□文/王秀華

參與式財(cái)政預(yù)算理論與實(shí)踐

□文/王秀華

參與式預(yù)算是公民直接參與預(yù)算的決策過(guò)程，決定公共資源如何配置的一種預(yù)算管理模式。1989年參與式預(yù)算最早在巴西產(chǎn)生，之后逐漸擴(kuò)展到北美、非洲、歐洲和亞洲的許多國(guó)家和地區(qū)。參與式預(yù)算在優(yōu)化資源配置、政府贏取公眾的支持、基層民主發(fā)展及防治腐敗等方面具有積極意義。國(guó)外參與式預(yù)算的實(shí)施為我國(guó)提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

參與式預(yù)算；概念；意義

一、參與式預(yù)算的概念

國(guó)際行動(dòng)援助組織對(duì)參與式預(yù)算的解釋是：參與式預(yù)算就是在公共預(yù)算的各個(gè)階段（制定、審批、執(zhí)行和評(píng)估），采用有效的創(chuàng)新方法，加強(qiáng)公眾對(duì)預(yù)算的參與，創(chuàng)造公眾參與的環(huán)境和機(jī)制，注重公眾參與的能力建設(shè)。參與式預(yù)算不僅能增強(qiáng)現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)的公信力和透明度，更能提高政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的績(jī)效，有效調(diào)和不同社會(huì)群體間的利益差異，增強(qiáng)政權(quán)的合法性，促進(jìn)和諧善治。

參與式預(yù)算應(yīng)堅(jiān)持的基本原則：（1）基層民主原則。參與式預(yù)算允許廣大的基層民眾參與到預(yù)算的決策過(guò)程中，對(duì)公共預(yù)算及公共資源的分配提出意見；（2）公平正義原則。通過(guò)民眾參加預(yù)算的決策過(guò)程，可以將資源分配到更加需要的、條件差的地區(qū)，防止公共資源被私占；（3）透明原則。通過(guò)將決策的地點(diǎn)從政治家和技術(shù)官僚的辦公室中轉(zhuǎn)移到公眾的公開討論會(huì)上，使政府成為“玻璃缸中的金魚”。參與式預(yù)算使政府的支出更加公開、透明，便于民眾對(duì)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，在一定程度上防治腐敗。

參與式預(yù)算的發(fā)展經(jīng)過(guò)了三個(gè)階段：第一階段是1989～1997年，在這一時(shí)期，只是巴西的幾個(gè)城市實(shí)施了參與式預(yù)算；第二階段是1997～2000年，參與式預(yù)算在巴西逐漸擴(kuò)展，并且逐步得到了鞏固；第三階段是2000年至今，巴西以外的其他國(guó)家和地區(qū)開始實(shí)施參與式預(yù)算，逐漸擴(kuò)展到北美、歐洲、亞洲等的國(guó)家和地區(qū)。

二、參與式預(yù)算實(shí)施的意義

（一）參與式預(yù)算有利于優(yōu)化公共資源配置。以往的預(yù)算對(duì)公眾來(lái)說(shuō)帶有局限性、封閉性和神秘性，而參與式預(yù)算可以打破傳統(tǒng)預(yù)算的這些特點(diǎn)。公眾直接參加預(yù)算的決策過(guò)程，可以將有限的資源用到公共利益最需要的地方，并且公眾能直接監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況。

（二）參與式預(yù)算有利于政府贏取公眾的支持。伯曼等人的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：“那些有著更多參與性的城市公民被發(fā)現(xiàn)對(duì)地方政府會(huì)少一些憤世嫉俗的態(tài)度”。參與式預(yù)算建起了政府與群眾溝通的橋梁，政府通過(guò)對(duì)公眾偏好的回應(yīng)，可以實(shí)現(xiàn)政府和公眾的互動(dòng)，密切了政府和公眾的聯(lián)系，提高了政府的威信；同時(shí)，參與式預(yù)算讓老百姓有了發(fā)言權(quán)，讓稅收真正做到“取之于民，用之于民”，公眾也可以了解到政府在滿足各種需求方面的艱難，一定程度上減少了公眾對(duì)政府的不滿，可以使政府贏得更廣泛的群眾支持。

