吳巋巖

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院,安徽 蚌埠 233030）

加強(qiáng)我國(guó)稅源管理的探討

吳巋巖

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院,安徽 蚌埠 233030）

稅源管理是稅收管理的核心和基礎(chǔ)，是稅收職能得以實(shí)現(xiàn)的根本途徑。當(dāng)前，我國(guó)稅源情況和管理環(huán)境發(fā)生諸多重大變化，稅源管理存在不少問(wèn)題。只有通過(guò)更新稅收理念、完善稅收法律體系、建立健全稅源管理機(jī)制，才能不斷提高稅源管理的質(zhì)量和效率，更好地實(shí)現(xiàn)稅收職能。

稅源管理；納稅人權(quán)利；納稅服務(wù)；信息管稅

稅源，即稅收收入的來(lái)源。[1]15稅收來(lái)源于經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)—稅源—稅收，這是稅收收入的轉(zhuǎn)化過(guò)程。稅源管理是稅務(wù)機(jī)關(guān)以公共管理理論為指導(dǎo),以現(xiàn)行稅收法律制度為依據(jù)，以稅源為管理對(duì)象，采取有效措施提高對(duì)稅源信息的采集、分析、評(píng)估、監(jiān)控能力，確立并保障納稅人權(quán)利，提供優(yōu)質(zhì)、高效的納稅服務(wù)，從而促成納稅遵從度和稅收征收率的提高，促進(jìn)稅收征收管理的公平和效率，以實(shí)現(xiàn)稅收職能的一種公共管理活動(dòng)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，稅收具有財(cái)政職能、調(diào)節(jié)職能和監(jiān)督職能。稅源管理是稅收管理的基礎(chǔ)，[2]74是稅收職能得以實(shí)現(xiàn)的根本途徑。當(dāng)前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化、市場(chǎng)化、國(guó)際化程度的日益加深，我國(guó)稅源情況和管理環(huán)境發(fā)生諸多重大變化。為了更好地實(shí)現(xiàn)稅收職能，必須加強(qiáng)我國(guó)的稅源管理。

一、當(dāng)前我國(guó)稅源管理存在的主要問(wèn)題

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜

一是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和對(duì)外開放的持續(xù)深化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)快速發(fā)展，稅源規(guī)模不斷擴(kuò)大，稅源結(jié)構(gòu)日益多元化，稅源國(guó)際化程度不斷加深，企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息化程度大幅提高，電子商務(wù)發(fā)展迅猛。這些變化客觀上增加了稅源管理的難度，迫使稅務(wù)機(jī)關(guān)改變傳統(tǒng)的管理理念、方式、手段以適應(yīng)新的挑戰(zhàn)。二是隨著市場(chǎng)化進(jìn)程和民主法制的發(fā)展，我國(guó)政府行政理念和政府行為在發(fā)生變化，稅收政策的制定和執(zhí)行的宏觀制約因素增強(qiáng)。國(guó)民素質(zhì)的提高，納稅人主體權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，對(duì)稅務(wù)部門依法治稅和服務(wù)水平的要求會(huì)越來(lái)越高。

（二）稅收理念陳舊落后

稅務(wù)機(jī)關(guān)課稅理念陳舊。一是重稅收任務(wù)、輕稅源管理。我國(guó)政府和稅務(wù)部門對(duì)稅收收入實(shí)行計(jì)劃管理，稅收計(jì)劃的制定采用基數(shù)增長(zhǎng)法。政府將稅收任務(wù)的完成情況作為考核稅務(wù)部門工作業(yè)績(jī)的主要指標(biāo)，稅收計(jì)劃具有明顯的強(qiáng)制性。稅務(wù)部門把超額完成稅收任務(wù)視為最重要的政績(jī)目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)完成稅收任務(wù)，將稅源管理視為完成稅收收入的管理手段，而不是將其作為稅收管理的中心工作。由于稅收計(jì)劃的制訂常常與實(shí)際的稅源狀況脫節(jié)，有稅不收、收“過(guò)頭稅”、越權(quán)減免稅等現(xiàn)象依然存在。二是重監(jiān)管、輕服務(wù)。在稅收征管中，稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員都注重對(duì)納稅人的監(jiān)管，忽視優(yōu)化納稅服務(wù)，沒有將納稅服務(wù)提到法制化層面上，對(duì)納稅人的激勵(lì)缺失，甚至濫用職權(quán)侵犯納稅人合法權(quán)益；征納雙方法律地位不平等，稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人是一種監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系。三是重人治、輕法治。從稅收征管的外部環(huán)境看，政府行政干預(yù)替代稅收?qǐng)?zhí)法的問(wèn)題較多，“地方政策”替代稅收法律的情況并不少見，權(quán)力甚于法律。從稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部看，法律政策服務(wù)于稅收任務(wù)，法治管理流于形式。“人情稅”、“關(guān)系稅”大量存在，該征的不征，該免的不免，該罰的不罰。我國(guó)納稅人也缺乏正確納稅理念。一方面自覺納稅意識(shí)差，偷逃稅現(xiàn)象普遍。另一方面納稅人權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，在自身權(quán)利遭到侵害時(shí)，不知也不會(huì)保護(hù)自己的權(quán)利。

