劉瑞峰,劉新兵 ,姜海濤
(1.聊城市位山灌區(qū)管理處,山東 聊城 252000;2.冠縣水務(wù)局,山東 冠縣 252500)
位山灌區(qū)是黃河下游最大的引黃灌區(qū),設(shè)計(jì)灌溉面積36萬(wàn)hm2,渠首設(shè)計(jì)引水流量240 m3/s。多年來(lái),位山灌區(qū)積極引進(jìn)并科學(xué)配置黃河水資源,在提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、促進(jìn)工業(yè)發(fā)展及城市建設(shè)、保障生態(tài)環(huán)境用水等方面發(fā)揮了顯著作用,為聊城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了重要水源保障,成為聊城市農(nóng)業(yè)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生命線。此外,灌區(qū)還多次通過(guò)引黃濟(jì)津、引黃濟(jì)冀,向天津、河北送水70億m3,有力地支援了兩省(市)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。
在管理體制上,位山灌區(qū)按照“分級(jí)管理、專(zhuān)管與群管相結(jié)合”的原則,從1980年開(kāi)始先后成立了市、縣兩級(jí)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)和灌區(qū)管理委員會(huì)及基層群眾管理組織。市級(jí)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)跨縣(市、區(qū))骨干工程建管,灌溉用水計(jì)劃制訂、執(zhí)行與水量調(diào)配,以及對(duì)下級(jí)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)等;縣級(jí)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)職能同市級(jí)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)相似;末級(jí)渠系工程由群管組織管護(hù)和維修。
但在農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制后,農(nóng)村末級(jí)渠系工程名義上歸村組集體管理,實(shí)際上并無(wú)人真正負(fù)責(zé),末級(jí)渠系的群管流于形式,管理缺位,工程狀況持續(xù)惡化。這一方面在局部地區(qū)導(dǎo)致有效灌溉面積的縮減,另一方面導(dǎo)致灌溉效率的降低。
為提高灌區(qū)管理水平,適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村新形勢(shì)的發(fā)展要求,探索灌區(qū)末級(jí)渠系管理方面的路子,按照上級(jí)有關(guān)指示精神和灌區(qū)實(shí)際情況,2005年以來(lái),灌區(qū)分別在工程配套相對(duì)較好、當(dāng)?shù)赜蟹e極性、群眾基礎(chǔ)扎實(shí)的陽(yáng)谷、東阿、東昌府、茌平、冠縣5個(gè)縣(區(qū))選取了部分支(斗)渠,開(kāi)展了用水戶參與灌溉管理的試點(diǎn),成立了7個(gè)用水戶協(xié)會(huì)。
試點(diǎn)共涉及74個(gè)行政村,80 713人,灌溉面積6 333.33 hm2。中央、省、市、縣各級(jí)累計(jì)投資1 707萬(wàn)元,對(duì)試點(diǎn)內(nèi)的末級(jí)渠道進(jìn)行了治理,共襯砌渠道28.7 km,修建調(diào)控、分水建筑物300余座,以及必備的提水和測(cè)驗(yàn)設(shè)施,并對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行了技術(shù)培訓(xùn)。
灌區(qū)的7個(gè)用水戶協(xié)會(huì)在民政部門(mén)進(jìn)行了注冊(cè)。當(dāng)前,各試點(diǎn)用水戶協(xié)會(huì)的組成人員主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分管負(fù)責(zé)人、水利站長(zhǎng)、村委會(huì)班子成員以及群眾代表。
各協(xié)會(huì)都制定了《用水戶協(xié)會(huì)章程》、《用水戶協(xié)會(huì)灌溉管理制度》、《用水戶協(xié)會(huì)工作管理制度》等一系列規(guī)章制度。協(xié)會(huì)作為服務(wù)性群眾組織,全部會(huì)務(wù)實(shí)行公開(kāi)、公正、透明原則,接受群眾的咨詢與批評(píng)建議。協(xié)會(huì)全面負(fù)擔(dān)護(hù)渠、送水、計(jì)量及調(diào)度管理的職責(zé),在內(nèi)部實(shí)行會(huì)員代表監(jiān)督,外部實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣(區(qū))水行政主管部門(mén)監(jiān)督,厲行節(jié)約用水、合理配水、均衡受益。通過(guò)推行用水戶協(xié)會(huì)試點(diǎn),切實(shí)增強(qiáng)了用水戶參與灌區(qū)建設(shè)與管理的積極性,理順了用水秩序,降低了灌溉成本,加強(qiáng)了支級(jí)以下工程管理,提高了用水管理水平。
一是有畏難情緒,認(rèn)為推行用水戶參與灌溉管理是很難的事,難以做到。
二是對(duì)群眾自我管理的能力信心不夠。
三是沒(méi)有看到目前管理體制方面存在的弊端,對(duì)用水戶參與灌溉管理的重要性認(rèn)識(shí)不足。
