肖春艷

(重慶市北碚區(qū)政協(xié)，重慶 北碚 400711)

關(guān)于加強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督職能的思考＊

肖春艷

(重慶市北碚區(qū)政協(xié)，重慶 北碚 400711)

民主監(jiān)督職能薄弱，是人民政協(xié)事業(yè)的焦點(diǎn)問題之一。本文從政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)涵出發(fā)，對政協(xié)民主監(jiān)督的優(yōu)勢和限度進(jìn)行了法理辨析，闡述了加強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督的重要意義，提出了當(dāng)前強(qiáng)化民主監(jiān)督的措施:通過對法律、政策和機(jī)制的改進(jìn)與完善，優(yōu)化民主監(jiān)督環(huán)境;通過開展不可行性論證、發(fā)揮政協(xié)組織化作用以及加強(qiáng)與其他監(jiān)督形式的整合，激發(fā)政協(xié)民主監(jiān)督職能的活力。

民主監(jiān)督 運(yùn)行機(jī)制 法律化

履行好政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三大職能，是人民政協(xié)存在和發(fā)展的依憑。在政協(xié)三大職能中，民主監(jiān)督職能最受詬病:監(jiān)督意識不強(qiáng)、機(jī)制缺乏、成效不顯。相對于另外兩大職能，民主監(jiān)督處于薄弱狀態(tài)，這是不爭的事實(shí)。改變這一薄弱狀態(tài)，推進(jìn)人民政協(xié)事業(yè)和我國民主政治的發(fā)展，正是政協(xié)研究者和實(shí)踐者的思慮與追求。實(shí)踐中的困境，與思想認(rèn)識的模糊、理論研究的薄弱和制度設(shè)計(jì)的缺位有著直接的因果關(guān)系。本文擬就此問題發(fā)表個(gè)人管見，以期拋磚引玉，就教方家。

一、政協(xié)民主監(jiān)督特色與限度的法理辨析

關(guān)于政協(xié)民主監(jiān)督的特色與優(yōu)勢，人們大多只是從政治和政策層面上來看待，而很少從法理意義上去認(rèn)識，更少分析政協(xié)民主監(jiān)督之不足。

權(quán)力需要接受監(jiān)督?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！保?］(P154)任何權(quán)力主體都應(yīng)該受到制約與監(jiān)督，對掌握國家權(quán)力的公權(quán)機(jī)關(guān)，由于其能量與影響巨大，更應(yīng)該采取強(qiáng)有力的措施，對其進(jìn)行監(jiān)察、控制和糾偏，以保證其職權(quán)在正當(dāng)范圍內(nèi)和正確的軌道上運(yùn)行，這就是政治監(jiān)督。政治監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)不可或缺的基本要素。

政協(xié)民主監(jiān)督是一種體制外的社會監(jiān)督。從監(jiān)督的來源看，政治監(jiān)督來自于兩個(gè)方面:政權(quán)內(nèi)部和外部。我國執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督和國家專門機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督，都屬于政權(quán)內(nèi)部監(jiān)督。這些內(nèi)部監(jiān)督是一種權(quán)力監(jiān)督，具有強(qiáng)制性特點(diǎn)。外部監(jiān)督來自國家政權(quán)之外，是社會監(jiān)督，也稱為民主監(jiān)督。在我國，廣義的民主監(jiān)督包括群眾個(gè)體、社會團(tuán)體、人民政協(xié)和新聞媒體以舉報(bào)、上訪、新聞輿論以及意見建議等形式反映的監(jiān)督。狹義的民主監(jiān)督僅指政協(xié)及其常委會進(jìn)行的監(jiān)督，“是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督?！保?］(P792)這種監(jiān)督不具有法律的強(qiáng)制性，而是通過建議和批評等形式進(jìn)行的促改、糾偏等活動。

