□文/安 杰 黃星華 國(guó)效寧

我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管制度法理思考

□文/安 杰 黃星華 國(guó)效寧

農(nóng)村金融已成為我國(guó)整體金融系統(tǒng)的瓶頸，農(nóng)村金融的改革和發(fā)展離不開(kāi)對(duì)農(nóng)村金融的有效監(jiān)管，從法律制度的角度強(qiáng)化農(nóng)村金融監(jiān)管具有充分且重要的現(xiàn)實(shí)意義。

農(nóng)村；金融監(jiān)管；法理分析

一、農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度問(wèn)題分析

（一）農(nóng)村金融監(jiān)管模式滯后。經(jīng)濟(jì)決定金融，金融是經(jīng)濟(jì)的反映。一直以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度長(zhǎng)期堅(jiān)持著國(guó)家本位主義的指導(dǎo)思想，存在著兩個(gè)基本價(jià)值上的偏差：一是堅(jiān)持壓制等于穩(wěn)定和安全的理念，過(guò)分強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的壓制；二是過(guò)分強(qiáng)調(diào)通過(guò)抑制農(nóng)村金融來(lái)促進(jìn)城市建設(shè)的目標(biāo)。在這樣監(jiān)管目標(biāo)的指引下，農(nóng)村金融監(jiān)管制度離民生越來(lái)越遠(yuǎn)，離科學(xué)的發(fā)展越來(lái)越遠(yuǎn)，離公平的追求越來(lái)越遠(yuǎn)。

此外，我國(guó)長(zhǎng)期對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的過(guò)度管制源于金融安全目標(biāo)的追求和對(duì)農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。研究表明，在許多欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，落后的制度和不恰當(dāng)?shù)恼咭约肮┙o不足的市場(chǎng)機(jī)制，明顯削弱了市場(chǎng)主體應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。由于面臨金融壓制政策和所有制歧視的壓力，在農(nóng)村金融領(lǐng)域衍生了各種各樣的非正規(guī)金融組織和交易方式，形成農(nóng)村金融市場(chǎng)的一個(gè)層次，為那些被排斥在正規(guī)金融體系之外的廣大中小企業(yè)和農(nóng)戶提供資金。這也無(wú)形中加劇了農(nóng)村金融監(jiān)管的負(fù)擔(dān)。

大量的資金外流也反映了農(nóng)村金融監(jiān)管模式的疲軟，這也造成了農(nóng)村資本的稀缺，加劇了農(nóng)村居民和企業(yè)融資的負(fù)擔(dān)。當(dāng)前的農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度對(duì)制止和吸引資本回流沒(méi)有有效地控制措施和激勵(lì)條款，形成了事實(shí)上的監(jiān)管法律空白。對(duì)此，農(nóng)村金融市場(chǎng)的新變化，新出現(xiàn)的新型金融機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定予以調(diào)整監(jiān)管，這就使農(nóng)村金融市場(chǎng)隱約地形成了巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）公平監(jiān)管理念缺位。制度不僅要有效率地配置權(quán)利資源，還應(yīng)該公平地配置權(quán)利資源，實(shí)現(xiàn)各金融市場(chǎng)主體權(quán)利的平等保護(hù)。缺乏正義目標(biāo)的金融市場(chǎng)不是現(xiàn)代金融市場(chǎng)，背離正義理念的金融監(jiān)管制不是現(xiàn)代法制所提倡的制度安排。

當(dāng)前的監(jiān)管法律制度，體現(xiàn)著對(duì)民間資本、非公有制行業(yè)的歧視和不公平對(duì)待。民間資本和國(guó)有資本是社會(huì)資本的不同形式，應(yīng)享受同等的國(guó)民待遇。民間借貸監(jiān)管制度應(yīng)促進(jìn)并體現(xiàn)民間借貸監(jiān)管制度的形成和發(fā)展，而不是為了保護(hù)個(gè)別市場(chǎng)主體的特殊利益，尤其不應(yīng)成為國(guó)有金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下謀取壟斷利益或政府部門實(shí)現(xiàn)部門利益的工具。

