趙文祥

(沈陽(yáng)大學(xué) 工商管理學(xué)院,遼寧 沈陽(yáng) 110041)

資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃編制構(gòu)想

趙文祥

(沈陽(yáng)大學(xué) 工商管理學(xué)院,遼寧 沈陽(yáng) 110041)

介紹了資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃與資源型城市其他規(guī)劃的關(guān)系,闡述資源型城市可持續(xù)發(fā)展和資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的定義,資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的基本框架,編制資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃需要注意的問(wèn)題。

資源型城市;可持續(xù)發(fā)展;規(guī)劃

規(guī)避“資源詛咒”是世界性難題。2008年,美國(guó)《時(shí)代周刊》發(fā)表了引領(lǐng)世界向未知方向前進(jìn)的10個(gè)觀念,其中就包括規(guī)避資源詛咒[1]。資源型城市約占我國(guó)城市總數(shù)的1/3,資源型城市在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中占有舉足輕重的地位[2]。與西方國(guó)家相比,我國(guó)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展舉步維艱,是現(xiàn)階段全面建設(shè)小康社會(huì)凸現(xiàn)出來(lái)的一個(gè)重大課題,目前還只是剛剛破題[3]。為了解決我國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題,國(guó)家發(fā)改委正在進(jìn)行資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃編制的前期研究,不久將正式啟動(dòng)規(guī)劃編制工作。規(guī)劃將繪制資源型城市可持續(xù)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖,明確資源型城市可持續(xù)發(fā)展的主要任務(wù),制定資源型城市可持續(xù)發(fā)展的保障措施。規(guī)劃是一切工作的基礎(chǔ),規(guī)劃對(duì)于資源型城市可持續(xù)發(fā)展,對(duì)于保障我國(guó)資源和能源安全以及全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,意義極其重大。

一、資源型城市四大規(guī)劃的關(guān)系

編制資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃,需要處理好資源型城市四大規(guī)劃的關(guān)系,包括接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃。下面從7個(gè)方面闡述其關(guān)系。

(1)針對(duì)性。接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃主要針對(duì)資源性產(chǎn)業(yè)衰退問(wèn)題,經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理尤其是資源性產(chǎn)業(yè)“一柱擎天”問(wèn)題,可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境和民生中的主要問(wèn)題,經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃針對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境、人文等全部領(lǐng)域中的主要問(wèn)題。4個(gè)規(guī)劃的針對(duì)性一個(gè)比一個(gè)廣泛。

(2)目的性。接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃主要解決資源枯竭后和資源性產(chǎn)業(yè)衰退后的產(chǎn)業(yè)替代問(wèn)題,經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃主要解決資源性產(chǎn)業(yè)“一柱擎天”等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題,可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃主要解決一定時(shí)期城市發(fā)展的主要問(wèn)題,經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃解決5年內(nèi)城市發(fā)展的全部主要問(wèn)題。4個(gè)規(guī)劃的目的性一個(gè)比一個(gè)廣泛。

(3)緊迫性。接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的緊迫程度與資源保有儲(chǔ)量呈負(fù)相關(guān),資源枯竭型城市最需要發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和制定此規(guī)劃,成長(zhǎng)型(資源儲(chǔ)量豐富)城市不迫切;經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃的緊迫程度與資源保有儲(chǔ)量和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)良程度呈負(fù)相關(guān),經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)良城市不迫切;可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的緊迫程度與資源保有儲(chǔ)量有關(guān),但不呈負(fù)相關(guān),所有城市都需要、都迫切,是永恒主題;經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的緊迫程度與資源保有儲(chǔ)量無(wú)關(guān),所有城市都需要、都迫切。