政協(xié)民主監(jiān)督是組織化的監(jiān)督。不同于普通群眾與人民團(tuán)體的信訪、檢舉和新聞媒體的輿論宣傳，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是高度組織化了的社會監(jiān)督。人民政協(xié)擁有“四大家之一”的特殊地位、較為嚴(yán)密的組織機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)、共同的章程與執(zhí)政黨的文件保障，各界精英薈萃以及60多年的光輝歷程，這些優(yōu)勢使人民政協(xié)擁有了“準(zhǔn)國家機(jī)構(gòu)”的性質(zhì)，它不是一般的群眾團(tuán)體可以比擬的。正是這種組織化特色，使政協(xié)成為匯集民智、表達(dá)民意的集約機(jī)構(gòu)。

政協(xié)的監(jiān)督還是一種協(xié)商性監(jiān)督。人民政協(xié)的三大職能相互滲透、相輔相成。寓監(jiān)督于協(xié)商和參政之中，在協(xié)商中監(jiān)督，在監(jiān)督中協(xié)商，這符合中國政治的現(xiàn)實(shí)，也是人民政協(xié)民主監(jiān)督的一大特色。這樣的監(jiān)督，其目的在于盡可能取得一致意見，因而在現(xiàn)實(shí)生活中往往更能發(fā)揮實(shí)效作用。

總之，人民政協(xié)的民主監(jiān)督，是我國當(dāng)前唯一組織化程度較高的以協(xié)商討論和批評建議為主要方式的社會監(jiān)督。這既是政協(xié)民主監(jiān)督的特點(diǎn)與優(yōu)勢，也體現(xiàn)了政協(xié)民主監(jiān)督的不足與限度:缺乏硬性的制度機(jī)制的科學(xué)規(guī)范與保障。這種制度特征加上數(shù)千年“官本位”的傳統(tǒng)政治文化底蘊(yùn)的深刻影響，直接導(dǎo)致監(jiān)督行為基本建立在監(jiān)督者的社會良知和被監(jiān)督者的個(gè)人魅力之上。這樣的民主監(jiān)督，無疑具有濃重的理想化色彩。掌握著強(qiáng)大的政治資源和信息資源的，處于絕對優(yōu)勢的被監(jiān)督者可能以“影響穩(wěn)定”、“影響效率”以至“添亂”等等借口，傲慢地直接拒絕或者禮貌地“婉言謝絕”民主監(jiān)督。監(jiān)督者為求自保或者因?yàn)椤罢f了白說”而避重就輕，甚至委曲求全刻意奉承的情態(tài)也就在所難免。

二、中國共產(chǎn)黨一貫重視發(fā)揮民主監(jiān)督作用

重視民主監(jiān)督，是中國共產(chǎn)黨的基本方針和一貫做法。這一特色充分體現(xiàn)在各個(gè)歷史時(shí)期主要領(lǐng)導(dǎo)人對民主監(jiān)督的論述之中。早在新民主主義革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨就意識到民主監(jiān)督的重要意義，并將這些思想付諸實(shí)踐。1945年，毛澤東在回答黃炎培的共產(chǎn)黨如何跳出歷代政權(quán)更迭周期問題時(shí)曾這樣說:“我們已經(jīng)找到了跳出這個(gè)周期率的新路，那就是民主，只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人民起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息?！保?］

代行人大權(quán)力任務(wù)完成之后，毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人主張人民政協(xié)繼續(xù)存在。作為三屆政協(xié)主席，周恩來十分重視政協(xié)的民主監(jiān)督，他說，“要把事情搞得更好，大家要共同負(fù)責(zé)任，長期共存，互相監(jiān)督，民主黨派要監(jiān)督、提意見?！保?］(P395)“在具體問題上持有不同意見，與其說應(yīng)該允許，毋寧說我們歡迎?！保?］(P389)由于執(zhí)政黨將人民利益置于一切之上，堅(jiān)持人民可以對權(quán)威提意見，所以，在文革前的十多年里，中國的政治文明處于高度清明狀態(tài)，民主監(jiān)督得到很好的發(fā)展。

