李 根，葛新斌

(1．亳州師范高等?？茖W校 基礎教學部，安徽 亳州 236800;2．華南師范大學 教育科學學院，廣東 廣州 510631)

縣域教育規(guī)劃編制中需要重視的幾個問題

李 根1，葛新斌2

(1．亳州師范高等?？茖W校 基礎教學部，安徽 亳州 236800;2．華南師范大學 教育科學學院，廣東 廣州 510631)

在“以縣為主”義務教育管理體制背景下，縣域教育規(guī)劃的編制質(zhì)量與實施成效直接影響著《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》和省區(qū)教育規(guī)劃的實施成效。因此，針對縣域教育規(guī)劃編制問題進行探討具有極為重要的現(xiàn)實意義和理論意義?？h域教育規(guī)劃編制過程中應高度重視如下問題，即縣域教育發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)問題、縣域教育規(guī)劃編制與實施的溝通問題、縣域教育規(guī)劃目標與資源的配合問題、技術(shù)性硬專家與政治性軟專家的協(xié)作問題。

縣域;教育規(guī)劃;編制;基本關系;政策資源

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的發(fā)布，無疑對我國教育事業(yè)發(fā)展具有極其重要的引領作用。然而，再好的宏觀教育規(guī)劃，都必須由區(qū)域微觀教育規(guī)劃加以豐富、補充和落實。在“以縣為主”的基礎教育管理體制背景之下，縣域教育規(guī)劃的編制質(zhì)量與實施成效直接影響著國家和省級教育規(guī)劃的實施成效。因此，針對縣域教育規(guī)劃編制進行探討，具有極為重要的現(xiàn)實意義和理論意義。有鑒于此，本文試圖以教育政策與規(guī)劃理論為基礎，探討縣域教育規(guī)劃編制過程中需要高度重視的幾個問題，以期有助于縣域教育規(guī)劃編制事宜。

一、縣域教育發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)問題

在縣域教育規(guī)劃編制過程中，首先需要處理好縣域教育發(fā)展與縣域經(jīng)濟社會發(fā)展之間的協(xié)調(diào)問題。著名教育規(guī)劃專家菲利普．H．庫姆斯曾指出，縣域“教育規(guī)劃應該與更廣泛的經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相融合。教育如果想以最有效的方式為個人和國家的發(fā)展做出貢獻，并最有效地利用稀缺資源，那么它就不能自行其是，對周遭的現(xiàn)實不聞不問”[1]27。從本質(zhì)上說，教育縣域教育規(guī)劃具有綜合性，它必須充分考慮經(jīng)濟社會發(fā)展對教育事業(yè)提出的要求以及經(jīng)濟社會發(fā)展過程中對教育事業(yè)提供的各種支持。

縣域教育發(fā)展的外部制約因素大致包括:政治、行政和財政體制的制約;經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展狀況;人口和受教育人口的統(tǒng)計學特征等。其中，經(jīng)濟社會發(fā)展和人口統(tǒng)計特征變化對教育規(guī)劃編制質(zhì)量提出了很高的要求?？h域教育規(guī)劃必須適應并引領當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。必須著眼于城區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略定位、經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城區(qū)建設規(guī)劃(如商住小區(qū)等)、人口狀況(戶籍/非戶籍人口等)、財政收支狀況等方面的變化給縣域教育規(guī)劃本身所帶來的機遇和挑戰(zhàn)。從經(jīng)濟學的角度來看，縣域教育規(guī)劃編制需要充分考慮經(jīng)濟社會發(fā)展變化對教育系統(tǒng)產(chǎn)生的需求與教育系統(tǒng)對經(jīng)濟社會發(fā)展變化的供給。

與此同時，縣域教育規(guī)劃亦應考慮教育發(fā)展內(nèi)部的制約因素。需要準確判斷當?shù)亟逃l(fā)展的現(xiàn)有基礎，教育各方面的基本情況，教育改革與發(fā)展所取得的成就，以及進一步發(fā)展所必須破除的瓶頸問題。進而，在此基礎上，預測當?shù)亟逃l(fā)展的未來趨勢，以理性的方式指引當?shù)亟逃陌l(fā)展。從其內(nèi)部制約因素來看，縣域教育規(guī)劃必須遵循教育自身發(fā)展的特點，準確判斷當?shù)亟逃l(fā)展的成就和亟需解決的教育政策問題，在教育發(fā)展的一般趨勢上進一步推進當?shù)亟逃目茖W發(fā)展。在新世紀的前十年教育改革與發(fā)展成就基礎上，鞏固義務教育發(fā)展成果，加快發(fā)展學前教育，普及高中教育，積極發(fā)展職業(yè)教育是今后一個階段縣域教育規(guī)劃必須正視的問題。