(4)主要內(nèi)容。在產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)方面:接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展,不規(guī)劃其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展;經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整;可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整;經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和其他全部經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在社會(huì)發(fā)展方面:接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃較少考慮社會(huì)目標(biāo),除旅游外不規(guī)劃;經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃較少考慮社會(huì)目標(biāo),除旅游外不規(guī)劃;可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃簡(jiǎn)要規(guī)劃就業(yè)、社會(huì)保障等民生問(wèn)題;經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。在生態(tài)環(huán)境方面:接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃有考慮,但不規(guī)劃;經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃簡(jiǎn)要規(guī)劃;可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃都詳細(xì)規(guī)劃社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。

(5)外延。接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃最窄;經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃較窄,但比產(chǎn)業(yè)規(guī)劃寬;可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃較寬,但次于五年規(guī)劃;經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃最寬。4個(gè)規(guī)劃的外延一個(gè)比一個(gè)寬廣。

(6)屬性。接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃純屬專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃;經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃屬于專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃,但有經(jīng)濟(jì)綜合性;可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃屬于準(zhǔn)綜合性規(guī)劃;經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃屬于綜合性規(guī)劃。

(7)層級(jí)。接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃最低,經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃較低,可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃較高,經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃最高。

二、界定兩個(gè)概念

1.資源型城市可持續(xù)發(fā)展的定義

資源型城市要解決失業(yè)和貧困人口較多、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡等突出問(wèn)題和矛盾,必須從資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、環(huán)境多方面進(jìn)行調(diào)控才能走出困境,可持續(xù)發(fā)展是資源型城市發(fā)展的必然選擇。

資源型城市可持續(xù)發(fā)展是指資源型城市在合理高效(“充分”容易產(chǎn)生迅速開(kāi)采完資源的誤解)地利用自然資源以謀求當(dāng)前發(fā)展的同時(shí),還要考慮資源消耗過(guò)程中以及資源枯竭后的持續(xù)發(fā)展,不僅為當(dāng)代人著想,也為后代人著想,使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境三者協(xié)調(diào)發(fā)展。資源型城市可持續(xù)發(fā)展,是以資源合理和高效利用為前提,以經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為核心,以生態(tài)和環(huán)境保護(hù)為條件,以人和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為目的的發(fā)展,重在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和制度建設(shè)。資源型城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展包括以下含義。

(1)走資源節(jié)約型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。一方面要控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源開(kāi)發(fā)利用的數(shù)量,同時(shí)又要避免因這種控制影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)資源利用可持續(xù)的有效途徑是利用科學(xué)技術(shù)綜合開(kāi)發(fā)利用資源,對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的各種“廢料”實(shí)行再資源化;對(duì)新建的工業(yè)企業(yè)制定政策,控制高能耗、高污染的項(xiàng)目,鼓勵(lì)低消耗、低污染、勞動(dòng)密集型的項(xiàng)目;建立以較低資源消耗完成較高福利水平的可持續(xù)的社會(huì)發(fā)展模式[4]。

(2)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。利用法律、政策、稅收、金融引導(dǎo)資源型城市發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè),推進(jìn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。

(3)注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理。包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境污染治理和地質(zhì)災(zāi)害治理。

(4)大力發(fā)展再生資源和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。將以往的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)-礦產(chǎn)品-尾礦的線型經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式,轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源-產(chǎn)品-再生資源的循環(huán)型經(jīng)濟(jì)模式,使礦業(yè)生產(chǎn)鏈加長(zhǎng)或成環(huán)狀,增加礦產(chǎn)品附加值,做到生產(chǎn)和消費(fèi)“污染排放減量化、廢棄物資源化和無(wú)害化”。

(5)把民生問(wèn)題放在首位。在發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)時(shí),注重發(fā)展能夠充分吸納就業(yè)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),努力為失業(yè)人員和新增勞動(dòng)力就業(yè)創(chuàng)造條件,努力消除資源枯竭城市的貧困代際傳遞現(xiàn)象。