（三）參與式預(yù)算有利于基層民主的發(fā)展。傳統(tǒng)的預(yù)算是“外行人看不懂，內(nèi)行人看不清”，普通百姓對(duì)預(yù)算更是不了解，參與式預(yù)算要實(shí)施就要改變這種現(xiàn)象，就要采用通俗易懂的方法對(duì)基層人大代表及參與者進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，激活基層人大的運(yùn)轉(zhuǎn)，從而對(duì)政府的預(yù)算不再是形式上的舉舉手、張張口，決策的發(fā)言權(quán)在公眾手中，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的民主，可有效地制約和監(jiān)督政府。

（四）參與式預(yù)算有利于防治腐敗問(wèn)題的發(fā)生。傳統(tǒng)的預(yù)算，其支出資料被當(dāng)作機(jī)密文件封存，無(wú)論是立法機(jī)構(gòu)還是預(yù)算的專家學(xué)者，都不能搜集到預(yù)算實(shí)施的全部信息，一定程度上導(dǎo)致了地方政府在財(cái)政領(lǐng)域的腐敗。參與式預(yù)算的決策和實(shí)施過(guò)程都是公開透明的，使各個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)范有序，公眾可以對(duì)預(yù)算進(jìn)行全方位的監(jiān)督，從而抑制和消除以權(quán)謀私、暗箱操作等形形色色腐敗問(wèn)題的發(fā)生。

三、國(guó)外參與式預(yù)算的實(shí)踐

（一）巴西。巴西是最早實(shí)施參與式預(yù)算的國(guó)家。1989年，當(dāng)時(shí)執(zhí)政的工黨在阿雷格里市實(shí)施了參與式預(yù)算，阿雷格里市的參與式預(yù)算分為兩個(gè)階段：第一階段是每年的3～6月；第二階段是7～11月。第一階段主要是由地區(qū)代表參加召開的地區(qū)會(huì)議。與會(huì)代表將針對(duì)各個(gè)地區(qū)提交的項(xiàng)目預(yù)選提案進(jìn)行審議，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行先后排序；第二階段包括地區(qū)會(huì)議和全市會(huì)議。這次的與會(huì)者將會(huì)對(duì)本地區(qū)的項(xiàng)目做出規(guī)劃，并會(huì)讓由選舉代表組成的監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。與會(huì)代表將會(huì)對(duì)第一階段提出的項(xiàng)目及實(shí)施的先后順序進(jìn)行辯論，進(jìn)行實(shí)地考察后，由參與者進(jìn)行投票來(lái)決定最后的項(xiàng)目及排序，并將結(jié)果遞交到市預(yù)算辦公室，市預(yù)算辦公室根據(jù)遞交的材料起草預(yù)算提案并遞交給市長(zhǎng)，市長(zhǎng)再遞交給市議會(huì)，市議會(huì)再進(jìn)行最后的表決來(lái)確定下一財(cái)政年度的實(shí)施項(xiàng)目的預(yù)算安排，政府將會(huì)根據(jù)議會(huì)的最后預(yù)算提案安排下一財(cái)政年度的公共工程及相關(guān)財(cái)政政策。

（二）德國(guó)。在政黨合法性逐漸喪失、黨員數(shù)量不斷減少、投票人數(shù)量減少的情況下，德國(guó)開始實(shí)施參與式預(yù)算，公民通過(guò)自愿行動(dòng)為本社區(qū)爭(zhēng)取更多的利益。德國(guó)的參與式主要分為三個(gè)階段：第一階段是向公民公開市的財(cái)政收支、稅收的詳細(xì)信息和固定開支信息，以便于公民獲得稅收和管理的信息，對(duì)預(yù)算提出建議；第二階段是召開公共會(huì)議，公民可以在公共會(huì)議上就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行咨詢，同時(shí)還會(huì)在網(wǎng)上進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查；第三階段是根據(jù)第二階段形成的方案向市議會(huì)進(jìn)行報(bào)告，由市議會(huì)對(duì)預(yù)算進(jìn)行表決，最后確定下一年度的預(yù)算安排。

