王莉麗

（河南財經(jīng)政法大學 文化傳播系，河南 鄭州 450002）

1 引言

河南省是農(nóng)業(yè)大省，2008年底耕地資源總面積792.64 萬 hm2，占 全 國 （12171.59 萬 hm2）的6.51%，僅次于黑龍江省（9.72%），居全國第2位。河南省2009年底城鎮(zhèn)化率37.7%，城市化水平較低。適度農(nóng)地非農(nóng)化會促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地收益的增高、農(nóng)民就業(yè)機會增多，農(nóng)民收入則相應提高。但與此同時，大量農(nóng)用土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設用地引發(fā)了一系列問題，直接關(guān)系到經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定［1］。特別是由于城市非農(nóng)人口增加、土地管理制度、社會保障體系等方面原因，農(nóng)民失地、失業(yè)等問題越來越突出。

2 河南省農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)狀

農(nóng)地非農(nóng)化是指農(nóng)地資源被用于非農(nóng)建設用地開發(fā)利用的過程，由于被開發(fā)利用后的農(nóng)地恢復耗費農(nóng)地在技術(shù)和成本上的巨大代價，從某種程度上可以認為農(nóng)地非農(nóng)化具有非再生資源利用的特征［2］。我國在1978～2007年30年間，城市化占用耕地超過600萬hm2，平均每年就有20萬余hm2的農(nóng)地非農(nóng)化，根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》的推算，到2030年我國城鎮(zhèn)化導致的農(nóng)地非農(nóng)化還將超過275萬hm2［3］。

河南的城市化水平在近10年得到迅速發(fā)展（圖1），年平均增長1.45%。與此對應，河南省土地利用也在不斷發(fā)生變化。河南全省土地面積16.7萬km2，其中山區(qū)占4.44萬km2，丘陵2.96萬km2，平原9.30萬km2。2008年年底耕地資源總面積792.64萬hm2，年底常用耕地面積720.22萬hm2，當年減少耕地面積1.01萬hm2，國家基建占地0.98萬hm2，占當年減少耕地面積的96.9%。在全省18個地市中，鄭州市和洛陽市當年耕地減少面積較多，分別為0.19和0.14萬hm2，國家基建占地分別為0.18和0.13萬hm2［4］，共占當年全省國家基建占地的31.63%。此外，從2003年到2008年全省耕地面積年均減少0.1%［5］，國家基建占地占當年減少耕地面積的比重在逐年增大。

圖1 河南省城市化水平

從以上分析中可以得知，河南省城市化進程較快，農(nóng)地非農(nóng)化速度也較快。但是從農(nóng)民的角度來看，2009年河南省農(nóng)民的人均純收入為4807元，居全國第17位。農(nóng)民的收入不算很高，并且在非農(nóng)化過程中還存在其他社會問題，農(nóng)民利益沒有得到足夠的保障。

3 河南省農(nóng)地非農(nóng)化過程中的農(nóng)民利益保護問題

3.1 農(nóng)民對土地的權(quán)利行使受到過多限制

我國土地產(chǎn)權(quán)具有二元結(jié)構(gòu)性，《土地管理法》第8條規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)用集體土地改變用途成為建設用地的唯一合法途徑是國家“征用”或“征收”，這就導致了國家對一級土地市場的壟斷。在農(nóng)地非農(nóng)化過程中以土地作為基本生活保障的農(nóng)民沒有完全的土地所有權(quán)，在土地承包中只有土地使用權(quán)和農(nóng)業(yè)范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，不能自主決定農(nóng)地非農(nóng)化交易，更無法以市場主體的身份與非農(nóng)用地單位交換取得相應的收益，市場機制不能發(fā)揮出它的基礎(chǔ)作用。

3.2 征地制度不完善，補償費用低

（1）土地補償費。征用耕地的，設區(qū)的市近郊區(qū)按前3年平均年產(chǎn)值的8～10倍補償；其他市近郊區(qū)、工礦區(qū)和建制鎮(zhèn)按前3年平均年產(chǎn)值的7～9倍補償。

（2）安置補助費。征用耕地每667m2的安置補助費標準為人均耕地667m2以上的，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～5倍；人均耕地334m2以上667m2以下的，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～9倍；人均耕地334m2以下的，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的10～12倍。

（3）青苗補償費及附著物補償費。土地的補償費用應該由土地的價值決定。這種定價方法只考慮到土地的農(nóng)用價值而忽略了其社會和生態(tài)價值，顯然低估了土地征用價，勢必造成失地農(nóng)民的利益受損。

