■ 趙曉耕 劉俊靜

法眼看“個稅法調(diào)整”

■ 趙曉耕 劉俊靜

自今年4月25日全國人大常委會將《中華人民共和國個人所得稅法修正案(草案)》及草案說明在“中國人大網(wǎng)”上全文公布向社會公眾公開征集意見，到5月31日征集意見窗口關(guān)閉，征求意見數(shù)共23.7萬條，是人大單項立法征求意見數(shù)最多的一次。由此不難看出，個人所得稅已經(jīng)成為民眾尤其是眾多網(wǎng)民關(guān)心的重大問題之一。此次個人所得稅法修正案（草案）是對現(xiàn)有的《個人所得稅法》進(jìn)行的修正，是在個人所得稅方面進(jìn)行的一次具有重要歷史意義的改革。其公布草案征集意見的方式，也是中國法治進(jìn)程上濃墨重彩的一筆。此次公開征集活動，也充分說明了立法機關(guān)對此次立法的重視，對科學(xué)立法、民主立法的提倡，標(biāo)志著我國在依法治國之路上又邁進(jìn)了一大步。

一、個人所得稅改革的歷史背景和現(xiàn)實意義

法律作為一種社會調(diào)整的方式，要根據(jù)不斷變化的社會情況，適時地進(jìn)行自我調(diào)整。由于不適應(yīng)變化的社會環(huán)境或者不能真正起到調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系的作用，一些規(guī)范性法律文件往往被修改或者廢止?！吨腥A人民共和國個人所得稅法》也需要與時俱進(jìn)。

從歷史背景來看，《中華人民共和國個人所得稅法》的制定與修改，無不是當(dāng)時歷史情況下國情和社會情況要求的必然結(jié)果。改革開放后，我國開始對計劃經(jīng)濟體制進(jìn)行改革，逐步向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。1980年開始將來華工作的外籍個人作為征稅對象，《中華人民共和國個人所得稅法》應(yīng)運而生。其后，隨著市場經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展，國務(wù)院又于1986年頒布《中華人民共和國個人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》，將城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶的生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得納入征稅對象范疇。1993年，第八屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《對中華人民共和國個人所得稅法修改的決定》。至此，我國真正現(xiàn)代法治意義上的個人所得稅法才最終確立。其后，又對“個稅起征點”進(jìn)行了兩次調(diào)整,先后將起征點由800元調(diào)整到 1600元、1600元調(diào)整到2000元。稅收法律的產(chǎn)生與完善，都是與當(dāng)時的國民經(jīng)濟發(fā)展水平和個人收入水平緊密相連的。稅法改革必須適“時”而“動”。

改革開放以來，全體國民的物質(zhì)文化生活質(zhì)量得到普遍提高。同時在社會發(fā)展中，也不可避免地產(chǎn)生了一系列社會問題：國民的收入差距日益擴大，各階層之間的利益矛盾和沖突日益增多，社會和諧與穩(wěn)定受到挑戰(zhàn)。盡管目前的貧富分化是社會發(fā)展中不可逾越的歷史階段，但是代表最廣大人民利益的我國政府，把縮小貧富差距作為自己的重要歷史任務(wù)，一直致力于實現(xiàn)共同富裕的偉大事業(yè)。稅收作為經(jīng)濟調(diào)節(jié)的一個有效杠桿，可以有效地控制貧富差距的進(jìn)一步拉大。當(dāng)前的分配調(diào)節(jié)導(dǎo)向是“著力提高低收入者收入水平，擴大中等收入者比重，有效調(diào)節(jié)過高收入”。而現(xiàn)階段的《中華人民共和國個人所得稅法》對中低收入階層的調(diào)節(jié)力度有余，對高收入階層的調(diào)節(jié)力度則有限，已經(jīng)無法有效發(fā)揮其經(jīng)濟杠桿作用，更無法有效地實現(xiàn)調(diào)節(jié)社會分配、縮小收入差距的目的。目前的2000元個稅起征點，制定于1997年。經(jīng)過14年的發(fā)展，社會收入水平有了極大的變化，而城鄉(xiāng)之間、不同經(jīng)濟類型單位之間、不同行業(yè)之間的收入都呈現(xiàn)出了明顯的差距。另外，國民收入來源的日益多元化，也使得2000元的個稅起征點難以發(fā)揮調(diào)節(jié)稅收收入、縮小貧富差距、維護社會公平穩(wěn)定的作用。面對目前通貨膨脹的經(jīng)濟壓力，個稅法修改勢在必行。