“教育是與價值密不可分的社會活動，教育規(guī)劃通常建立在一定的教育價值基礎上?！盵2]在協(xié)調(diào)教育發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展的關系中，我們需要重視經(jīng)濟社會發(fā)展對人們價值觀變化所產(chǎn)生的影響。需要認真對待教育利益基礎和地方習慣勢力等各種價值因素。準確判斷人們對教育價值的認識與定位。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我們必須重視教育價值觀從先前的一元走向多元的現(xiàn)實形勢。必須進行政治支持上的動員工作，以便教育管理人員、教師、學生和家長了解、支持縣域教育規(guī)劃。

二、縣域教育規(guī)劃編制與實施的溝通問題

縣域教育規(guī)劃要想擺脫“規(guī)劃規(guī)劃、寫寫劃劃、事情已過、墻上一掛”的局面，就必須正視教育規(guī)劃編制與實施之間的連續(xù)性問題。就兩者之間的關系而言，在理論上存在兩種典型主張。一是理性模型，該模型將教育規(guī)劃過程劃分為兩個互不相通的階段:規(guī)劃編制和規(guī)劃實施。這種模型認定，如果給定一系列完美條件，教育規(guī)劃就能產(chǎn)生所需要的結(jié)果。但是教育規(guī)劃實施不是在社會真空中進行的，“這項事業(yè)并不具有以下特點:有明確的問題、被清晰界定的目標、無可置疑的因果關系、可預言的合理性以及理性的決策者”[3]。二是互動模型，該模型“承認政策與行動的連續(xù)性，政策制定與政策執(zhí)行是交互行動、互相議價的過程，一方面上層規(guī)范執(zhí)行細節(jié)，希望政策目標能夠付諸實現(xiàn);另一方面則是基層官員以自己的專業(yè)知識與經(jīng)驗，選擇性地執(zhí)行政策內(nèi)涵與意旨，形成了自己的政策”[]。

我們認為，縣域教育規(guī)劃是一個全面溝通的過程。教育規(guī)劃的編制，必須經(jīng)過教育系統(tǒng)內(nèi)部、教育界與政府相關部門和社會各界互通聲氣、向外表達教育系統(tǒng)的相關要求。在這一過程中，就必須做好細致流暢的溝通工作。在教育規(guī)劃編制的前期準備工作中，需要做好如下工作。第一，必須了解國家、省市等上級黨政機關的政策動向，確保教育規(guī)劃的編制不脫離正確的軌道。第二，必須熟悉當?shù)亟?jīng)濟社會文化教育情況，尤其是教育事業(yè)發(fā)展方面取得的成就和存在的瓶頸或障礙。第三，必須能夠洞察當?shù)攸h政領導的興奮點和意圖;否則，再好的規(guī)劃設想，也會變成一紙空文而被束之高閣，教育規(guī)劃就會變成教育鬼話。第四，只有做好上述準備工作，才有可能提出切實可行、各方支持和有可操作性的規(guī)劃政策措施。在縣域教育規(guī)劃編制時，需要時刻重視我國宏觀教育發(fā)展存在的問題，比如學前教育的公益性問題，義務教育階段的公平性問題，普通高中教育方面的規(guī)?；涂茖踊瘑栴}，高等教育的行政化困境和創(chuàng)新性問題，職業(yè)教育方面的企業(yè)特征和校企合作問題，民辦教育方面的規(guī)范化辦學和質(zhì)量效益問題，教育體制和機制方面的學校活力的噴發(fā)和政府職能的重新定位問題，教育運作的市場化問題，以及教育投入長期不足的政策問題。這些教育政策問題，無時不在制約著縣域教育規(guī)劃的編制與實施過程。