2.資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的定義

資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃,是指所有資源型城市以發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、發(fā)展再生資源和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、提高社會(huì)福祉和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主要內(nèi)容,以其可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),以為當(dāng)代人和后代人謀利益為宗旨,在接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃上位、在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃下位的準(zhǔn)綜合性規(guī)劃[5]。它相對(duì)于所有城市來(lái)說(shuō)是“專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”,但規(guī)劃的范圍屬性主要不應(yīng)該是空間地域上的,而應(yīng)該是內(nèi)容上的,從內(nèi)容上看是綜合性規(guī)劃;但因其沒(méi)有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃全面,所以稱為“準(zhǔn)綜合性規(guī)劃”。資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃重在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、制度建設(shè)和保障措施。

三、資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃基本框架

資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃基本框架可以采取兩種模式。

第一種模式:各部分均衡型。包括:

(1)序言:

①目的;

②內(nèi)容限定;

③期限。

(2)可持續(xù)發(fā)展的主要成就及基本經(jīng)驗(yàn)。

(3)面臨的有利條件和困難。

(4)可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展定位和發(fā)展目標(biāo)。

(5)可持續(xù)發(fā)展的主要任務(wù):

①產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可持續(xù)優(yōu)化;

②資源有序高效可持續(xù)利用;

③生態(tài)環(huán)境可持續(xù)保護(hù);

④人民福祉可持續(xù)提高;

⑤城市空間結(jié)構(gòu)與基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展;

⑥保障措施。

(6)附錄:重大項(xiàng)目表。

這種框架結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)是主要任務(wù)集中,缺點(diǎn)是任務(wù)部分可能文字量太大,造成“畸形”。

第二種模式:突出內(nèi)容型。包括:

(1)序言:

①規(guī)劃的目的、意義;

②規(guī)劃的內(nèi)容限定;

③規(guī)劃的期限。

(2)成就與機(jī)遇:

①成就;

②機(jī)遇。

(3)問(wèn)題與挑戰(zhàn):

①問(wèn)題;

②挑戰(zhàn)。

(4)指導(dǎo)思想、原則、戰(zhàn)略和目標(biāo):

①指導(dǎo)思想;

②原則;

③戰(zhàn)略;

④目標(biāo)(總體目標(biāo)、階段性目標(biāo))。

(5)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展:

①推進(jìn)資源性產(chǎn)業(yè)改造和發(fā)展;

②推進(jìn)其他傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;

③培育和推進(jìn)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展;

④引導(dǎo)衰退產(chǎn)業(yè)退出;

⑤加快服務(wù)業(yè)發(fā)展;

⑥推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展;

⑦推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(6)資源有序高效可持續(xù)利用:

①資源勘察;

②資源采掘;

③資源加工;

④資源節(jié)約。

(7)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)保護(hù)與治理:

①生態(tài)環(huán)境保護(hù);

②環(huán)境污染治理;

③地質(zhì)災(zāi)害治理。

(8)人民福祉可持續(xù)發(fā)展:

①擴(kuò)大就業(yè);

②居民收入水平可持續(xù)提高;

③社會(huì)保障體系可持續(xù)發(fā)展。

(9)城市空間結(jié)構(gòu)與基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展:

①城市空間結(jié)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展;

②基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展。

(10)保障措施:

①政策措施:

a.產(chǎn)業(yè)政策;

b.財(cái)稅政策;

c.人才、教育政策;

d.科技政策。

②體制機(jī)制創(chuàng)新:

a.資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制;

b.衰退產(chǎn)業(yè)替代機(jī)制;

c.接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制。

③重大項(xiàng)目建設(shè)。

④責(zé)任規(guī)定:

a.資源型企業(yè)的責(zé)任;

b.地方政府的責(zé)任;

c.省級(jí)政府的責(zé)任。

(11)附錄:重大項(xiàng)目表。

這種模式的特點(diǎn)是每一項(xiàng)主要任務(wù)都單獨(dú)作為一部分,主要任務(wù)顯得突出;缺點(diǎn)是主要任務(wù)不夠集中。

四、以往資源型城市規(guī)劃編制的主要問(wèn)題

(1)在內(nèi)容上。有的規(guī)劃內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單;有的重點(diǎn)不突出,面面俱到。

