吳妍妍

(中共合肥市委黨校 理論研究室，安徽 合肥 230031)

城市群戰(zhàn)略與財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制問題研究

吳妍妍

(中共合肥市委黨校 理論研究室，安徽 合肥 230031)

以特大或大型城市為增長(zhǎng)極核，產(chǎn)業(yè)和城市功能分工互補(bǔ)的城市群競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展最終將主導(dǎo)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的方向。目前城市群競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展已成為當(dāng)前保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需和調(diào)結(jié)構(gòu)、進(jìn)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、贏得區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的重要戰(zhàn)略選擇和有力抓手。而實(shí)施城市群競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展戰(zhàn)略，建立有效的財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中的一個(gè)重要問題。

城市群戰(zhàn)略;財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制;城市功能

現(xiàn)代化過程是工業(yè)化率不斷上升、城市化充分發(fā)展的過程。在我國(guó)，這個(gè)過程也意味著在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的政策安排下農(nóng)業(yè)人口能夠有序、穩(wěn)定地轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)效率更高的第二、三產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和區(qū)域梯度轉(zhuǎn)移、各層級(jí)城市產(chǎn)業(yè)支撐規(guī)模、就業(yè)吸納能力持續(xù)擴(kuò)大和綜合承載能力增強(qiáng)、區(qū)域間城市群競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展擴(kuò)張的過程中，以特大或大型城市為增長(zhǎng)極核，產(chǎn)業(yè)和城市功能分工互補(bǔ)的城市群競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展最終將主導(dǎo)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的方向。其實(shí)大國(guó)間實(shí)力的對(duì)比和較量實(shí)質(zhì)上已成為各國(guó)大都市連綿區(qū)核心競(jìng)爭(zhēng)力的較量。當(dāng)前城市群競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展已成為保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需和調(diào)結(jié)構(gòu)、進(jìn)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要國(guó)家戰(zhàn)略和有力抓手。同樣，實(shí)施城市群戰(zhàn)略，也成為贏得區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的首要戰(zhàn)略選擇。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的城市群競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展戰(zhàn)略

以國(guó)際大都市或世界城市為核心，由眾多大、中、小城市組成的巨大都市帶成為當(dāng)前世界城市化的最高形態(tài)。在發(fā)達(dá)國(guó)家城市群形成與演進(jìn)的過程中總存在一個(gè)或兩個(gè)核心城市作為增長(zhǎng)極核，而城市增長(zhǎng)和極化的動(dòng)力始終是源自產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張和持續(xù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。在追求效率和利潤(rùn)的交易成本機(jī)制下，產(chǎn)業(yè)組織對(duì)區(qū)位選擇的過程首先產(chǎn)生了集聚效應(yīng)，人口和產(chǎn)業(yè)在中心城市聚集，推動(dòng)城市功能集聚，中心城市極化。但是，隨著城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，生產(chǎn)成本上升，核心城市因功能過度集中而不堪重負(fù)時(shí)產(chǎn)業(yè)、人口向交通軸線附近的城市擴(kuò)散集聚，形成次級(jí)中心。市場(chǎng)作用下的聚集與擴(kuò)散成為產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和城市空間結(jié)構(gòu)演進(jìn)、城市群一體化的重要機(jī)制。最終少數(shù)全球性的大都市區(qū)成為TNC(跨國(guó)公司)的總部云集地、金融中心、貿(mào)易中心、交通通信樞紐和高端人才聚集地，成為全球發(fā)展戰(zhàn)略、新思想、科技創(chuàng)新的策源地和全球權(quán)力中心，而那些適宜規(guī)模生產(chǎn)并對(duì)成本敏感的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)分布于城市群次級(jí)圈層。通過便捷的交通信息網(wǎng)絡(luò)相連接、永久性農(nóng)地楔入、集聚產(chǎn)業(yè)與人口的城市群，成為獲益規(guī)模經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作、城市功能互補(bǔ)的城市化的最好模式。

改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制的建立動(dòng)員了我國(guó)巨大的勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)和“干中學(xué)”的微觀機(jī)制，東部沿海地區(qū)憑借政策優(yōu)勢(shì)、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)相對(duì)完整，抓住國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇以生產(chǎn)制造、勞動(dòng)密集環(huán)節(jié)深度嵌入全球價(jià)值鏈，迅速成為世界產(chǎn)業(yè)鏈不可或缺的重要一環(huán)和全球市場(chǎng)最重要的生產(chǎn)基地，由此帶動(dòng)沿海城市化進(jìn)程，長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀城市群在產(chǎn)業(yè)集聚和規(guī)模擴(kuò)張中逐漸形成和成熟，成為我國(guó)沿海地區(qū)乃至全國(guó)的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，也成為實(shí)現(xiàn)中國(guó)崛起的主導(dǎo)力量。