“總設(shè)計(jì)師”鄧小平對民主監(jiān)督認(rèn)識深刻。他曾尖銳地指出:“在中國來說，誰有資格犯大錯誤，就是中國共產(chǎn)黨，犯了錯誤影響也最大?！保?］(P270)因此，“對于我們黨來說，更加需要聽取來自各個(gè)方面包括各民主黨派的不同意見，需要接受各個(gè)方面的監(jiān)督?！?982年，在他的主持下，民主監(jiān)督與政治協(xié)商一起進(jìn)入了新修改的《政協(xié)章程》總綱。

進(jìn)入新時(shí)代以來，民主監(jiān)督得到新發(fā)展。江澤民對人民政協(xié)是“我國社會主義民主的兩種重要形式”之一的著名論斷和他所提出的政協(xié)“團(tuán)結(jié)民主”兩大主題，將人民政協(xié)提高到了一個(gè)前所未有的高度。胡錦濤十分重視堅(jiān)持、完善政協(xié)制度，在十七大報(bào)告中，他明確提出了“將政治協(xié)商納入決策程序，完善民主監(jiān)督的機(jī)制，加強(qiáng)參政議政實(shí)效”。2006年2月8日，中共中央頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，這是中共中央第一次以文件的形式對人民政協(xié)工作進(jìn)行規(guī)范。文件明確了民主監(jiān)督是政治監(jiān)督，要求各級黨委和政府自覺接受民主監(jiān)督，要完善機(jī)制，健全制度，暢通渠道，提高民主監(jiān)督的質(zhì)量和成效。

由于執(zhí)政黨的重視，60年來，人民政協(xié)的民主監(jiān)督得到了逐步推進(jìn)，取得了相當(dāng)大的成果。黨的領(lǐng)導(dǎo)人的論述和黨的文件的要求，對政協(xié)民主監(jiān)督的發(fā)展具有重要的奠基和導(dǎo)向作用。

三、加強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督的重要意義

第一，在政協(xié)工作層面上，加強(qiáng)民主監(jiān)督，是調(diào)動政協(xié)委員履職積極性，推動政協(xié)三大職能協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容

人民政協(xié)的三大職能相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，三大職能缺一不可。在三大職能中，最能體現(xiàn)民主政治價(jià)值的職能，當(dāng)數(shù)民主監(jiān)督職能。協(xié)商、參政兩大職能，雖然也有監(jiān)督意味，但在現(xiàn)實(shí)政協(xié)職能運(yùn)行中，更具有咨詢性質(zhì)，只有民主監(jiān)督職能，最能直接體現(xiàn)人民當(dāng)家作主地位與理念。也正因?yàn)槿绱?，民主監(jiān)督職能的運(yùn)行情況，成為社會評價(jià)政協(xié)形象的直接標(biāo)桿和政協(xié)委員最為看重的委員權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，民主監(jiān)督也成為最難推行、效果不盡如人意的一項(xiàng)內(nèi)容。加強(qiáng)政協(xié)民主職能建設(shè)，是調(diào)動委員履職積極性，推進(jìn)政協(xié)發(fā)展，樹立政協(xié)民主政治重要機(jī)構(gòu)良好形象的重要途徑。

第二，在社會管理層面上，是推進(jìn)公民有序政治參與，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的重要途徑