在我國(guó)金融制度相對(duì)落后和金融體系尚不完善的時(shí)期，正義目標(biāo)強(qiáng)調(diào)平衡弱勢(shì)金融主體和強(qiáng)勢(shì)金融主體間的巨大利益差額和風(fēng)險(xiǎn)比例。尤其在我國(guó)廣大農(nóng)村，民間借貸與一般市場(chǎng)意義上的金融交易具有不同的特點(diǎn)和條件，金融資源獲得的機(jī)會(huì)和條件差別很大，國(guó)家和政府有責(zé)任通過(guò)監(jiān)管盡可能矯正這種事實(shí)上的差別，促進(jìn)農(nóng)村企業(yè)和居民享有相對(duì)公平的融資機(jī)會(huì)。

（三）廣大農(nóng)村居民金融權(quán)利缺失。在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的整個(gè)金融法律制度將金融問(wèn)題視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題，視為資源配置的問(wèn)題，在制度設(shè)計(jì)中對(duì)民生保障問(wèn)題考慮不夠，甚至為了金融的穩(wěn)定而犧牲了公民自由融資的權(quán)利訴求。這應(yīng)當(dāng)是我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度存在許多問(wèn)題的根源之一。雖然國(guó)家和政府早已認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，采取小額貸款、允許設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、借貸公司以及支農(nóng)資金支持等措施加大農(nóng)村資金的供給，但這些基本上都是具體手段層面的改革，整個(gè)民間借貸監(jiān)管制度的基本理念并未出現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變。

二、完善農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度的設(shè)想

（一）推行適度的金融自由。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度體系中，自由競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本驅(qū)動(dòng)力，適度的金融自由是金融活動(dòng)的重要推動(dòng)力，應(yīng)當(dāng)成為金融法律制度的基本價(jià)值取向。在適度自由的價(jià)值目標(biāo)下，金融市場(chǎng)才能形成多層次良性互動(dòng)的結(jié)構(gòu)，才具有可持續(xù)性。對(duì)于農(nóng)村金融監(jiān)管制度而言，法律應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村融資主體以更多的自由，承認(rèn)其合法的主體地位，保護(hù)公民在金融市場(chǎng)中適度自由競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。通過(guò)立法，賦予農(nóng)村融資主體自由配置資源的權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)主體間的自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低金融交易的成本。只有賦予廣大農(nóng)村的企業(yè)和農(nóng)戶自由融資的權(quán)利，在制度上維護(hù)多向度的融資機(jī)制，農(nóng)村的改革與發(fā)展才具有可持續(xù)性。

（二）保障公民金融權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是人權(quán)的基本內(nèi)容，維護(hù)和保障公民的存在權(quán)和發(fā)展權(quán)是一切法律必須堅(jiān)持的基本價(jià)值追求。金融的本質(zhì)是為民眾的生產(chǎn)和生活提供資金融通，保障民生。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，主體及利益開(kāi)始多元化，眾多公民進(jìn)入市場(chǎng)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，資金成為許多人從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本條件，尤其在廣大農(nóng)村，融資事實(shí)上已經(jīng)成為公民生存與發(fā)展的基本條件，融資權(quán)利成為公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的一部分。學(xué)者們的研究證明，獲得貸款的能力雖然不是農(nóng)戶增加收入的決定性因素，但在許多情況下，能否籌集到足夠的資金進(jìn)行生產(chǎn)性投入，是農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)和增加收入的必要條件。尤其在不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村的民間借貸具有明顯的居民互助性質(zhì)和功能。在我國(guó)金融資源配置明顯不均衡和不合理的背景下，廣大中小企業(yè)和農(nóng)戶獲得融資特別困難，農(nóng)戶和農(nóng)村工商業(yè)者的資金需求從來(lái)就未得到過(guò)滿足，民間借貸因而具有了更為突出的解決基本民生問(wèn)題的功能。在這個(gè)意義上講，監(jiān)管制度嚴(yán)格限制甚至禁止非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的存在，懲罰私自放貸者，事實(shí)上壓制了農(nóng)村資金的自由流動(dòng)，影響了公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，排除了公民生存和發(fā)展的條件和機(jī)會(huì)。因此，農(nóng)村金融監(jiān)管制度的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是為廣大公民融資提供安全保障，而不能簡(jiǎn)單地排斥或壓制資金的流動(dòng)。