但必須看到，當(dāng)前我國(guó)只是憑借龐大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模體量贏得了在全球經(jīng)濟(jì)地位的上升，在諸多領(lǐng)域我們?nèi)允亲汾s中的發(fā)展中國(guó)家:關(guān)鍵技術(shù)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力偏弱，自主創(chuàng)新能力薄弱;在全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中被低端鎖定為世界加工廠角色;核心服務(wù)能力比如金融、國(guó)際營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)與發(fā)達(dá)國(guó)家的掌控能力比較落差巨大;企業(yè)崛起是一國(guó)崛起的基礎(chǔ)性力量，我國(guó)仍沒有形成一批在全球具有主導(dǎo)性的核心企業(yè)。因此不能被全球化經(jīng)營(yíng)下的GDP總量、出口能力、血汗及資源換取的外匯財(cái)富和表面浮華所迷惑，從而滿足于只是廉價(jià)勞動(dòng)力的生產(chǎn)參與方式。這次危機(jī)充分顯示依賴外需和產(chǎn)業(yè)空洞化始終是外源性和外向型經(jīng)濟(jì)的兩大威脅，而自主創(chuàng)新能力缺失的技術(shù)路徑和生產(chǎn)環(huán)節(jié)低端化是其致命缺陷，“中國(guó)制造”由此陷入企業(yè)微利、GDP增長(zhǎng)兼貧困化陷阱。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家波特說過一句名言:“當(dāng)一個(gè)國(guó)家把競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)建立在初級(jí)生產(chǎn)要素時(shí)，它通常是浮動(dòng)不穩(wěn)的，一旦新的國(guó)家踏上發(fā)展相同的階梯，也就是該國(guó)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)結(jié)束之時(shí)。”當(dāng)本地勞動(dòng)等要素成本上升競(jìng)爭(zhēng)力下降時(shí)，隨著跨國(guó)企業(yè)全球生產(chǎn)布局戰(zhàn)略調(diào)整，區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)可能隨著大企業(yè)遷移導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)移而衰落。