3.3 農(nóng)民的社會保障制度不完善

與全國一樣，河南實行城鄉(xiāng)二元社會保障體制。河南省農(nóng)村人口占全省人口的62.3%。農(nóng)民作為市場主體面臨著來自市場競爭、自然災害的雙重風險，家庭保障和土地保障功能的快速弱化使得廣大農(nóng)民面臨巨大的生存風險。農(nóng)民一旦失去土地農(nóng)民就會面臨失業(yè)甚至危及生計問題相當一部分農(nóng)民成為“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的三無階層。與此同時，由于現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障制度的不完善，農(nóng)民缺乏與城市居民平等的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障。

3.4 耕地減少，土地調(diào)整頻繁，土地增值收益低

農(nóng)村土地的大量轉(zhuǎn)移造成集體耕地的總量減少，近幾年河南省國家基建占地都在10000萬hm2左右。耕地的減少會帶來農(nóng)村承包土地的調(diào)整，在調(diào)整過程中土地向本地種植養(yǎng)殖大戶和非農(nóng)村住戶集中，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)鄉(xiāng)村干部隨意更改承包合同、干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動等現(xiàn)象?，F(xiàn)行的土地征用制度缺乏對農(nóng)地非農(nóng)化中土地增值收益合理分配的規(guī)定，地方政府政府成為主要的收益分配主體，造成政府與農(nóng)民至間的利益分配不均衡。

4 改善農(nóng)地非農(nóng)化中農(nóng)民利益的對策建議

4.1 完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

應通過法律保證農(nóng)民有穩(wěn)定的土地使用權(quán)，將農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)具體化，從而保證農(nóng)民土地收益權(quán)的完全實現(xiàn)。應明確農(nóng)民土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。家庭承包經(jīng)營是不完整的改革，沒有賦予農(nóng)民對土地的處分權(quán)利，處分權(quán)應包括對其承包土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等，這樣才完全明確了土地承包的物權(quán)性質(zhì)，實現(xiàn)了對農(nóng)民穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)保護。培育由政府和市場共同主導的土地市場體系，一級土地市場由政府主導，商業(yè)性農(nóng)地非農(nóng)化由市場主導，讓市場機制在農(nóng)地非農(nóng)化過程中發(fā)揮基礎(chǔ)作用。

4.2 健全農(nóng)民社會保障制度

（1）建立健全農(nóng)村社會救助制度。包括完善農(nóng)村低保制度、低收入家庭專項救助制度、災害管理和災害應急救助制度等。

（2）加快推進新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設。應建立以基本養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)，社區(qū)補充養(yǎng)老保險和個人自愿儲蓄養(yǎng)老保險為補充的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。河南省委、省政府《河南省2006～2020年建設社會主義新農(nóng)村規(guī)劃綱要》提出：“逐步建立適合農(nóng)民特點和需求的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，2020年全省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋率達60%以上。”

（3）全面推進農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度建設，建立多層次的醫(yī)療補償制度。以老年人、孤兒和殘疾人福利為重點，逐步完善農(nóng)村社會福利制度。

4.3 規(guī)范政府征地范圍，改革征地補償標準

（1）應借鑒世界大多數(shù)市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，規(guī)定政府在公共性農(nóng)地非農(nóng)化中起主導作用，而非公共性農(nóng)地非農(nóng)化由市場機制主導，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場。因此，應嚴格區(qū)分社會公益性用地和經(jīng)營性用地［9］。

（2）改革征地補償標準。政府征用土地必須經(jīng)過民主協(xié)商，綜合考慮土地的農(nóng)用價值、社會價值和生態(tài)價值制定土地價值的補償標準；土地的補償方式可以多樣化，既可以現(xiàn)金補償也可以土地為資本入股代替補償?shù)取?/p>

5 結(jié)語

河南省作為農(nóng)業(yè)大省，在近幾年城鎮(zhèn)化速度加快，同時也帶來了農(nóng)地非農(nóng)化進程的加快。但由于城市非農(nóng)人口增加、土地制度不完善等方面原因，農(nóng)民利益在農(nóng)地非農(nóng)化過程中沒有得到很好的保護。農(nóng)民為城市的社會經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻，只有保護好農(nóng)民的合法權(quán)益，保證農(nóng)民安居樂業(yè)，才能促進城市和農(nóng)村的和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟社會共同發(fā)展。

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［4］國家統(tǒng)計局.河南省統(tǒng)計年鑒［M］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2009.

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［7］王定祥，李伶俐.城鎮(zhèn)化、農(nóng)地非農(nóng)化與失地農(nóng)民利益保護研究——一個整體視角與政策組合［J］.中國軟科學，2006（10）：20～31.

［8］趙 勇.城鄉(xiāng)良性互動戰(zhàn)略［M］.北京：商務印書館，2004：237.

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