（三）稅收法律體系不健全

一是稅收法律立法層次低。我國(guó)現(xiàn)行的稅收法律制度，除了《稅收征管法》、《個(gè)人所得稅法》和《企業(yè)所得稅法》是由國(guó)家立法，作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活中重要的稅收立法如增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅等，均是授權(quán)立法，以條例的形式存在，降低了稅收法律制定的廣泛性、代表性和透明度，造成稅收法律缺乏權(quán)威性、穩(wěn)定性和剛性，立法權(quán)與執(zhí)法權(quán)出于同一主體，也不能保證執(zhí)法的公正。二是納稅人權(quán)利缺失并缺乏保障。我國(guó)憲法第五十六條規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”，卻缺乏關(guān)于“納稅人的合法權(quán)益受法律保護(hù)”的相應(yīng)條款，而體現(xiàn)納稅人基本權(quán)利的 “稅收法定”、“政府必須為納稅人服務(wù)”和“不準(zhǔn)浪費(fèi)稅款”等原則未能在憲法和法律得到明確確定。[3]34目前我國(guó)對(duì)納稅人權(quán)利作出的許多規(guī)定，都只是局限在稅收征管領(lǐng)域里來(lái)認(rèn)識(shí)和界定，將納稅人權(quán)利狹隘化，并且缺乏有效的保障機(jī)制，不足以維護(hù)納稅人的根本利益。三是稅制復(fù)雜、稅制缺陷。我國(guó)目前稅種有19種（實(shí)際開征18種）。如此多的稅種，再加上稅制的改革帶來(lái)的不斷變化，必然加大稅務(wù)部門稅源管理的難度?！耙云惫芏悺睅?lái)管理難題，增大了稅收成本。我國(guó)的稅法體系還存在一些歧視性規(guī)定，直接導(dǎo)致稅源確定上的不均衡。四是我國(guó)稅費(fèi)總負(fù)擔(dān)相當(dāng)重。[4]8