因此，沿海長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀城市群在已有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)新跨越，全面提升與揚(yáng)棄一般制造業(yè)，搶抓服務(wù)業(yè)外包國(guó)際機(jī)遇，以提高自主創(chuàng)新能力為落腳點(diǎn)，實(shí)施先進(jìn)制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，達(dá)到產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的高端形態(tài)和增值主體，規(guī)定著制造業(yè)的技術(shù)水平、產(chǎn)品創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，控制著生產(chǎn)制造過程。這種生產(chǎn)性服務(wù)能力最終也是一個(gè)中心城市或城市群的核心競(jìng)爭(zhēng)力，決定著它在某區(qū)域內(nèi)組織、整合經(jīng)濟(jì)和配置資源的控制力和影響力。在大型城市形成以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為中心的城市功能后，其周圍城市必然集聚大量與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)相鏈接的先進(jìn)制造業(yè)集聚區(qū)，從而塑造出區(qū)域性的服務(wù)業(yè)中心——先進(jìn)制造業(yè)集聚的產(chǎn)業(yè)配置格局和城市群內(nèi)生產(chǎn)功能分工互補(bǔ)形態(tài)?？偛拷?jīng)濟(jì)通過推動(dòng)制造業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)演進(jìn)和承載研發(fā)、設(shè)計(jì)和營(yíng)銷等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，為中心城市實(shí)現(xiàn)向生產(chǎn)者服務(wù)功能轉(zhuǎn)型提供了可操作性的思路和模式。這一輪產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型之后，長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群將形成以具備強(qiáng)大的生產(chǎn)性服務(wù)功能的國(guó)際性大都市或世界城市(北京、上海和香港)為中心的具有全球意義的三大都市連綿區(qū)并成為國(guó)家財(cái)富積聚的重要載體和核心區(qū)域。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的另一個(gè)意義在于必須建立起內(nèi)需主導(dǎo)的增長(zhǎng)方式。作為經(jīng)濟(jì)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)的大國(guó)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由外需帶動(dòng)向內(nèi)需主導(dǎo)轉(zhuǎn)變是必然的選擇。調(diào)整國(guó)民收入分配格局、逐漸形成勞動(dòng)報(bào)酬占比在國(guó)民收入分配中占據(jù)主體地位是擴(kuò)大消費(fèi)需求的根本辦法，但為各種因素制約，面臨多種障礙，并且釋放消費(fèi)需求的社會(huì)保障體系建設(shè)也不可能是一蹴而就的事情，因此在努力調(diào)整國(guó)民收入分配格局、擴(kuò)大消費(fèi)需求的同時(shí)，必須開拓新的發(fā)展空間，繼續(xù)發(fā)展帶動(dòng)居民收入增加和內(nèi)需。從另一角度分析，農(nóng)村居民與城市居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)能力的巨大差異使如何城市化問題成為擴(kuò)內(nèi)需的政策關(guān)注點(diǎn)?？梢灶A(yù)見的是十二五期間調(diào)整城市化政策、提高城市綜合承載功能將成為構(gòu)建消費(fèi)大國(guó)的戰(zhàn)略性選擇。其中農(nóng)民工市民化問題突出。在此宏觀背景下，須敏銳把握政策調(diào)整動(dòng)向，把域內(nèi)城市群建設(shè)和提高域內(nèi)城市綜合承載能力提到關(guān)鍵位置，這對(duì)于城市群發(fā)展處于初始階段的中西部地區(qū)無(wú)疑是一重大機(jī)遇。基于制造環(huán)節(jié)的商務(wù)低成本、勞動(dòng)力及資源低成本，中西部區(qū)域性中心城市深度嵌入全球價(jià)值鏈和全力承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以一批重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目牽動(dòng)，大規(guī)模聚合外源性資本可能快速集聚起新的巨大的生產(chǎn)制造能力，迅速極化成為新城市群的增長(zhǎng)核心，比如武漢、鄭州、合肥、長(zhǎng)沙、南昌、成都、西安、重慶等。以這些城市為中心，形成若干大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的新城市群，以產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)人口聚集，從而成為支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的新的經(jīng)濟(jì)密集區(qū)和人口密集區(qū)，拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新空間。須注意，在中西部的投資整體環(huán)境與其他發(fā)展中國(guó)家相比不具備優(yōu)勢(shì)的情況下，產(chǎn)品內(nèi)分工的生產(chǎn)制造勞動(dòng)密集環(huán)節(jié)就會(huì)外移，中西部城市必須全力做好承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移這篇文章。無(wú)論如何，未來20多年在我國(guó)中西部地區(qū)，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)仍然是實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)和解決就業(yè)問題的重要載體。關(guān)于提高城市化率的路徑，放開中小城市戶籍可能解決不了問題的根本，城市綜合承載能力的提高必須由產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)就業(yè)，同時(shí)著力關(guān)注、投資社會(huì)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，從而推動(dòng)城市化、農(nóng)民工市民化和避免城市化過程中貧民窟問題。

總之，應(yīng)在西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展的總體戰(zhàn)略下，統(tǒng)籌安排東中西部重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，協(xié)同區(qū)域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)，拓展新的發(fā)展空間，積極培育若干帶動(dòng)力強(qiáng)的發(fā)展軸帶，推動(dòng)形成多極帶動(dòng)的發(fā)展格局，使若干要素集聚能力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整、帶動(dòng)就業(yè)顯著的新城市群競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展成為保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需和調(diào)結(jié)構(gòu)、進(jìn)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的工作抓手，并形成帶動(dòng)我國(guó)新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的多極增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，與此同時(shí)，建立起一個(gè)與綜合國(guó)力相匹配的國(guó)家城市群體系。