（三）實(shí)行公平保護(hù)理念。金融監(jiān)管是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而產(chǎn)生的，其目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而金融業(yè)的安全并不是金融監(jiān)管的中心目標(biāo)，也不是金融業(yè)存在和發(fā)展的終極目標(biāo)。從這樣的角度講，金融監(jiān)管的終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是滿足金融業(yè)繁榮發(fā)展的需要，并以此促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，提高社會(huì)福利。第一，農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度應(yīng)以促進(jìn)農(nóng)村企業(yè)和居民獲得公平融資機(jī)會(huì)為出發(fā)點(diǎn)，以保障融資權(quán)利的公平實(shí)現(xiàn)為最終目標(biāo)。如果監(jiān)管導(dǎo)致獲得金融資源的機(jī)會(huì)和結(jié)果存在不公平，監(jiān)管制度就應(yīng)當(dāng)改革；第二，對(duì)農(nóng)村金融的管制要著眼于提高金融資源配置的公平性，通過(guò)鼓勵(lì)、引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督管理提高金融業(yè)的整體社會(huì)效益，而不是制造少數(shù)人的富有，所以監(jiān)管不能導(dǎo)致金融業(yè)偏離社會(huì)整體公平的目標(biāo)運(yùn)行，更不應(yīng)當(dāng)影響整個(gè)社會(huì)資源的公平配置；第三，農(nóng)村金融法律管制的公平目標(biāo)從“條件”、“模式”、“后果”等法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)及其直接作用表現(xiàn)出來(lái)，也受金融立法博弈結(jié)果的影響，因此應(yīng)當(dāng)從規(guī)則或立法等不同的制度層面檢討和衡量農(nóng)村金融監(jiān)管制度是否背離了公平目標(biāo)的要求。

（四）必須更新政府責(zé)任的理念。在國(guó)際社會(huì)，聯(lián)合國(guó)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》重新塑造了權(quán)利的理念和體系，即為每個(gè)公民提供其生存的條件是國(guó)家和政府的基本責(zé)任。在我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期缺乏金融資源的條件下，國(guó)家和政府有責(zé)任創(chuàng)設(shè)有利于公民自由融資的法律制度和環(huán)境，保障廣大農(nóng)村的企業(yè)和居民通過(guò)融資獲得生存和發(fā)展。在保障民生的價(jià)值目標(biāo)下，政府應(yīng)當(dāng)放棄為了維護(hù)正規(guī)金融的地位而壓制民間借貸的政策，盡快建立多層次融資市場(chǎng)，讓廣大中小企業(yè)、個(gè)體戶、公民個(gè)人都能夠有更多地機(jī)會(huì)和條件獲得金融支持，保障公民能夠享受自由融資的權(quán)利，從根本上保護(hù)公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

[1]姚亮.完善我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管的構(gòu)想[J].商業(yè)研究，2009.4.

[2]劉牧晗.完善我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管的法律分析[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2009.23.

[3]張燕，吳正剛，楊依凡.論農(nóng)民金融權(quán)益的法律保障與實(shí)現(xiàn)[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2009.27.

本文系江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)課題“農(nóng)村集體籌資可持續(xù)性與資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”（07SJD630054）、江蘇省社科院課題“農(nóng)村基層組織治理結(jié)構(gòu)與融資結(jié)構(gòu)”（院閱C0706）的階段性成果

D 912.28

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（作者單位：南京信息工程大學(xué)）