（三）阿根廷。在吸收了巴西參與式預(yù)算實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2002年阿根廷的羅薩里奧市啟動(dòng)了參與式預(yù)算。羅薩里奧市的6個(gè)區(qū)召開區(qū)會(huì)議，由居民決定地方的需求以及解決這些需求的計(jì)劃，選舉一些代表向區(qū)的參與理事會(huì)反映，然后參與理事會(huì)在市政府的幫助下，對(duì)這些計(jì)劃進(jìn)行討論并做出回應(yīng)。在會(huì)議之外，代表還會(huì)參觀考察社區(qū)計(jì)劃，并會(huì)把發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題反饋給會(huì)議。最后，參與理事會(huì)在地區(qū)的大會(huì)上提出計(jì)劃，然后由居民投票決定實(shí)施哪些計(jì)劃及計(jì)劃的優(yōu)先順序，預(yù)算代表還負(fù)責(zé)監(jiān)督計(jì)劃的實(shí)施情況。

四、國(guó)外實(shí)施參與式預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)的浙江省溫嶺市在1999年6月首創(chuàng)了民主懇談制，2006年3～4月，江蘇省無(wú)錫市也開始實(shí)施參與式預(yù)算，河南省焦作市也實(shí)施了參與式預(yù)算。我國(guó)的參與式預(yù)算還處于起步階段，國(guó)外的參與式預(yù)算為我國(guó)參與式預(yù)算的發(fā)展提供了一些可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（一）培養(yǎng)公眾普遍參與的意識(shí)。美國(guó)著名的公共行政學(xué)家Cupps說(shuō)：“避免公民參與或沒有經(jīng)過(guò)良好設(shè)計(jì)與規(guī)劃的公民參與過(guò)程，不僅對(duì)公共管理無(wú)所裨益，而且對(duì)管理本身形成一定的挑戰(zhàn)、對(duì)民主目標(biāo)形成嚴(yán)重的沖擊”。在參與式預(yù)算中，每個(gè)公民都有參與的權(quán)力，每個(gè)公民也應(yīng)該參與到其中，而不是間接地由其他團(tuán)體或組織代表公民參加。這種普遍參與的形式可以鼓勵(lì)公民去參加會(huì)議并在會(huì)議上表達(dá)自己的需求，進(jìn)而可以保證社會(huì)的意愿能夠以多元和普遍的方式得到表達(dá)。而在我國(guó)，公眾的參與意識(shí)還需要進(jìn)一步提高。

（二）鼓勵(lì)具有專業(yè)知識(shí)的社會(huì)團(tuán)體參加。在巴西，除了公眾參加參與式預(yù)算的決策和執(zhí)行監(jiān)督外，巴西的社會(huì)性力量也參加到了其中，這增強(qiáng)了政府預(yù)算的力量和能力。在我國(guó)，參與力量較為單一，應(yīng)鼓勵(lì)相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體或組織也參加到參與式預(yù)算的決策和監(jiān)督中來(lái)。

（三）延長(zhǎng)公眾參加的時(shí)間。在實(shí)施參與式預(yù)算的其他國(guó)家，公眾參加討論的時(shí)間是比較長(zhǎng)的，這有利于他們充分表達(dá)自己的意愿。在我國(guó)，公眾參加討論的時(shí)間很短，最長(zhǎng)也不過(guò)10天，短的則只有3天時(shí)間。在這么倉(cāng)促的時(shí)間內(nèi)，參與者是很難充分表達(dá)自己的意愿的，討論也不會(huì)很深入，相關(guān)部門很難了解公眾的最終意愿，對(duì)預(yù)算草案做出相應(yīng)的調(diào)整也是比較困難的，這就削弱了政府預(yù)算對(duì)公民的回應(yīng)性。

（四）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行階段的有效監(jiān)督。在我國(guó)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況雖然也有很多部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，但結(jié)果并不是很理想，我國(guó)監(jiān)督的工作方式和程序需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善。烏干達(dá)通過(guò)對(duì)預(yù)算投資的階段性成果進(jìn)行抽查，進(jìn)而看政府的預(yù)算執(zhí)行情況，這種模式值得我國(guó)借鑒。

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（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院）