（四）稅源管理機(jī)制不完善

一是稅源管理運(yùn)行機(jī)制不健全。稅源調(diào)查流于形式，微觀稅源調(diào)查沒有得到真正重視，稅源調(diào)查的手段、方法落后，影響了調(diào)查的精確度；稅源監(jiān)控失位，漏征漏管戶大量存在，“以票管稅”效果不佳，虛開、假票等現(xiàn)象仍然普遍存在，電子商務(wù)領(lǐng)域稅源監(jiān)控管理缺失；納稅評(píng)估成效低，處于個(gè)人操作和層次較淺的狀況，信息技術(shù)尚未得到充分利用；稅務(wù)稽查職能錯(cuò)位，稅務(wù)稽查工作仍停滯于以查增收或以查促收的階段，是配合征管部門完成稅收收入任務(wù)的工具，導(dǎo)致稽查部門追求檢查數(shù)量和查補(bǔ)收入，稽查質(zhì)量下降，執(zhí)法的嚴(yán)肅性、公正性受到極大削弱。二是稅源管理合作機(jī)制不完善。稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部合作機(jī)制未有效建立，直接影響了稅源管理的質(zhì)量和效率；國(guó)地稅合作不夠緊密，缺乏有效的溝通和配合，導(dǎo)致稅源信息資源的不能有效利用，也影響納稅服務(wù)的質(zhì)量和水平，增加了稅收成本。政府部門間在稅源管理上的協(xié)作配合不暢，各自為政的思想和行為比較嚴(yán)重。三是納稅服務(wù)質(zhì)量和水平不高。納稅服務(wù)供給與需求不匹配，在納稅服務(wù)實(shí)踐中，稅務(wù)機(jī)關(guān)往往從自身考慮或需求出發(fā)進(jìn)行納稅服務(wù)，提供的服務(wù)內(nèi)容與納稅人的真正需求不匹配，納稅人的真實(shí)需求不能得到滿足；重形式輕實(shí)質(zhì)，強(qiáng)調(diào)改善工作態(tài)度，提供一些生活或工作用具作為服務(wù)內(nèi)容，如在辦稅廳提供茶水、互聯(lián)網(wǎng)接入等，而不下功夫解決一些實(shí)際問(wèn)題，如申報(bào)高峰期排長(zhǎng)隊(duì)；我國(guó)納稅服務(wù)缺少內(nèi)部的考核監(jiān)督，更缺乏社會(huì)的外部監(jiān)督和評(píng)價(jià)，納稅服務(wù)質(zhì)量難以保證。四是納稅人激勵(lì)機(jī)制不健全。目前我國(guó)稅收管理中還沒有對(duì)尚未被稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的不誠(chéng)信納稅人主動(dòng)糾錯(cuò)進(jìn)行激勵(lì)的制度，納稅人激勵(lì)機(jī)制的缺失，不利于引導(dǎo)不誠(chéng)信納稅人向誠(chéng)信納稅人轉(zhuǎn)變；“納稅百?gòu)?qiáng)”評(píng)比是以納稅人的稅額大小作為標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)納稅人多納稅，但稅額絕對(duì)數(shù)難以衡量納稅人真正的納稅遵從的好壞，無(wú)法證明其是否已經(jīng)應(yīng)納盡納，這種做法存在明顯的激勵(lì)錯(cuò)位。

（五）稅源管理信息化水平較低

數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)控不嚴(yán)，中國(guó)稅收征管信息系統(tǒng)（CTAIS）主要的業(yè)務(wù)功能還是模擬手工操作，流程不盡合理，對(duì)數(shù)據(jù)信息的審核校驗(yàn)監(jiān)控不嚴(yán)，稅源信息采集不完整；稅收信息化建設(shè)對(duì)稅收調(diào)查、稅收分析、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查等主要稅源管理工作的技術(shù)支持明顯不足，信息技術(shù)在稅源管理工作中未得到充分運(yùn)用；信息共享程度低，目前主體業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間，部門之間的數(shù)據(jù)仍未實(shí)現(xiàn)有效整合，數(shù)據(jù)比對(duì)、分析不夠，稅源信息共享程度低。

二、加強(qiáng)我國(guó)稅源管理的幾點(diǎn)建議

（一）保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展

在保持我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)應(yīng)下大力氣平衡地方經(jīng)濟(jì)，努力縮小收入分配差距，進(jìn)一步推進(jìn)稅費(fèi)改革，不斷促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展，為稅源管理創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。

（二）更新課稅理念

一是樹立協(xié)調(diào)發(fā)展理念。稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅源管理過(guò)程中，要注重保護(hù)稅本，嚴(yán)格依法征稅，不折不扣落實(shí)各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，及時(shí)減免稅收，扶持納稅人發(fā)展壯大；政府要確定適度的財(cái)政收入規(guī)模，有效降低宏觀稅收負(fù)擔(dān)，提高納稅人的再生產(chǎn)和消費(fèi)能力，為社會(huì)創(chuàng)造更多的財(cái)富和稅收。二是樹立依法治稅理念。稅務(wù)部門要依法征收、應(yīng)收盡收、堅(jiān)決不征收過(guò)頭稅，絕不越權(quán)減免稅；稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員秉公執(zhí)法，嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法程序辦事；要將一切與稅收有關(guān)的事項(xiàng)納入法制化軌道；要正確執(zhí)法和公平執(zhí)法，將稅法公平的適用于不同的納稅人，減少因執(zhí)法程度不同而造成執(zhí)法不公。三是樹立優(yōu)化服務(wù)理念。在稅源管理過(guò)程中，做到“以納稅人為中心”，牢固樹立服務(wù)理念，重組業(yè)務(wù)，簡(jiǎn)化流程，優(yōu)化服務(wù)，豐富服務(wù)形式，提升服務(wù)質(zhì)量，努力為納稅人提供全面、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。通過(guò)優(yōu)質(zhì)的納稅服務(wù)引導(dǎo)納稅人提高依法納稅遵從的意識(shí)。四是樹立科學(xué)管理理念。要從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，牢固樹立創(chuàng)新意識(shí)，積極探索和把握稅源管理規(guī)律，善于運(yùn)用現(xiàn)代管理方法和信息技術(shù)手段，分析新情況，總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，尋找新途徑，解決新問(wèn)題，不斷提高稅源管理的質(zhì)量和效率。