當(dāng)前,位山灌區(qū)支渠以下工程配套率較低,多數(shù)末級(jí)渠系達(dá)不到運(yùn)行的基本標(biāo)準(zhǔn)。位山灌區(qū)骨干工程經(jīng)過(guò)連續(xù)13年來(lái)的續(xù)建配套與節(jié)水改造,配套改造率達(dá)到90%以上,但是分干支渠配套改造率僅為30%左右,田間工程不足10%,末端渠系缺乏控制性建筑物,溝渠相通,現(xiàn)階段如全部轉(zhuǎn)移給用水戶協(xié)會(huì)管理,他們無(wú)力承建,并且資產(chǎn)難以準(zhǔn)確界定。
水費(fèi)是位山灌區(qū)的唯一收入來(lái)源,但由于水價(jià)一直達(dá)不到成本,灌區(qū)只能維持簡(jiǎn)單的再生產(chǎn),根本沒(méi)有能力對(duì)工程進(jìn)行大規(guī)模的配套改造。成立用水戶協(xié)會(huì),是把末級(jí)渠系的工程建管、維護(hù)及用水管理交到農(nóng)民手里,如果農(nóng)民接手的是不配套的工程,把改造的“包袱”全部轉(zhuǎn)嫁到他們身上,顯然是不切實(shí)際的,也是不應(yīng)該的。若對(duì)灌區(qū)內(nèi)的末級(jí)渠系進(jìn)行改造,需要大量的資金投入,因此,即使用水戶參與灌溉管理試點(diǎn)取得很好的經(jīng)驗(yàn),在下一步推廣時(shí)也會(huì)遇到較大困難。
成立用水戶協(xié)會(huì)是一項(xiàng)新鮮事物,讓群眾完全接受需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。雖然協(xié)會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置比較健全,也制定了相應(yīng)的規(guī)章制度,由于受到固有體制、思想的束縛,各種制度無(wú)法真正落實(shí)到位,協(xié)會(huì)難以發(fā)揮應(yīng)有的作用,達(dá)不到預(yù)期目的。
推行用水戶參與灌溉管理是灌區(qū)用水管理體制改革的重大突破,涉及面廣,包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)等各個(gè)層面,需要各方面的密切配合。因此,要充分利用各種媒介,加大宣傳力度,使相關(guān)部門(mén)以及用水戶自身全方面了解開(kāi)展該項(xiàng)工作的重要性,克服畏難情緒,樹(shù)立信心,穩(wěn)步推進(jìn)。
為了給用水戶協(xié)會(huì)提供最基本的工程條件,灌區(qū)要進(jìn)行大規(guī)模的田間工程配套改造,需要大量的資金投入,僅僅依靠灌區(qū)或者通過(guò)用水戶自籌難以實(shí)現(xiàn)。
因此就要拓寬融資渠道,廣泛吸納社會(huì)資金,特別是要結(jié)合目前的全國(guó)大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造等項(xiàng)目,抓住各地積極踐行中央1號(hào)文件的有利時(shí)機(jī),在搞好骨干工程節(jié)水改造的同時(shí),拿出適當(dāng)資金做好支渠以下和田間工程配套建設(shè),為推行用水戶參與灌溉管理提供良好的工程基礎(chǔ)。
各灌區(qū)的管理體制不同,規(guī)模大小不等,支渠以下工程配套率差別大,人們對(duì)用水管理改革的認(rèn)識(shí)程度不一,因此推行用水戶參與灌溉管理要結(jié)合當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)條件,找準(zhǔn)突破點(diǎn),先點(diǎn)后面、先易后難,不能簡(jiǎn)單效仿,搞“一刀切”。
選擇群眾基礎(chǔ)比較好、田間工程配套比較齊全、政府支持力度大的區(qū)域,先小范圍、試點(diǎn)性地搞起來(lái)。通過(guò)協(xié)會(huì)運(yùn)作,讓農(nóng)民直接看到效益,水澆好了、錢(qián)少交了,帶動(dòng)更多的農(nóng)民主動(dòng)要求參加、組建用水戶協(xié)會(huì)。
推行用水戶參與灌溉管理,不僅涉及灌區(qū)現(xiàn)行的相關(guān)政策、法規(guī),也牽扯到利益和權(quán)力的再分配。成立用水戶協(xié)會(huì)后,村、鄉(xiāng)政府再不能代收代繳水費(fèi)。因此需要當(dāng)?shù)卣罅χС诌@項(xiàng)工作,可以由灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)的同級(jí)政府成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組,制定相關(guān)辦法、政策和法規(guī),先扶上馬,送上一程,然后再由管理機(jī)構(gòu)具體操作。
用水戶協(xié)會(huì)能夠長(zhǎng)期、穩(wěn)定運(yùn)行,必須要有一個(gè)良好的外部、內(nèi)部環(huán)境。
對(duì)外首先要確定其法律地位,即具有獨(dú)立法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,在上級(jí)有關(guān)部門(mén)的政策調(diào)控和業(yè)務(wù)指導(dǎo)下,能夠獲得穩(wěn)定可靠的經(jīng)濟(jì)來(lái)源,獨(dú)立地在其范圍內(nèi)開(kāi)展工作,并取得上級(jí)水利執(zhí)法方面的支持。
同時(shí),協(xié)會(huì)內(nèi)部要建立健全各種約束機(jī)制,注重協(xié)會(huì)自身建設(shè),推選有聲望、能力強(qiáng)的同志參與協(xié)會(huì)班子,加強(qiáng)協(xié)會(huì)的日常管理,嚴(yán)格按制度辦事,自覺(jué)接受群眾的監(jiān)督,使協(xié)會(huì)走上健康發(fā)展的道路。