縣域教育規(guī)劃畢竟是一個持續(xù)的過程，各個環(huán)節(jié)都要注意到。在現(xiàn)實教育規(guī)劃中，沒有一項教育規(guī)劃能夠一以貫之，不打任何折扣;相反，其實現(xiàn)的過程乃是規(guī)劃文本與行動相互演進、相互議價的過程。在這一過程中充滿著不同群體價值沖突、權(quán)力爭斗、資源爭奪與組織利益之間相互作用。在處理縣域教育規(guī)劃與實施溝通問題時，我們得堅持原則的堅定性和策略的靈活性。易言之，縣域教育規(guī)劃的編制要為其實施留有一定的余地，縣域教育規(guī)劃的實施要緊緊圍繞教育規(guī)劃目標開展工作，高度重視教育規(guī)劃的反復性和復雜性問題。

三、縣域教育規(guī)劃目標與資源的配合問題

一般看來，教育規(guī)劃是由目標、任務、措施構(gòu)成的一個行動策略系統(tǒng)。目標是教育規(guī)劃的基本要素，教育規(guī)劃目標的確立有助于減少“目前成就”和“期待狀態(tài)”之間的差距。菲利普．H．庫姆斯就曾強調(diào):“沒有明確的目標和重點，就沒有充分的基礎去明智地評價教育系統(tǒng)的績效，或明智地規(guī)劃其未來?！盵1]49依據(jù)目標設定理論看，成功的縣域教育規(guī)劃目標設定必須滿足如下條件:第一，縣域教育規(guī)劃目標必須具體;第二，縣域教育規(guī)劃目標必須富有挑戰(zhàn)性;第三，縣域教育規(guī)劃目標必須能夠?qū)崿F(xiàn);第四，縣域內(nèi)負責教育系統(tǒng)的主要領導和管理人員必須在決策過程中認真地運用規(guī)劃。

在縣域教育規(guī)劃編制過程中，必須考慮縣域教育規(guī)劃的政策目標與政策資源的配合問題。因為這一問題直接決定著教育規(guī)劃編制的質(zhì)量和規(guī)劃的實施成效。政策資源配置是教育規(guī)劃成敗的關鍵之所在。有業(yè)內(nèi)人士認為，好的教育規(guī)劃在于能夠爭取到必要的資源。這就需要我們注意，在編制教育規(guī)劃時，一定要有向上、向外爭取各類政策資源的意識和行動。首先是資金問題，沒有資金的支持，教育規(guī)劃很難有效地發(fā)揮作用。“極端地說，如果缺乏資金支持，政策就是無效的。”[5]但是，錢不是制約縣域教育規(guī)劃實施的唯一“瓶頸”。政策資源還包括人力資源、信息資源、管理資源、政治資源、技術(shù)資源。錢是一個方面，另一方面就涉及到縣級政府自身的管理行為，即在編制規(guī)劃的過程中，就要圍繞實現(xiàn)縣域教育規(guī)劃的目標，涉及具體做何工作，何時做以及如何做的事情。這就需要政府列出詳表，如物質(zhì)資源必須到位以確保教育規(guī)劃具體項目的實現(xiàn)，財政資金必須及時到位以降低甚至避免實施過程中出現(xiàn)項目擱淺的可能性，必要的人力必須及時到位以保證規(guī)劃的開始工作，必要的管理制度抓緊制訂實施以期從制度上保證規(guī)劃的正常實施。

縣域教育規(guī)劃目標和資源的配合問題是編制縣域教育規(guī)劃始終要重視的問題。因為沒有適量的政策資源，會出現(xiàn)如下情況:一是降低最初教育規(guī)劃所設定的目標;二是通過提高資源運用的效率來降低教育規(guī)劃的實施成本;三是以犧牲教育質(zhì)量和教育效果為代價，把有限可以運用的資源分配給不同的學生。這些情況的出現(xiàn)，短期來說，損害的是受教育者以及學生家長的利益，長期來說，犧牲的則是國家和地方的長遠利益。

四、技術(shù)性硬專家與政治性軟專家的協(xié)作問題

就其本質(zhì)意義而言，教育規(guī)劃乃是保障教育機構(gòu)的連續(xù)性和生存能力的教育政治活動。就動態(tài)上來說，教育規(guī)劃是社會各種價值傾向斗爭和妥協(xié)的過程;就靜態(tài)意義而言，作為決策結(jié)果的教育規(guī)劃是某一時空內(nèi)特定教育政治關系的反映。在教育規(guī)劃編制過程中，政府、社會(包含學校)、新聞媒體、專家四者的價值傾向相互博弈，其中專家的地位不容忽視。

