呂 晶

隨著我國城市化進(jìn)程的加速，城市經(jīng)濟(jì)、人口和用地規(guī)?？焖僭鲩L，在現(xiàn)代化建筑物背后，隱藏著一些與城市居住區(qū)截然不同的居住聚落——“城中村”，這些地區(qū)的長期存在，影響了城市基礎(chǔ)設(shè)施布局，城市整體規(guī)劃的實(shí)施，已經(jīng)成為我國很多城市發(fā)展面臨的一個(gè)重大難題。

1 “城中村”的界定

對于城中村，目前已有很多界定，李培林教授認(rèn)為:“城中村就是存在于城市與村落之間的混合社區(qū)”[1］。從房屋建筑角度界定:“城中村”是指在城市建成區(qū)內(nèi)，在原農(nóng)村居民點(diǎn)范圍內(nèi)形成的與周邊城市環(huán)境構(gòu)成鮮明反差的以原農(nóng)村居民“一戶一棟”為基本特征的特殊居住區(qū)，也稱為“都市村莊”[2］。筆者認(rèn)為，“城中村”是在快速推進(jìn)城市化進(jìn)程中，農(nóng)村居民點(diǎn)被納入城市規(guī)劃范圍，但在戶籍、土地權(quán)屬、經(jīng)濟(jì)組織和行政管理體制等方面仍然保留著農(nóng)村模式的居住社區(qū)。

2 “城中村”產(chǎn)生的原因

城中村的產(chǎn)生原因有很多，為更全面、系統(tǒng)、科學(xué)地揭示城中村問題本質(zhì)，筆者按照利益主體的標(biāo)準(zhǔn)，將城中村現(xiàn)象中涉及的利益劃分為村民利益、城市利益、社會利益和國家利益四個(gè)方面，探析“城中村”存在的本質(zhì)(見圖1)。

圖1 城中村系統(tǒng)利益模型

利益就是對人們未來有好處的事物。對城中村中的一切問題都可以，而且應(yīng)當(dāng)從利益角度去分析[3］。

2.1 村民利益

城中村現(xiàn)象涉及的村民利益包括集體資產(chǎn)、宅基地、非正規(guī)經(jīng)濟(jì)等多方面，村民利益的主要問題在于“土地”利益，而土地的價(jià)值會因城市的建設(shè)和發(fā)展而急劇變化，而且這種動態(tài)的基本趨勢是遞增的。在城市化的進(jìn)程中，由于資金問題，一些地理位置較好的地段可能會先被征用，而剩下的土地在經(jīng)過城市建設(shè)及先前土地的利用建設(shè)而變得積極，加上村民的認(rèn)識水平提高，村民們會越來越懂得珍惜他們賴以生存的土地，在量化、替代和補(bǔ)償土地、宅基地等方面會遇到更大的問題，所以要征用剩下的土地必須花更大的價(jià)錢或代價(jià)，從而使得這部分土地成為城市發(fā)展中的一塊“雞肋”。村民利益見圖2。

圖2 村民利益

2.2 城市利益

“城中村”現(xiàn)象涉及的城市利益首先是城市形象。城中村的臟、亂、差等現(xiàn)象會影響城市整體環(huán)境、整體意象和美譽(yù)度等，并進(jìn)而從無形資產(chǎn)的涵義上影響城市的各種利益[3］。

土地是城中村現(xiàn)象涉及的重要城市利益。土地是城市最大的資產(chǎn)，無論是經(jīng)濟(jì)增長還是城市建設(shè)，最終都要落實(shí)到土地利用，而城市土地?cái)U(kuò)張的根本就是從村落中獲取土地，然后通過進(jìn)一步規(guī)劃建設(shè)實(shí)現(xiàn)土地的增值，通過適度的土地出讓獲取建設(shè)的相當(dāng)部分資本。如果城市獲取土地的資本越高，則對其而言獲得的利益就越小，反之亦然。