（三）完善稅收法律體系

一是健全稅收基本規(guī)范。在憲法中明確稅收法定主義原則和納稅人的基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)納稅人憲法權(quán)利與憲法義務(wù)的平衡，同時(shí)為保障納稅人權(quán)利提供憲法依據(jù)；制定稅收基本法，重點(diǎn)明確稅收基本問(wèn)題，將稅收的共同性、原則性內(nèi)容規(guī)定下來(lái)，用以統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)、約束和協(xié)調(diào)各單行稅法、法規(guī)；對(duì)現(xiàn)有稅收法律規(guī)范進(jìn)行清理、分類、合并，解決稅收法律之間相互矛盾，交叉重復(fù)、結(jié)構(gòu)混亂等問(wèn)題，增強(qiáng)稅收法律規(guī)范的系統(tǒng)性。二是提升稅收立法層次。由全國(guó)人大制定稅收基本法；凡是中央稅、中央與地方共享稅和部分在全國(guó)范圍內(nèi)普遍征收的地方稅稅種，其稅法的制定、頒布、實(shí)施權(quán)和修訂、廢止權(quán)屬于全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)；授權(quán)制定的稅收法規(guī)應(yīng)當(dāng)接受全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督和審查，授權(quán)立法的范圍應(yīng)當(dāng)逐漸縮小。三是進(jìn)一步優(yōu)化稅制，降低稅負(fù)。實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，降低邊際稅率，減少稅率檔次，增加生計(jì)扣除；增值稅徹底型轉(zhuǎn)，將房屋、建筑物投資納入抵扣范圍，對(duì)交通運(yùn)輸、建筑安裝、銷售不動(dòng)產(chǎn)等行業(yè)由現(xiàn)行的征收營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，實(shí)行完全意義的消費(fèi)型增值稅；完善地方稅體系，適時(shí)實(shí)施資源稅改革，促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，統(tǒng)一包括內(nèi)外資企業(yè)房地產(chǎn)稅、城建稅和教育費(fèi)附加等稅收制度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)物業(yè)稅改革，適時(shí)開征社會(huì)保障稅。