專家以何種身份介入、在哪個階段介入政府決策，對其發(fā)揮作用影響很大。在政府強勢主導下，專家很可能成為政府意志的代言人;政府不作干預，專家則要非常了解規(guī)劃區(qū)域的實際情況。但是，專家發(fā)揮作用的情況，也嚴重受制于政府內(nèi)部的決策體制以及專家與之溝通的成效。專家不是沒有任何作用，但也不應夸大其在政府決策中的實際作用。專家無法“無中生有”，“好的”教育規(guī)劃，一定是政府與專家真誠和密切合作的結(jié)果。由此觀之，我們可以把前面所說“專家”稱為技術(shù)性硬專家，把政府部門主要參與人員稱之為政治性軟專家。兩者功能不同，影響各異。技術(shù)性硬專家通常主張運用技術(shù)分析的方法來編制教育規(guī)劃，而政治性軟專家強調(diào)教育規(guī)劃應體現(xiàn)價值協(xié)調(diào)、共同參與、滿足需要的標準，注重教育的社會功能?，F(xiàn)實的教育規(guī)劃需要把兩者有效地結(jié)合起來，以提高教育規(guī)劃編制質(zhì)量。因為教育本身的不確定性決定了技術(shù)性硬專家的局限，政治性軟專家通常又容易產(chǎn)生忽視教育本身專業(yè)性的問題。譬如，某縣政府因為政治需要決定辦一所技術(shù)職業(yè)學院，要在一年內(nèi)完成此任務;學校內(nèi)教師漠然以對，認為不可能實現(xiàn)。

根據(jù)國際教育規(guī)劃編制的經(jīng)驗看，技術(shù)性硬專家適合于規(guī)劃教育系統(tǒng)內(nèi)部的事物，如制定詳細的計劃、列出一整套帶有特定目標和方法的具體措施來達成教育規(guī)劃目標，往往包含詳盡的實施計劃;并且擅長于解決具體的教育政策問題，但其作用的發(fā)揮往往需要政治性軟專家的論證作為其前提條件。政治性軟專家通常適合于教育政策問題走向的重大拍板和決策。它們都有其優(yōu)勢和不足，應有效運用各自優(yōu)勢，為高質(zhì)量的教育規(guī)劃編制服務。

總之，處理好縣域教育規(guī)劃的上述幾個問題是編制高質(zhì)量縣域教育規(guī)劃的重要因素，具有重要的政治和教育意義?？h域教育的發(fā)展離不開縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展，縣域教育規(guī)劃編制與實施很難截然分開，兩者互通互動，渾然一體;縣域教育規(guī)劃目標和政策資源之間相互調(diào)適與匹配，嚴重影響著縣域教育規(guī)劃的效果;技術(shù)性硬專家和政治性軟專家有效協(xié)作，可充分體現(xiàn)教育規(guī)劃的技術(shù)性和高度政治性。

[1][美]菲利普．H．庫姆斯，等．教育規(guī)劃基礎 [M]．上海:上海教育出版社，2009．

[2]戚業(yè)國．教育規(guī)劃的方法與技術(shù)選擇[J]．華東師范大學學報(教育科學版)，2009(1):7．

[3][美]Dan E．Inbar等．教育政策基礎[M]．北京:教育科學出版社，2003:155．

[4]李允杰，丘昌泰．政策執(zhí)行與評估[M]．北京:北京大學出版社，2008:12．

[5][美]詹姆斯．E．安德森．公共政策制定[M]．北京:中國人民大學出版社，2009:191．

G520．1

A

2095－0683(2011)04－0136－03

2011－05－19

安徽省教育廳人文社會科學研究項目“皖北縣域教育規(guī)劃編制與實施的模式研究”(2011sk531);廣東省文科基地重點項目“廣東省義務教育管理體制改革與創(chuàng)新研究”(06JDXM88001)階段性成果

李根(1985－)，男，安徽蒙城人，亳州師范高等專科學?；A教學部助教，碩士;葛新斌(1967－)，男，安徽蒙城人，華南師范大學教育科學學院教授，博士。

責任編校劉正花