新城市群加速推進(jìn)過程中的政府行政力量

在我國(guó)城市群從無(wú)到有、從萌芽到成長(zhǎng)的過程中政府行政力量起決定作用。改革開放三十年，國(guó)家主導(dǎo)著整體制度的轉(zhuǎn)型，制定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略和政策，必然形成強(qiáng)勢(shì)政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這也是在轉(zhuǎn)型過程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政治社會(huì)穩(wěn)定的根本保證。同樣行政力量在區(qū)域城市體系空間變動(dòng)，尤其在城市群整合發(fā)展過程中始終起著根本性和突變性的作用。不管是深圳、浦東還是天津?yàn)I海新區(qū)都是國(guó)家宏觀規(guī)劃和重大戰(zhàn)略選擇的結(jié)果。政府通過設(shè)立具有相應(yīng)權(quán)力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)稅政策，建立人才培養(yǎng)等支撐體系，引導(dǎo)企業(yè)的區(qū)位選擇、城市體系布局、城市間產(chǎn)業(yè)布局，規(guī)劃建設(shè)交通電力通訊等網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，調(diào)控新城市群發(fā)展。國(guó)外概莫能外，法國(guó)的巴黎—魯昂—勒阿弗爾城市群就是法國(guó)為了限制巴黎大都市區(qū)的繼續(xù)擴(kuò)展，改變?cè)瓉硐蛐木奂l(fā)展的城市結(jié)構(gòu)，沿塞納河下游在更大范圍內(nèi)規(guī)劃布局工業(yè)和人口而形成的帶狀城市群。

在引導(dǎo)和促進(jìn)城市群形成中發(fā)揮重要作用的一個(gè)關(guān)鍵條件是作為都市帶骨干和動(dòng)脈的交通走廊建設(shè)。高效快捷的交通廊道是城市群活力、繁榮的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。以高速鐵路、城際鐵路等為代表的現(xiàn)代化軌道交通，已成為引領(lǐng)巨大都市帶經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的先進(jìn)運(yùn)輸方式。政府行政力量的主導(dǎo)作用首先表現(xiàn)為對(duì)城市群基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)性的塑造。城市群交通走廊的快速建成必然是源自政府的戰(zhàn)略決策、行政推動(dòng)和大規(guī)模投資。新城市群核心城市應(yīng)集中財(cái)力重點(diǎn)加強(qiáng)城市軌道骨干線路建設(shè)，盡快建成比較完整的城市軌道骨干網(wǎng)絡(luò)。這樣，核心城市內(nèi)部和城市間先進(jìn)運(yùn)輸方式的建設(shè)將有力地推動(dòng)城市群整體成長(zhǎng)。

當(dāng)前省域競(jìng)爭(zhēng)演化為省域城市群競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)日趨明顯。以安徽為例，隨著《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》出臺(tái)，省域內(nèi)各城市新一輪競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展壓力加大。省級(jí)政府應(yīng)統(tǒng)籌省域發(fā)展，以《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為主要抓手和動(dòng)力，著力推動(dòng)以合肥為核心引擎的合肥經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，快速建設(shè)皖江城市帶，并協(xié)同推進(jìn)域內(nèi)其他各城市規(guī)模拓展和產(chǎn)業(yè)強(qiáng)大，以推動(dòng)省域內(nèi)城市群逐漸向以合肥經(jīng)濟(jì)圈為核心圈層，以及多點(diǎn)外圍城市組成的江淮城市群演化，從而實(shí)現(xiàn)安徽奮力崛起，成為國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、多級(jí)帶動(dòng)戰(zhàn)略中的重要增長(zhǎng)極和城市群。省域內(nèi)城市群初創(chuàng)、形成階段需重點(diǎn)著力于科學(xué)規(guī)劃、資源統(tǒng)籌整合、政策創(chuàng)新等環(huán)節(jié)。推進(jìn)江淮城市群形成，關(guān)鍵有幾點(diǎn):第一，在省域發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)下，省級(jí)政府主導(dǎo)列入規(guī)劃的城市群行政首長(zhǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌整合圈內(nèi)資源，沿交通走廊實(shí)施產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與布局，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局與規(guī)劃，進(jìn)一步從制度上消除市場(chǎng)要素流動(dòng)障礙，運(yùn)用政策引導(dǎo)市場(chǎng)。第二，培育功能強(qiáng)大的極化中心合肥。無(wú)論深圳、浦東還是正在建設(shè)中的天津?yàn)I湖新區(qū)都是幾乎在一片荒蕪中迅速成長(zhǎng)為具有強(qiáng)大集聚和輻射能力的城市群極核。當(dāng)前，國(guó)家及省級(jí)政府層面發(fā)展戰(zhàn)略在合肥區(qū)域多重疊加(合肥經(jīng)濟(jì)圈、皖江城市帶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合配套改革試驗(yàn)區(qū))，顯示出省會(huì)合肥及合肥經(jīng)濟(jì)圈作為省域經(jīng)濟(jì)核心圈層在聯(lián)動(dòng)江淮城市群、引領(lǐng)安徽崛起中的中心作用，也是融入長(zhǎng)三角的戰(zhàn)略中心區(qū)域。達(dá)到東向戰(zhàn)略的目標(biāo)、融入長(zhǎng)三角的關(guān)鍵也在于合肥能不能最終成為長(zhǎng)三角的西向外圍中心。第三，相對(duì)于省域中心合肥，外圍城市點(diǎn)的選擇。如何謀劃與工業(yè)化、城市化過程一般規(guī)律相適應(yīng)的緊湊型城市空間體系，合蕪蚌三市有效聯(lián)動(dòng)江淮至關(guān)重要。第四，在科學(xué)謀劃點(diǎn)極城市的前提下，行政力迅速推進(jìn)點(diǎn)極城市間交通走廊建設(shè)，確立以高速鐵路、城際鐵路為主體的城市群便捷的城際聯(lián)系通道，以皖江城市帶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)為依托，全力爭(zhēng)取列入國(guó)家高鐵發(fā)展規(guī)劃。同時(shí)科學(xué)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和引入有效機(jī)制建設(shè)高速公路、港口、內(nèi)河航運(yùn)和航空等立體交通體系，全力推動(dòng)江淮城市群加速形成。