2.3 社會利益

“城中村”不僅為村民提供一個(gè)低成本的投入和產(chǎn)出空間，同時(shí)其低廉的房租、低成本的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)也為城市外來人口、城市暫住人口的部分群體提供了低成本的生存空間，尤其是來自于農(nóng)村地區(qū)、教育層次較低、家庭條件一般的高等學(xué)校剛畢業(yè)的打工者。城中村成為他們的“蝸居”落腳地，為他們提供生存的可能，并通過對城市化進(jìn)程交流發(fā)展，使自身經(jīng)濟(jì)狀況改善和文化知識水平提升，快速地實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展;另一方面，這批人群為城市提供了源源不斷的各級各方面人才，為城市的發(fā)展與生存競爭提供充足的勞動力。從以上兩點(diǎn)可以看出，城中村對社會利益影響甚大，如果簡單地除去城中村，可能造成連鎖后果。

2.4 國家利益

“城中村”的蔓延，與我國“推進(jìn)城市化”戰(zhàn)略密切相關(guān)。推進(jìn)城市化戰(zhàn)略中，能夠?qū)@個(gè)戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)產(chǎn)生最大效力的是借“城市化”的名義推行的“土地資本化”的過程。也就是說以城市化的合理性、必然性，使大批土地因其進(jìn)入城市而真正成為經(jīng)濟(jì)循環(huán)中的資本，從而一方面使整個(gè)經(jīng)濟(jì)的總量或者說財(cái)富的總量迅速膨脹，另一方面，以土地資本的形式，或者土地“變現(xiàn)”后的資金實(shí)現(xiàn)國家對經(jīng)濟(jì)投入，以投資的乘數(shù)效應(yīng)進(jìn)一步拉動經(jīng)濟(jì)。另外，如果土地得以實(shí)現(xiàn)資本化，但是要靠很高的“補(bǔ)償”與村民交換，那么土地成為國家資本的目的將無法實(shí)現(xiàn)，或者，至少是不經(jīng)濟(jì)的，而且對于社會整體而言是一種巨大的不公平。

正如文貫中所說:如果真想加速城市化，則應(yīng)該允許貧民窟的存在，甚至允許在一段時(shí)期內(nèi)有所擴(kuò)大，以大大降低城市化的成本，從而大大加速中國的城市化進(jìn)程，使中國最大限度地從城市化的積聚效應(yīng)中獲益[4］。這里的貧民窟實(shí)際上就是所謂的“城中村”。

3 合理解決“城中村”問題探索

要徹底解決城中村問題，就是要將“城中村”融于城市之中，這其中必然涉及土地所有制、集體資產(chǎn)經(jīng)營管理、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換、農(nóng)民社會保障、農(nóng)民住宅建設(shè)等諸多問題，解決這些矛盾使城中村融合于城市中，要融合就要統(tǒng)籌處理好農(nóng)民利益、集體利益、城市利益和國家利益四者之間的矛盾。

針對城中村問題與困境，從平衡利益關(guān)系入手，通過挖掘城中村的有利條件，對城中村提出如下改造思路。

3.1 城中村改造的模式

1)政府主導(dǎo)模式，政府是改造的主體，由政府投入大部分資金進(jìn)行改造，政府負(fù)責(zé)村民的安置補(bǔ)償。

2)由政府和房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行改造的市場改造模式，開發(fā)商在政策范圍內(nèi)負(fù)責(zé)村民的安置補(bǔ)償，并按照改造方案進(jìn)行開發(fā)，政府給開發(fā)商提供一定的優(yōu)惠政策并在其中起監(jiān)督、規(guī)劃的作用。

3)由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民自行改造模式，改造資金由村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自行解決，政府在稅收、貸款和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面提供優(yōu)惠或協(xié)助。

3.2 統(tǒng)一建設(shè)、成片改造，有計(jì)劃地逐步推進(jìn)