在體例上。各種規(guī)劃的體例、格式五花八門(mén),應(yīng)該大體統(tǒng)一。有的規(guī)劃結(jié)構(gòu)隨意,缺乏邏輯性。例如:背景和形勢(shì)分析部分,有的講成就忽視問(wèn)題,有的講問(wèn)題忽視成就;有的“回顧”和“展望”重復(fù);有的內(nèi)部條件和外部機(jī)遇混淆。

(2)在科學(xué)性上。有的規(guī)劃科學(xué)性、規(guī)范性不足,表述不完整,提法不準(zhǔn)確、不科學(xué)。如“,保障措施和政策實(shí)施”,二者不是并列關(guān)系,保障措施包括政策措施。

(3)在與五年規(guī)劃的關(guān)系上。有的規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足,有的搞成了“小五年規(guī)劃”,與五年規(guī)劃重復(fù)。

(4)在前瞻性上。有的規(guī)劃過(guò)于保守,缺乏宏偉性和挑戰(zhàn)性,用不了幾年就完成了。

五、本次編制規(guī)劃需要注意的問(wèn)題

(1)要引入新的理念,即突出規(guī)劃社會(huì)事業(yè)發(fā)展,防止陷入“拉美陷阱”。例如:2010年末遼寧省人均 GDP將達(dá)到5 976美元,不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全面小康社會(huì)要求的3 000美元的標(biāo)準(zhǔn),而且超過(guò)了目前中等發(fā)達(dá)國(guó)家5 000美元的標(biāo)準(zhǔn)。遼寧省規(guī)劃到“十二五”末期人均 GDP達(dá)到10 221.9美元[6],將超過(guò)中上等發(fā)達(dá)國(guó)家8 000美元的標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟(jì)如此騰飛的同時(shí),最需要注意的是避免陷入“拉美陷阱”,即隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展社會(huì)貧富差距也迅速拉大,失業(yè)、貧困、疾病、交通擁堵等“大城市病”嚴(yán)重。

(2)要區(qū)分企業(yè)微觀層面的循環(huán)生產(chǎn)和社會(huì)宏觀層面的再生資源可持續(xù)發(fā)展,大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。

(3)要根據(jù)目標(biāo)與任務(wù),規(guī)劃一批重大工程項(xiàng)目建設(shè)。項(xiàng)目是目標(biāo)與任務(wù)的載體,要把項(xiàng)目作為規(guī)劃的重中之重。

(4)要突出重點(diǎn)內(nèi)容,避免大而全,不要搞成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“小”五年規(guī)劃或者兩個(gè)五年規(guī)劃疊加的十年規(guī)劃。

[1] 宋曉梧.發(fā)達(dá)國(guó)家促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)[J].北方經(jīng)濟(jì),2006(13):19.

[2] 楊玲.礦業(yè)城市研究綜述[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2005(5):27-29.

[3] 張侃,周波.試論資源型城市的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2009(2):29-30.

[4] 段紅梅.國(guó)外資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中政府的作用及其啟示[J].資源與產(chǎn)業(yè),2009(5):1-4.

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[6] 遼寧省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年(2011—2015)規(guī)劃綱要[S].2010.

Concept of Sustainable Development Plan Formulation of Resourcebased Cities

ZHAO Wenxiang
(School of Business Administration,Shenyang University,Shenyang 110041,China)

The relationship between sustainable development plan and other plans of resource-based cities is described,as well as the definition of sustainable development and sustainable development plan of resourcebased cities.The basic framework of sustainable development plan of resource-based cities is introduced.The problems that need attention during the plan formulation are put forward.

resource-based cities;sustainable development;planning

F 292

A

1008-9225(2011)02-0069-04

2010-12-17

趙文祥(1944-),男,遼寧北寧人,沈陽(yáng)大學(xué)教授。

【責(zé)任編輯:劉曉鷗】