建立基于城市群戰(zhàn)略的財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制

三十年改革實(shí)踐證明，財(cái)稅政策始終是推行國(guó)家宏觀戰(zhàn)略和調(diào)控微觀主體的最有效的基本工具之一。因此，實(shí)施城市群競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展戰(zhàn)略，建立財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中的一個(gè)重要問題。

促進(jìn)大型核心城市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，應(yīng)充分發(fā)揮稅收的培育和激勵(lì)作用。上文分析表明，城市群極核城市最終必須建立起強(qiáng)大的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)引擎和支撐。具體稅收措施包括:(1)可將增值稅征收范圍擴(kuò)大到交通運(yùn)輸、物流、電訊、金融等會(huì)計(jì)核算健全的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，但暫不改變其財(cái)權(quán)地方所有的性質(zhì)，或只對(duì)實(shí)際取得的營(yíng)業(yè)額征稅，即采用差額征稅辦法，允許扣除有關(guān)成本費(fèi)用等。(2)搶抓國(guó)際服務(wù)外包巨大機(jī)遇，對(duì)出口服務(wù)考慮適用零稅負(fù)或低稅負(fù)政策。原則設(shè)想:對(duì)離岸服務(wù)外包業(yè)務(wù)，屬于營(yíng)業(yè)稅征收范圍的，給予免征;對(duì)于屬于增值稅征收范圍的，給予完全退稅。(3)考慮上述措施的減稅特征，中央政府在財(cái)政體制上可加大增值稅、所得稅的地方分成比例。目前地方稅體系的主體稅種是營(yíng)業(yè)稅，2008年在地方總稅收中占到31．8%。[1]在地方新的主體稅種沒有明確的情況下縮減營(yíng)業(yè)稅的范圍及營(yíng)業(yè)稅政策調(diào)整必將導(dǎo)致地方主體收入減少。(4)直接稅收優(yōu)惠具有“相機(jī)抉擇”的特征，其不確定性影響投資者長(zhǎng)期投資決策，致使直接稅收優(yōu)惠的激勵(lì)效果弱化。因此應(yīng)轉(zhuǎn)變優(yōu)惠方式，對(duì)于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)更多地采取加速折舊、投資抵免、費(fèi)用加計(jì)扣除等間接優(yōu)惠方式，減少使用減免稅額、降低稅率等直接優(yōu)惠方式，保持明晰確定的稅收激勵(lì)取向。

建議省級(jí)政府和列入規(guī)劃的城市群政府從稅收增量中切一塊各自設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)基金，包括研發(fā)創(chuàng)新基金、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)基金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、人才培養(yǎng)和引進(jìn)基金等，綜合運(yùn)用財(cái)政貼息、財(cái)政補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)和啟動(dòng)資金支持等方式，建立財(cái)政支持生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。重點(diǎn)支持和引導(dǎo)下列領(lǐng)域:一是先進(jìn)制造業(yè)關(guān)鍵企業(yè)、知名品牌的發(fā)展;二是面向產(chǎn)業(yè)集群的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)體系建設(shè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè);三是優(yōu)先支持圍繞產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)區(qū)域品牌的塑造。四是建立多層次人才培訓(xùn)體系和人才引進(jìn)制度，支持建立生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)人才培訓(xùn)基地。