為避免再次出現(xiàn)分散建設(shè)，杜絕改造單位“把肉吃了，留下骨頭”式的零星插建，城中村改造須根據(jù)城市規(guī)劃的統(tǒng)一要求，由城中村集體經(jīng)濟(jì)組織或開發(fā)商統(tǒng)一建設(shè)、成片改造。而且，為保證成片改造得以真正落實(shí)，應(yīng)確定城中村改造的最小用地規(guī)模。同時(shí)，城中村事關(guān)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)出路、外來人口住房以及社會安定，城中村改造不可能一蹴而就，而應(yīng)在規(guī)劃的指引下有計(jì)劃地逐步推進(jìn)。改造項(xiàng)目應(yīng)納入全市統(tǒng)一的土地開發(fā)供應(yīng)計(jì)劃，避免造成土地供應(yīng)失控，沖擊房地產(chǎn)市場。

3.3 土地徹底國有化，完全消除改造的產(chǎn)權(quán)障礙

由于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清帶來的嚴(yán)重問題，城中村改造首先需要解決土地產(chǎn)權(quán)的遺留問題，需對城中村土地實(shí)行徹底的國有化改造。具體操作時(shí)，應(yīng)本著尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的態(tài)度，在不嚴(yán)重違反規(guī)劃的前提下，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，通過將應(yīng)補(bǔ)地價(jià)款與征地補(bǔ)償費(fèi)相抵的方式，對土地征用日前違法用地及房屋予以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，補(bǔ)辦征地手續(xù)，使城中村土地成為真正意義上的有償、有限期使用的可進(jìn)入商品房市場的國有土地。

3.4 房地產(chǎn)權(quán)調(diào)換與貨幣補(bǔ)償相結(jié)合

一般來說，房屋拆遷補(bǔ)償有房地產(chǎn)權(quán)調(diào)換(實(shí)物補(bǔ)償)和貨幣補(bǔ)償兩種方式。實(shí)行貨幣補(bǔ)償與房地產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合的方式，并規(guī)定補(bǔ)償給業(yè)主的房地產(chǎn)每戶不得超過一定面積，超出部分一律實(shí)行貨幣補(bǔ)償(或采用入股分配紅利的方式)，以免改造項(xiàng)目的容積率過高，對城市整體環(huán)境以及市政公共設(shè)施構(gòu)成壓力。

3.5 設(shè)立改造專項(xiàng)資金，扶持市政配套建設(shè)

市政配套落后是城中村的普遍問題，完善市政配套是城中村改造的基本目標(biāo)之一。為扶持城中村改造，政府可設(shè)立城中村改造專項(xiàng)資金，將改造過程中收取的罰款、地價(jià)等收益全部納入基金。該資金實(shí)行專款專用，主要用于完善城中村的市政配套設(shè)施和對改造各村進(jìn)行宏觀調(diào)控。對于改造中已完成大配套的城中村，可通過返還等方式予以獎勵;對于未完成大配套的，從改造基金中撥款，由政府組織有關(guān)建設(shè)單位完成;對于未完成小區(qū)配套的，由政府組織完成配套設(shè)施建設(shè)，按實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用向改造單位收取配套費(fèi)，并將其納入改造基金。

[1]李培林.巨變:村落的終結(jié)——都市里的村莊研究[J］.中國社會科學(xué)，2002(1):20-22.

[2]劉 吉，張 沛.城中村問題分析與對策研究[J］.西安建筑科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2003(9):28-32.

[3]沈 磊.無限與平衡——快速城市化時(shí)期的城市規(guī)劃[M］.北京:中國工業(yè)出版社，2007.

[4]文貫中.“城市化”無法避免“貧民窟”[J］.企業(yè)文化，2002(6):5-10.

[5]高毅存.城市規(guī)劃與城市化[M］.北京:中國工業(yè)出版社，2004.

[6]許學(xué)強(qiáng)，嚇嘉安，林 琳.全球化下的中國城市發(fā)展與規(guī)劃教育[M］.北京:中國工業(yè)出版社，2006.

[7]陳 湛.城市化進(jìn)程中的城中村問題研究[M］.昆明:云南大學(xué)出版社，2009.

[8]潘聰林，韋亞平.“城中村”研究評述及規(guī)劃政策建議[J］.城市規(guī)劃，2009(2):50-52.