（四）健全稅源管理機(jī)制

一是建立以信息管稅為特征的稅源管理新機(jī)制。信息管稅，就是稅務(wù)機(jī)關(guān)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，以解決征納雙方信息不對(duì)稱問(wèn)題為重點(diǎn)，以對(duì)涉稅信息的采集、分析、利用為主線，健全稅源管理體系，進(jìn)而提高稅收遵從度和稅收征收率。進(jìn)一步完善征管制度，為“信息管稅”提供制度保障；完善“四位一體”稅源管理運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步明確稅收分析、稅源監(jiān)控、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查各環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容、部門職責(zé)和工作機(jī)制；加強(qiáng)稅源信息采集、監(jiān)控和共享管理，提高稅收征管的質(zhì)量和效率；建立數(shù)據(jù)分析及稅源預(yù)警平臺(tái)，使得數(shù)據(jù)分析及稅源預(yù)警常態(tài)化；深化納稅評(píng)估，應(yīng)著重以省為單位開展綜合信息分析和評(píng)估預(yù)警工作，分析本地區(qū)的征管狀況，并將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題按地區(qū)、行業(yè)逐級(jí)向下深入分析到具體納稅人和具體管理環(huán)節(jié)，形成面、線、點(diǎn)有機(jī)聯(lián)系、逐級(jí)遞進(jìn)的分析機(jī)制，為基層納稅評(píng)估提供案源和指導(dǎo)；充分利用稅務(wù)機(jī)關(guān)已掌握的信息，做好信息比對(duì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，采取管理措施；不斷總結(jié)實(shí)踐中普遍適用的分析評(píng)估模型，逐步建立起覆蓋所有國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類的評(píng)估模型和指標(biāo)體系。二建立健全納稅人激勵(lì)機(jī)制。建立納稅人自我糾錯(cuò)制度，納稅人自我糾錯(cuò)制度是指未被稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的情況下，納稅人主動(dòng)坦白糾正偷漏稅行為，并補(bǔ)報(bào)補(bǔ)繳偷漏稅款，稅務(wù)機(jī)關(guān)給予免予刑事起訴以及免予或減輕行政處罰的一種納稅人激勵(lì)制度。這種制度通過(guò)給予不誠(chéng)信納稅人主動(dòng)坦白后優(yōu)惠待遇，誘導(dǎo)納稅人自我糾錯(cuò)，提高依法納稅水平。在《稅收征收管理法》中增加關(guān)于對(duì)那些未被稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)而主動(dòng)補(bǔ)繳稅款的納稅人免予或減輕刑事處罰，并免予或減輕行政處罰的內(nèi)容，以立法形式明確規(guī)定實(shí)行納稅人自我糾錯(cuò)制度的總原則，作為制定具體制度的依據(jù)。完善納稅信用制度，稅務(wù)部門應(yīng)大力向社會(huì)公開和推介納稅信用等級(jí)的評(píng)定結(jié)果，政府其他部門也應(yīng)當(dāng)重視納稅信用等級(jí)評(píng)定結(jié)果，把此結(jié)果作為決定是否向納稅人提供銀行信貸、股票發(fā)票、投資擔(dān)保、工程招標(biāo)等扶持的依據(jù)之一，從而最大限度的強(qiáng)化納稅信用等級(jí)評(píng)定的激勵(lì)效果。三是建立納稅服務(wù)體系。完善納稅服務(wù)組織管理體制，總局以下的各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)置專門納稅服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成健全的納稅服務(wù)組織體系，更加高效地為納稅人提供納稅服務(wù)；規(guī)范納稅服務(wù)內(nèi)容、制定納稅服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，制定全國(guó)統(tǒng)一具體的納稅服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)納稅服務(wù)的程序、方式、方法、步驟和時(shí)限等，從質(zhì)量和數(shù)量上都作出明確規(guī)定，有助于納稅服務(wù)工作的落實(shí)；建立完善信息性、程序性和權(quán)益性納稅服務(wù)制度；探索個(gè)性化納稅服務(wù)。四是建立協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建以政府牽頭、稅務(wù)主管、部門配合、司法保障、社會(huì)參與的協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)稅源管理社會(huì)化建設(shè)。

[1]阮宜勝，稅收學(xué)原理[M].北京：中國(guó)稅務(wù)出版社,2007.

[2]謝旭人,中國(guó)稅收管理[M].北京：中國(guó)稅務(wù)出版社,2007.

[3]王志榮.稅收管理公共化研究[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2008.

[4]安體富.對(duì)稅收若干重要問(wèn)題的思考[J].中國(guó)稅務(wù),2009，(1).

責(zé)任編輯：高 煥

Abstract:Tax source management is the core and the basis of tax administration.It is also the fundamental way to perform the tax functions.At present,the condition and management of tax source have witnessed many important changes,but many problems still exist in tax source management.Only by renewing the tax concept,perfecting tax law system,establishing and improving the mechanism of tax source management can the quality and efficiency of tax source management be increased continuously,and then the tax functions be performed better.

Key words:tax source management;taxpayers'rights;tax service;tax administration by means of information

On Strengthening China's Tax Source Management

Wu Kuiyan
(School of Finance and Public Management,Anhui University of Finance and Economics,Bengbu 233030,China)

F810.422

A

1672-447X（2011）02-0060-03

2010-04-07

吳巋巖（1974-），安徽黃山人，黃山市國(guó)稅局信息中心副主任，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院在職研究生，研究方向?yàn)樨?cái)政稅收。