□文/劉美玲

我國(guó)公共政策制定中的公民參與

□文/劉美玲

本文闡述公共政策中公民參與的內(nèi)涵，列舉公民參與的幾種主要方式，分析公民在參與公共政策制定過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出解決對(duì)策。

公民參與；公共政策制定

一、公共政策中公民參與的內(nèi)涵

公民參與這個(gè)概念最早是在二戰(zhàn)前后由西方的政治學(xué)者提出的，并逐漸成為現(xiàn)代政治學(xué)研究的一個(gè)重要范疇。在現(xiàn)代民主政治制度下參與已經(jīng)成為公民的一種普遍性和廣泛性活動(dòng)。公民參與的程度和質(zhì)量也是衡量一個(gè)社會(huì)政治現(xiàn)代化進(jìn)程的重要尺度，體現(xiàn)這種社會(huì)制度的發(fā)展水平。

簡(jiǎn)言之，公共政策中的公民參與就是指當(dāng)政府做出與公民有利害關(guān)系的決定和政策時(shí)，公民個(gè)人或團(tuán)體通過(guò)一定的方式、途徑和程序直接或間接進(jìn)入政府的決策過(guò)程，了解相關(guān)政策信息，并對(duì)決策發(fā)表意見(jiàn)和看法，以此來(lái)影響政策結(jié)果的行動(dòng)過(guò)程。公共政策中的公民參與應(yīng)有三個(gè)基本內(nèi)涵：1、參與的主體是指普通的公民個(gè)人或團(tuán)體，政府工作人員和政黨成員在從事非政府、非政黨工作時(shí)，可看做是參與主體。另外，公民和人民應(yīng)該分開(kāi)來(lái)加以分析，人民更多是強(qiáng)調(diào)一個(gè)政治概念，討論參與政治的過(guò)程中應(yīng)該體現(xiàn)足夠的廣泛性和深入，公民參與就能夠體現(xiàn)這一過(guò)程。2、參與的客體是指在參與主體影響和推動(dòng)下，中央和地方各級(jí)人民政府通過(guò)廣納民智進(jìn)行科學(xué)決策或通過(guò)信息公開(kāi)等途徑分享公共政策制定和執(zhí)行過(guò)程的活動(dòng)。這里的政府，應(yīng)為廣義的政府，即包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的全部部門和機(jī)構(gòu)。3、參與的目的主要在于要通過(guò)影響黨和政府的各項(xiàng)決策，使公共決策或公共政策避免或最大限度地減少對(duì)公共利益的偏離，體現(xiàn)公共利益表達(dá)的真正訴求。

二、公民參與公共政策的主要方式

（一）參與選舉。全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)是由人民經(jīng)過(guò)廣泛而平等的直接或間接選舉產(chǎn)生的。我國(guó)選舉法規(guī)定，凡是沒(méi)有被剝奪政治權(quán)力的公民都可以通過(guò)參加選舉的方式影響公共政策的制定。因此，參與選舉是我國(guó)公民參與公共政策制定的重要途徑。

（二）聽(tīng)證制度。聽(tīng)證的基本精神是以程序的公正保證結(jié)果的公正。聽(tīng)證程序是公民參與公共政策決策的固定渠道。公眾借助該程序反映自己的意愿，政策制定者從中獲取有價(jià)值的信息，制度出合理的公共政策。目前，我國(guó)地方政府聽(tīng)證制度主要有三種類型：行政處罰聽(tīng)證、價(jià)格決策聽(tīng)證以及立法聽(tīng)證。

（三）信訪制度。信訪是在一定民主政治體系內(nèi)，廣大人民群眾通過(guò)寫(xiě)信、走訪，向各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人反映情況、申訴問(wèn)題、陳述要求、咨詢政策、提出批評(píng)建議等的一種社會(huì)活動(dòng)。