民主監(jiān)督的實(shí)質(zhì)，是“公民為了維護(hù)自己的利益根據(jù)自己的法定民主權(quán)利對國家政治權(quán)力的監(jiān)督?！保?］(P28)國家權(quán)力從源頭上講，是公民為維持社會的有序狀態(tài)和其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)而進(jìn)行的自身自然權(quán)利讓渡的結(jié)果。對國家權(quán)力的監(jiān)督，是公民維護(hù)自身權(quán)利的正當(dāng)行為。當(dāng)公民自身權(quán)利通過正當(dāng)渠道無法實(shí)現(xiàn)價(jià)值預(yù)期時(shí)，便會從非正常渠道去爭取，從而導(dǎo)致社會陷入無序狀態(tài)。當(dāng)前，我國正處于新舊體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種社會矛盾處于交織狀態(tài)，社會缺乏對國家權(quán)力的有效監(jiān)督，導(dǎo)致了不少公民產(chǎn)生了失落與不滿情緒，也成為了阻礙我國和諧社會建設(shè)和科學(xué)發(fā)展的瓶頸。解決這一問題的有效途徑，專家的意見是用社會團(tuán)體來制約:“在每個(gè)政府中，不管它的政府是什么形式，要維護(hù)民主，就必須存在某些不受政府控制而享受有限獨(dú)立性的人民團(tuán)體。”［7］在目前我國社會中間團(tuán)體發(fā)育不全的情況下，擁有位置超脫、聯(lián)系面廣、精英薈萃、組織化程度高、受執(zhí)政黨的文件直接支持等等優(yōu)勢的政協(xié)組織，成為代表人民主張社會權(quán)利的最好選擇。政協(xié)成為把社會分散的意見、建議集中起來，歸納分析提煉后向決策機(jī)構(gòu)反映的社會權(quán)利集約機(jī)構(gòu)。政協(xié)民主監(jiān)督既可因?yàn)槲樟藖碜札嫶蟆案殹钡呢S富營養(yǎng)而壯大力量，又可以借助高度的組織基礎(chǔ)去發(fā)揮遠(yuǎn)勝于個(gè)體力量的抗衡能力，通過政協(xié)橋梁，溝通社會各界與國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，起到疏導(dǎo)情緒與化解社會矛盾的作用。

第三，在國家法治層面上，加強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督，是完善我國監(jiān)督體系，促進(jìn)憲政建設(shè)不可或缺的重要內(nèi)容

法治是現(xiàn)代政治文明的一般形式，是世界各國政治發(fā)展的普遍經(jīng)驗(yàn)。黨的十五大正式提出建立社會主義法治國家，依法治國。法治的內(nèi)在機(jī)理蘊(yùn)涵著對公權(quán)力的約束和監(jiān)督。任何一種政治組織的發(fā)展與完善，僅僅依靠來自內(nèi)部的約束與自我完善是不夠的，必須擁有來自于外部的“壓力”，“內(nèi)外夾攻，才能夠把我們的毛病治好，才能把國事真正辦好起來。”［8］我國共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政，人民政協(xié)黨外人士占60%以上等制度設(shè)計(jì)，正是為了既避免多黨制的政局不穩(wěn)，又保持適當(dāng)?shù)耐獠勘O(jiān)督壓力，避免一黨制的專權(quán)腐敗的合理選擇。人民政協(xié)“四大家”之一的特殊地位、較為嚴(yán)密的組織機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)使其具備了發(fā)揮政權(quán)外部監(jiān)督的優(yōu)越條件，對于加強(qiáng)社會監(jiān)督，與政權(quán)內(nèi)部監(jiān)督形成合力，完善我國監(jiān)督體系，促進(jìn)法治國家建設(shè)，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義與深遠(yuǎn)的歷史意義。

執(zhí)政黨的重視，現(xiàn)實(shí)發(fā)展的巨大需求，帶來政協(xié)民主監(jiān)督發(fā)展的巨大潛力和發(fā)展空間，無論是制度創(chuàng)新，或者是實(shí)踐嘗試，政協(xié)民主監(jiān)督都還有眾多的事情可做。

四、大力改革，為政協(xié)民主監(jiān)督順利推進(jìn)提供良好保障

改善政協(xié)民主監(jiān)督的薄弱狀態(tài)，根據(jù)前述分析，首先應(yīng)該改進(jìn)的是政協(xié)民主監(jiān)督發(fā)展的環(huán)境。