二、個稅改革所體現(xiàn)的法治理念：公平與正義、效率與秩序、民主與法治

經(jīng)過一月有余的網(wǎng)上意見征集，形成了三大熱議的焦點：3000元起征點是否合理；對高收入群體的調(diào)節(jié)是否有效；以家庭為單位的稅收征收方式是否可行。根據(jù)對這些焦點問題的不同看法，媒體也發(fā)出了不同的聲音。但是這些聲音多數(shù)集中于個稅調(diào)整的經(jīng)濟方面。不容忽視的是：個稅調(diào)整征求意見的做法，實際上更多的是一個體現(xiàn)法治重要理念的問題：公平與正義、效率與秩序、民主與法治。

此次《中華人民共和國個人所得稅法修正案(草案)》不僅把個稅起征點提高到了3000元，而且將9級超額累進(jìn)稅率減為7級，有效地擴大了低檔稅率的適用范圍。由此不難看出，此次個稅草案的終極目標(biāo)是減少對中低收入階層的稅收征收，從而縮小貧富差距，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。法治上抽象的公平和正義，在現(xiàn)實生活中的具體映射，就是將收入差距控制在一個合理的范圍，逐步實現(xiàn)社會共同富裕。而此次修正案草案，正體現(xiàn)了我國政府追求社會公平和諧發(fā)展的決心和信心。

從文本來看，此次《中華人民共和國個人所得稅法修正案(草案)》，只是對《中華人民共和國個人所得稅法》在一定幅度上的修改，既體現(xiàn)了法律自身適時修改的效率性，也保持了法律本身的穩(wěn)定性，有利于維護社會秩序的安定?，F(xiàn)階段的國情和社會情況都要求對《個人所得稅法》進(jìn)行修改，否則將無法有效地調(diào)整社會利益關(guān)系，法律本身的效率也無從談起。法律的權(quán)威性要求法律必須具有一定的穩(wěn)定性，因此《中國人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》對原《個人所得稅法》的修改維持在一定的幅度之內(nèi)：僅僅修改了其中的兩條法律規(guī)定，對法律的附表進(jìn)行了較大的調(diào)整，其余各條并未變動。

征求民意是公眾參與立法的重要形式。人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求。征求民意，讓公眾更多地參與到立法過程中，可以加快推進(jìn)法制建設(shè)的科學(xué)化、民主化，使法律真正體現(xiàn)和表達(dá)民眾的意志。隨著網(wǎng)絡(luò)化時代的到來，依靠網(wǎng)絡(luò)征求立法意見，成為民眾參與立法的一個重要途徑。這種可行性，比挨家挨戶填寫問卷要簡單可行得多。而且網(wǎng)民大多數(shù)是具有一定文化素質(zhì)和教育水平的，提的意見也比較中肯。此次個稅調(diào)整網(wǎng)上共征集到了23.7萬條意見，這些意見一定程度上代表了民眾的心聲，體現(xiàn)了民眾法治水平的提高。毋庸置疑，此次個稅調(diào)整網(wǎng)上征集意見的做法，是社會民主和法治的集中體現(xiàn)。

三、個稅調(diào)整有待完善之處

（一）擴大參與立法的民眾范圍

通過公布立法草案的方式來征集民意的手段,被形象地稱為“全民立法”。公眾參與立法的方式,主要包括創(chuàng)制、復(fù)決、立法聽證等,與這些方式相比,公開征求民意的做法無疑更為開放。但是網(wǎng)民能否真正代表民眾呢？