（四）參加政黨和政治團(tuán)體活動(dòng)。在我國(guó)，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的民主集中原則和群眾路線，有利于發(fā)現(xiàn)和接納群眾的各種需求，并適時(shí)的做出響應(yīng)，制定合理的公共政策。此外，我國(guó)還有八個(gè)民主黨派，他們起著參政議政的作用。我國(guó)的政治團(tuán)體維護(hù)著各自所代表的那部分人的利益，同時(shí)又接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨和群眾之間架起一座橋梁，代表性的政治團(tuán)體有工會(huì)、婦聯(lián)和共青團(tuán)。

（五）其他渠道。除了以上四種方式外，我國(guó)目前很多地方還有其他很多的公民參與渠道，如民意調(diào)查、市長(zhǎng)熱線電話、公眾接待日，等等。

三、公民參與公共政策制定存在的問(wèn)題

（一）公民參與缺乏制度化程序。我國(guó)法律對(duì)于公民參與公共決策的規(guī)定大都是任意性的，沒(méi)有制度化的程序，這樣很容易導(dǎo)致公民參與權(quán)的缺失，而且公民與政府在信息的占有上存在著嚴(yán)重的不對(duì)稱性，這勢(shì)必影響公民參與公共政策制定的順利進(jìn)行。因此，制度化、規(guī)范化的程序是公民順利參與公共決策的保障。

（二）內(nèi)輸入式的精英決策體制，政策制定缺乏透明性。當(dāng)前，我國(guó)的政策制定是一種“內(nèi)輸入”的模式，該模式是由權(quán)力精英代替人民進(jìn)行利益的綜合與表達(dá)，表現(xiàn)為權(quán)力精英之間的政治折中，而不是多元化決策下的社會(huì)互動(dòng)。這種模式缺乏透明性與公開(kāi)性，使得公共政策的制定成了一種政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的決策，造成了公民對(duì)于公共政策制定的相關(guān)信息缺乏了解，更不可能充分表達(dá)自己的意愿。因此，公共政策的制定就缺乏可行性與適用性，無(wú)法達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。

（三）公民自身的局限性。公民自身的局限性表現(xiàn)在：首先，公民的整體文化素質(zhì)偏低，導(dǎo)致參與能力的有限性。由于傳統(tǒng)政治文化的影響，我國(guó)公民的參與意識(shí)淡薄，而且現(xiàn)代公共政策往往有較強(qiáng)的專業(yè)性，我國(guó)公民限于文化素質(zhì)偏低，對(duì)公共政策中涉及的專業(yè)知識(shí)未能深入的領(lǐng)會(huì)，故對(duì)政策的質(zhì)量不能提出質(zhì)疑。而且很多公民并不具備參與公共政策制定需要的溝通技巧，也不能充分理解決策過(guò)程和決策方式，因此其參與能力受到很大限制。其次，公民參與的自利性與非理性化。很多公民參與公共政策的制定時(shí)，是以理性“經(jīng)濟(jì)人”出現(xiàn)的，追求的是個(gè)人利益最大化，或是代表局部團(tuán)體的利益，并不一定代表著公共利益。