(一)推進(jìn)政協(xié)工作法律化，為政協(xié)民主監(jiān)督提供根本保障

缺乏憲法和法律的保障，是導(dǎo)致政協(xié)民主監(jiān)督乏力的根本原因。至今，沒有任何法律條文對人民政協(xié)的法律地位、組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行方式給予明確規(guī)范與保障。60年來，龐大的政協(xié)機(jī)構(gòu)與數(shù)十萬政協(xié)委員的活動，僅僅以《政協(xié)章程》和執(zhí)政黨的文件為“行動準(zhǔn)則”，人民政協(xié)陷入靠“開明的書記、懂事的縣長、能干的主席”推進(jìn)工作的人治怪圈。原全國政協(xié)副秘書長，中國人民政協(xié)理論研究會常務(wù)副會長李昌鑒曾尖銳地指出:“作為我國政體的重要組成部分，如果不從憲法及相關(guān)法律上明晰無誤地賦予它應(yīng)有的地位、功能和相應(yīng)的權(quán)限，要充分發(fā)揮這個(gè)制度和這一政治機(jī)構(gòu)的作用，是有難度的。”［9］

政協(xié)立法滯后，其中一個(gè)重要的原因，是人們擔(dān)心政協(xié)因?yàn)榱⒎ǘ呦颉皟稍褐啤?，會產(chǎn)生兩個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)。其實(shí)，法律對社會權(quán)利的保障與法律主體的性質(zhì)并沒有直接關(guān)聯(lián)。居委會、工會等社會組織并沒有因?yàn)槠錂?quán)利的法律化而改變其本身所固有的性質(zhì)，更沒有變成權(quán)力機(jī)構(gòu)。［10］政協(xié)活動的法律化也是如此，并不會改變政協(xié)本身非權(quán)力機(jī)構(gòu)的基本性質(zhì)。加強(qiáng)政協(xié)履職的制度化，最根本的制度，就是法律。人民政協(xié)作為我國基本政治制度的載體，依法履職，依法監(jiān)督，是建設(shè)法治國家的要求，也是推進(jìn)民主進(jìn)程的必然要求。法律化是人民政協(xié)發(fā)展的一個(gè)重要任務(wù)。

有學(xué)者提出通過制定人民政協(xié)組織法、制定政協(xié)委員選舉法，對政協(xié)各個(gè)職能的內(nèi)容、程序、保障措施等予以明確規(guī)定，并以根本大法的方式確認(rèn)政協(xié)的國家機(jī)構(gòu)地位和享有部分立法權(quán)。［11］鑒于政治發(fā)展本身和我國政協(xié)的復(fù)雜性，這樣成套的改革設(shè)想目前在我國還難以實(shí)現(xiàn)，也不能急于求成。不過，我們可以擇其容易者先行，以期逐步深化和推廣。目前，可以就認(rèn)識比較成熟，又具備相當(dāng)條件的內(nèi)容予以法律認(rèn)可。比如，可以將中共中央成品文件中關(guān)于人民政協(xié)性質(zhì)的描述，即“中國人民政治協(xié)商會議是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的重要機(jī)構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揮社會主義民主的重要形式”，寫進(jìn)憲法總綱。還可以借鑒《人大監(jiān)督法》，將1995年通過的《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的參政議政的規(guī)定》提升到法律層次，就民主監(jiān)督的內(nèi)容、程序、方式等作進(jìn)一步細(xì)化的具體規(guī)定，使其具有法律的可操作性。另外，對現(xiàn)有法律逐步進(jìn)行修訂和完善，也是逐步推進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督法律化的一種重要途徑。

