主呈正多邊形，它是通過(guò)不同的邊在同一平面上發(fā)出的聲音?？v向的民主呈金字塔形，權(quán)力的授予與權(quán)力的行使是反方向運(yùn)動(dòng)的，權(quán)力的授予是自下而上的，而權(quán)力的行使則是自上而下的。“關(guān)鍵的問(wèn)題在于，我們?nèi)绾尉S護(hù)并加強(qiáng)在權(quán)力的名義歸屬同實(shí)際行使之間的聯(lián)系？選舉和代表雖然是大規(guī)模民主的必要手段，但它們也是它的阿基里斯之踵[9]。授權(quán)者也能失去權(quán)力；選舉未必是自由的；代表也未必是貨真價(jià)實(shí)的?！盵10]

民主面臨著兩大歷史性課題：其一是權(quán)力的來(lái)源；其二是權(quán)力的行使。橫向民主最重要的特征是選舉民主，但是選舉只回答了權(quán)力的來(lái)源問(wèn)題，并沒(méi)有解決權(quán)力的行使問(wèn)題。因此，如何在權(quán)力行使過(guò)程中注入更多平等的因子，建立和重構(gòu)橫向民主，就成了民主改革大潮中一大挑戰(zhàn)性任務(wù)。“在面對(duì)面的民主和大范圍的民主之間有一條巨大的溝壑，人類為了在這溝壑上建起一座橋梁，已經(jīng)作了2500年有余的努力。”[11]溫嶺的預(yù)算民主懇談，在政治上的代表之外通過(guò)隨機(jī)抽樣產(chǎn)生了統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的代表，并在兩者之間架起一座橋梁，豐富和發(fā)展了橫向民主與縱向民主的內(nèi)涵。同時(shí)也提出了一個(gè)具有政治意義上的重大問(wèn)題：擁有政治上的代表，政策制定為什么還需要統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的代表？

這是因?yàn)檎紊系拇碇皇侵贫葍?nèi)的“精英”，由于“在位剛性”的存在，一般群眾當(dāng)不了。選舉將個(gè)人的分歧掩蓋在投票箱中，選民只有在選舉這一天替自己作了一回主，選舉過(guò)后就都由別人來(lái)替他作主了。這種“斷點(diǎn)式”的民主已經(jīng)導(dǎo)致了選民對(duì)于選舉投票或政治參與的冷漠。參與范圍的擴(kuò)大需要更為廣泛的那一部分“精英”，在參與庫(kù)中隨機(jī)抽選村民代表可以作為“非常積極的公民”的一部分。與人大代表相比，“非常積極的公民”代表具有沒(méi)有后顧之憂的優(yōu)勢(shì)：（1）不擔(dān)心是否能再次當(dāng)選；（2）不擔(dān)心是否與“官方”保持步調(diào)一致（紀(jì)律約束）；（3）選舉充其量賦予人們平等的“選舉權(quán)”，抽樣則賦予人們以平等的“被選擇權(quán)”，選舉的過(guò)程和結(jié)果容易被操縱，而抽樣是隨機(jī)的，可以遠(yuǎn)離人為的干擾。

（三）正式代表與非正式代表

正式代表是制度內(nèi)的代表，通過(guò)委托代理產(chǎn)生，有著明確的權(quán)力授受關(guān)系，權(quán)力的授受關(guān)系產(chǎn)生了政治上的層級(jí)性和民主的縱向性。間接性與代表相生相伴，凡是有代表的地方總是具有一定的間接性。正式代表扮演的是一個(gè)“專業(yè)演員”的角色。關(guān)于正式代表，韋伯有一段精辟的論述：“一種社會(huì)關(guān)系對(duì)于參與者來(lái)說(shuō)，根據(jù)傳統(tǒng)的或者明文規(guī)定的制度可能會(huì)產(chǎn)生如下后果：參加社會(huì)關(guān)系的任何成員的某種行為都算作全體（連帶責(zé)任作成員）的行為；某些參與者（‘代表者）的行為被算作其他參與者（‘被代表者）的行為，因而好處和不利都由全體分享和分擔(dān)?！盵12]

從參與庫(kù)中隨機(jī)抽選的代表是一個(gè)非正式代表，因?yàn)檫@次抽到了下次不一定再抽到。非正式代表其實(shí)也是一個(gè)“縮影”(microcosmic)代表，代表社會(huì)成員中的一分子。這一代表的產(chǎn)生既盡量做到面面周到，又具有一定的可操作性?！翱s影”代表扮演的是一個(gè)“群眾演員”的角色，主要是為了造成一種公平、全面的社會(huì)公共形象?！氨淮碚摺睂?duì)代表的代用、目的和行為方式并沒(méi)有特別的要求或約束力。

公民代表擺在那里，未必真正起作用，也未必周全，因?yàn)樗挥袑?duì)預(yù)算的表達(dá)權(quán)而沒(méi)有表決權(quán)。但擺在那里意味著參與范圍的擴(kuò)大，意味著政策制定者與社會(huì)大眾的聯(lián)系。同樣道理，公眾的意見(jiàn)不一定比政府來(lái)得更加高明，因?yàn)轭A(yù)算信息的優(yōu)勢(shì)畢竟掌握在政府的手中。但聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)不僅僅只是一種政治姿態(tài)，增加透明度與公開(kāi)化，更在于其背后的邏輯——公民民主權(quán)利的行使。因此，其象征意義大于實(shí)質(zhì)意義。

四、專家：政策質(zhì)量的提高[13]

政策質(zhì)量的提高則事關(guān)決策的深思熟慮性，這是決策科學(xué)化的必然要求，決策科學(xué)化的意義在于降低決策的風(fēng)險(xiǎn)和成本。應(yīng)該看到，現(xiàn)代復(fù)雜的公共事務(wù)決策都含有大量一般公民所無(wú)法認(rèn)知的技術(shù)性因素，而這正是專家的特長(zhǎng)所在。專家是運(yùn)用專業(yè)知識(shí)去影響決策的特殊的政策參與者，專家在懇談過(guò)程中的表現(xiàn)是對(duì)專業(yè)知識(shí)的運(yùn)用，專家基于經(jīng)驗(yàn)的解讀，可以使決策具有某種歷史延續(xù)性和實(shí)踐可操作性。專家主要通過(guò)宏觀性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的指導(dǎo)，可行性論證和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的解讀來(lái)提高政策的質(zhì)量水平。