四、完善公民參與公共政策制定的對(duì)策

（一）建立健全公民參與機(jī)制，加強(qiáng)公民參與制度化建設(shè)。依據(jù)民主集中制原則，結(jié)合我國(guó)公共政策的復(fù)雜性，我國(guó)可建立健全以下幾種參與機(jī)制：一是談判、協(xié)商機(jī)制。即允許社會(huì)中的政治結(jié)構(gòu)通過(guò)彼此間博弈式的協(xié)商，最后形成一個(gè)初步的方案并提交給政府；二是公告、評(píng)論機(jī)制。行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)各種形式公布政府決策，以接受各方面的評(píng)論，并將各種評(píng)論的意見(jiàn)記錄在案，進(jìn)行簡(jiǎn)單的解釋說(shuō)明；三是投票、公決機(jī)制。對(duì)于一些重大決策方案，應(yīng)采用投票表決方式、規(guī)劃性較弱的規(guī)則可采用代表投票制方式運(yùn)行決策；四是通告、聽(tīng)證機(jī)制。對(duì)于一些有法可依的決策，如價(jià)格決策，就可以應(yīng)用通告、聽(tīng)證等非正式制定程序，公共部門將有關(guān)決策的方案、地點(diǎn)、時(shí)間通告相關(guān)利害關(guān)系人，并告知其聽(tīng)證的權(quán)利以吸收公民參與公共決策；五是選舉、新聞報(bào)道機(jī)制。這是允許新聞媒體介入公共政策制定中，加強(qiáng)決策中的監(jiān)督，以防行政專斷而損害公共利益。同時(shí)，應(yīng)允諾公民運(yùn)用選舉權(quán)對(duì)公共決策者的政治責(zé)任進(jìn)行追究，以增強(qiáng)決策者的責(zé)任感和使命感。此外，在充分遵循憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，應(yīng)對(duì)以上幾種機(jī)制中公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其按一定的程序?qū)嶋H操作，并用法律的形式固定下來(lái)，做到有法可依，使公民參與經(jīng)常化、制度化。

（二）重視公民的話語(yǔ)權(quán)，提高政策制定的透明度。政府官員應(yīng)該樹(shù)立正確的理念，尊重公民的話語(yǔ)權(quán)，承認(rèn)公眾在公共政策整個(gè)運(yùn)行中的主體地位，積極推進(jìn)公民參與公共政策。公眾通過(guò)這種話語(yǔ)權(quán)在公共領(lǐng)域中對(duì)公共問(wèn)題進(jìn)行探討而形成“共識(shí)”，而根據(jù)這種“共識(shí)”所形成的公共政策才具有公共性和透明性。增強(qiáng)政策制定的透明度，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的利益和愿望，并把政策目標(biāo)的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎(chǔ)之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。同時(shí)，可以降低執(zhí)行困難，有利于政策的有效執(zhí)行。

（三）加強(qiáng)公民素質(zhì)建設(shè)，提高公民的參與能力。如何增強(qiáng)公民參與政策制定的能力，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是培養(yǎng)主體意識(shí)，即公民在參與國(guó)家政治生活中表現(xiàn)出來(lái)的高度的政治責(zé)任感和積極主動(dòng)的精神；二是培養(yǎng)參與意識(shí)，即公民能動(dòng)地實(shí)現(xiàn)其權(quán)利和主體性的政治參與行為在觀念中的反映。參與意識(shí)是公民民主意識(shí)至關(guān)重要的部分，公民的參與意識(shí)越普遍、越自覺(jué)，參與的行為越廣泛、越深入，那么民主政治就越發(fā)展，政治文明就越進(jìn)步；三是培養(yǎng)法治意識(shí)。法制是政治文明的本質(zhì)要求和有機(jī)組成部分，公民要形成自覺(jué)的法治意識(shí)；四是大力發(fā)展文化教育和科學(xué)技術(shù)，提高公民的科學(xué)文化素質(zhì)，使每位公民都成為有理性思維、真正能運(yùn)用自己的文化知識(shí)參與政策制定的人。

五、結(jié)束語(yǔ)

公民參與是提高公共政策質(zhì)量的重要途徑，更是公共政策的基石，廣泛的公民參與是民主社會(huì)的普遍現(xiàn)象，也是民主政治的重要標(biāo)志，我國(guó)公民參與政策制定還處于起步階段，在公民參與的擴(kuò)大和發(fā)展過(guò)程中仍存在許多問(wèn)題。因此，我國(guó)應(yīng)努力解決這些問(wèn)題，大力推進(jìn)公民參與的進(jìn)程，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，是衡量政治文明程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的重要體現(xiàn)。

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（作者單位：浙江師范大學(xué)法政學(xué)院）