根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)發(fā)布的《第27次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示：截至2010年12月底，我國網(wǎng)民人數(shù)達(dá)到4.57億。假設(shè)2011年中國的網(wǎng)民仍然是4.57億，23.7萬只占網(wǎng)民總數(shù)的0.5‰。根據(jù)第六次人口普查的結(jié)果，中國內(nèi)地有約13.4億人口。23.7萬的網(wǎng)民占中國總?cè)丝诘谋壤透游⒑跗湮⒘?。從?shù)字上看，這23.7萬的網(wǎng)民意見非但不能代表所有網(wǎng)民的心聲，更難以代表13.4億中國人的意愿。從社會階層上看，23.7萬人當(dāng)中，多是受過教育甚至教育水平較高的人員，其收入水平也相對較高，可以說多是工薪階層以上的人群。相對的，沒受過教育或者收入水平較低的人，就無法或者不會直接參與到征集意見的活動當(dāng)中。3000元的免稅起征點的調(diào)整，更多的是涉及月收入2000元以上人群的利益。相應(yīng)的，月收入2000以下的人，對起征點的關(guān)注就會相對較少，也許根本不會關(guān)心；月收入2000以上至3000以下的人，則相應(yīng)的會支持個稅起征點上調(diào)至3000元甚至更高，對個稅調(diào)整的關(guān)注度也最高；月收入3000以上的人，對個稅調(diào)整支持或反對皆有之，對這個問題的關(guān)注度還是相對較高的。也就是說，這23.7萬網(wǎng)民中絕大多數(shù)是月收入2000元以上的人群，他們的意見并不能代表所有收入水平的人群的意見?？傊?，無論從人數(shù)還是人群的收入水平來看，23.7萬的網(wǎng)民只是代表了一部分民意，而不是所有的民意。

（二）擴大公民參與立法的程度

在公眾參與此次意見征集活動前，個稅草案實際上已經(jīng)“三易其稿”。這樣無形中限制了公民參與立法的程度。法律基本框架已經(jīng)構(gòu)造完畢之后，再征詢納稅人的意見，只能在個稅免征額、超額累進(jìn)稅率級等問題上發(fā)表意見,而不能就以家庭為單位征稅、征稅與通貨膨脹水平掛鉤等更具建設(shè)性的內(nèi)容提出意見。因此應(yīng)該將公眾參與立法的時間段進(jìn)行延長，延伸到草案形成之前到法律頒布之時的整個立法階段。

個稅調(diào)整網(wǎng)上征集意見的做法雖然很好，但是也存在局限性，擴大公眾參與程度的另一個重要方法，就是拓展公民參與立法的途徑。網(wǎng)絡(luò)之外，電視、電話、郵件、問卷等多種方式都應(yīng)該成為公民參與立法的途徑和方法。因此，建立公眾參與立法的民主立法制度，就顯得非常必要。這個民法制度應(yīng)該以立法公開制度、立法旁聽制度、立法聽證制度、立法參與制度、立法咨詢制度、立法監(jiān)督制度、立法復(fù)議制度、專家和民眾參與立法制度等為基本因素，讓公眾參與到立法的全過程當(dāng)中。從立法規(guī)劃，到立法草案，再到征集意見，最后到對意見的處理，都應(yīng)該體現(xiàn)民主公開的原則，并且接受民眾的監(jiān)督。最終使法律真正反映人民的意志，立法的內(nèi)容更加科學(xué)合理，增加政府法治威信，加快推進(jìn)依法行政步伐，積極推進(jìn)依法治國基本方略的貫徹和落實。

根據(jù)此次個稅調(diào)整所征集的意見，全國人大常委會于6月30日通過修改個人所得稅法的決定，將起征點提高到了3500元。這一做法是民主立法的集中體現(xiàn)，標(biāo)志著我國在法治建設(shè)道路上又邁進(jìn)了一大步。當(dāng)然，由于處于社會主義初級階段，實現(xiàn)全民參與立法仍然有一定的難度，但是我們看到了我國的立法活動正在朝著更加民主、更加法治的方向前進(jìn)。構(gòu)建社會主義法治國家是一項偉大的長期的歷史工程，在前進(jìn)的路上，我們需要一步步地探索，循序漸進(jìn)地進(jìn)行法治改革，加快推進(jìn)法治建設(shè)，努力建設(shè)法治政府，逐步實現(xiàn)依法治國的偉大戰(zhàn)略目標(biāo)。

作者：趙曉耕為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

（責(zé)編/趙哲）