在統(tǒng)籌謀劃國(guó)家城市群體系的前提下，積極財(cái)政政策著力構(gòu)建城市群高鐵和城際鐵路的網(wǎng)絡(luò)框架，塑造快捷通達(dá)的城市群軌道交通。根據(jù)《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃 (2008年調(diào)整)》，2009年計(jì)劃完成基建投資6000億元，計(jì)劃到2012年，我國(guó)鐵路營(yíng)運(yùn)里程達(dá)11萬(wàn)公里，形成以北京為中心到絕大部分省會(huì)城市1小時(shí)至8小時(shí)交通圈，建成1．7萬(wàn)公里的雙層集裝箱運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。[2]在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的背景下鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模投資有利于區(qū)域間要素流動(dòng)更加順暢和助推新城市群形成。

完善地方財(cái)政收入制度，規(guī)范核心城市的基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道。目前，地方財(cái)政減收增支壓力大，各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展所需的建設(shè)資金相對(duì)短缺，城市政府“賣地生財(cái)”助長(zhǎng)房地產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展和畸高房?jī)r(jià)，應(yīng)探索建立城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的可持續(xù)機(jī)制，形成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BOT等商業(yè)性項(xiàng)目融資模式、國(guó)有商業(yè)和政策性銀行打捆信貸融資模式、市政債券融資等多種方式。市政債券是指由地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益性項(xiàng)目建設(shè)的公債。2009年中央政府代發(fā)2000億市政債券。中央政府代發(fā)債券最終償還責(zé)任形式上雖在中央，但財(cái)政結(jié)算扣款制度、發(fā)債用款的多項(xiàng)制約使地方認(rèn)為中央集權(quán)過度。具體建議:第一，當(dāng)前需完善和發(fā)展企業(yè)債券形式的準(zhǔn)市政債券;準(zhǔn)市政債券為特定的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資，清償債券需要的資金則主要來自于投資項(xiàng)目所產(chǎn)生的收益。第二，完善與市政債券發(fā)行相配套的政策。中央在代發(fā)試點(diǎn)的過程中，不斷完善相關(guān)配套措施與政策，為全面推行市政債券做好準(zhǔn)備。例如，對(duì)發(fā)行方式、交易方式、擔(dān)保機(jī)制、稅收優(yōu)惠政策、參與主體等方面的政策完善。第三，在此基礎(chǔ)上，修改《預(yù)算法》賦予地方政府發(fā)債權(quán)，推出市場(chǎng)化的地方政府債券。

探索建立省域內(nèi)城市圈稅收增量分享機(jī)制，形成城市圈協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制。在省級(jí)政府主導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制中設(shè)立財(cái)政、稅務(wù)局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，探索建立城市圈內(nèi)稅收增量分享機(jī)制。當(dāng)前基本思路可定為:“對(duì)上體制不動(dòng)、共同算賬，增量按在總稅收增長(zhǎng)中的權(quán)重分享，非稅收入不納入分享”的稅收分享機(jī)制。其中，“對(duì)上體制不動(dòng)、共同算賬”就是城市群共同對(duì)中央、省算賬，算賬政策不變。“增量按在總稅收增長(zhǎng)中的權(quán)重分享”要求城市圈每年稅收增量部分作為共同整體，按照各市在城市圈內(nèi)總稅收收入增長(zhǎng)的比重分享。此種機(jī)制在確保對(duì)各城市增長(zhǎng)激勵(lì)機(jī)制不變的情況下，可共享國(guó)家政策支持、稅收優(yōu)惠和城市群產(chǎn)業(yè)分工、互補(bǔ)升級(jí)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)的稅收增長(zhǎng)。

[1]財(cái)政部．2008年全國(guó)財(cái)政收支決算情況 [DB/OL]．[2009 － 07 － 07]http:∥www．mof．gov．cn/．

[2]陸婭楠 ．2009．2009年前3季度鐵路基建完成投資逾3402億創(chuàng)歷史紀(jì)錄 [DB/OL]．[2009－10－22]http:∥DRCNet．Search．Web/．

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2095－0683(2011)04－0071－04

2011－03－28

安徽省黨校系統(tǒng)2009－2010年度重點(diǎn)課題“城市群戰(zhàn)略與財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制問題研究”成果

吳妍妍(1969－)，女，安徽濉溪人，中共合肥市委黨校理論研究室副教授，注冊(cè)會(huì)計(jì)師。

責(zé)任編校劉正花