(二)制定和完善相關(guān)政策，是推進(jìn)政協(xié)工作的重要支撐

中國共產(chǎn)黨及其所組建的政府在我國巨大的政治威信和所擁有的豐沛的政治資源，使它的文件政策在我國政治運(yùn)行中擁有了巨大的實(shí)際影響力。在法律改進(jìn)還需要相當(dāng)長的過程情況下，通過執(zhí)政黨和政府文件發(fā)布，可以對政協(xié)民主監(jiān)督的發(fā)展起到相當(dāng)強(qiáng)的支撐與保障作用。事實(shí)上，人民政協(xié)的每一步發(fā)展，都與執(zhí)政黨和政府的文件發(fā)布具有相當(dāng)密切的關(guān)系。比如，政協(xié)委員的提案辦理能夠擁有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)和規(guī)范的工作程序，基本實(shí)現(xiàn)“件件有著落，案案有答復(fù)”，體現(xiàn)人民政協(xié)的職權(quán)“剛性”的一面，其重要原因就是國務(wù)院辦公廳1997年發(fā)布的《關(guān)于認(rèn)真辦理人大代表建議和政協(xié)委員提案的通知》的詳細(xì)規(guī)定。近年來，人民政協(xié)的三大職能的履行取得了較大進(jìn)步，雖然也是我國民主化進(jìn)程的大勢所趨，但與1989年的中共中央14號文件和2005年、2006年的兩個(gè)中央5號文件具有直接的因果關(guān)系。

通過執(zhí)政黨和政府的文件，推動政協(xié)民主監(jiān)督，目前要特別注重一下幾點(diǎn)。首先，應(yīng)該把《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》具體化，就民主監(jiān)督的依據(jù)、權(quán)限、對象、范圍、方式、條件、程序等等，作出具體的、操作性強(qiáng)的規(guī)范，明確委員履行民主監(jiān)督職能的權(quán)利和義務(wù)，建立法律保障機(jī)制。待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，制定人民政協(xié)民主監(jiān)督法。其次，加強(qiáng)政協(xié)干部隊(duì)伍建設(shè)。在黨管干部的背景下，加強(qiáng)政協(xié)組織建設(shè)，通過政策調(diào)整，以實(shí)實(shí)在在的措施，加強(qiáng)政協(xié)干部年輕化、專業(yè)化，加強(qiáng)政協(xié)機(jī)關(guān)干部與黨政機(jī)關(guān)干部的交流，這是加強(qiáng)政協(xié)履職能力的基礎(chǔ)性措施。第三，逐步調(diào)整委員結(jié)構(gòu)，逐漸減少“官員”委員，減少政協(xié)“自己監(jiān)督自己”“副職監(jiān)督正職”的尷尬局面。

(三)建立科學(xué)合理的運(yùn)行機(jī)制，為民主監(jiān)督提供直接保障

人民政協(xié)監(jiān)督之所以成為薄弱環(huán)節(jié)，與缺乏科學(xué)合理的運(yùn)行機(jī)制有著直接的關(guān)聯(lián)。中共十七大特別強(qiáng)調(diào)完善政協(xié)民主監(jiān)督機(jī)制，正是基于這樣的現(xiàn)實(shí)背景。在民主監(jiān)督中，信息公開機(jī)制、跟蹤反饋機(jī)制、保障保護(hù)機(jī)制、評價(jià)激勵機(jī)制的建設(shè)與完善尤其重要。

建立和完善信息公開機(jī)制。信息公開機(jī)制包括兩個(gè)方面:一是建立相應(yīng)的政務(wù)信息公示制度，強(qiáng)化政務(wù)信息公開的“剛性約束”，對政務(wù)信息公開的范圍、方式及不公開的責(zé)任給予明確規(guī)定，使知情權(quán)有切實(shí)的保障。二是建立政協(xié)監(jiān)督公開機(jī)制。在政協(xié)監(jiān)督中，可以邀請部分利益相關(guān)的群眾代表參與。同時(shí)，人民政協(xié)的監(jiān)督情況，可以選一些社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題，通過大眾媒體等方式，定期向社會公布監(jiān)督的過程、結(jié)果以及黨政的反饋情況。

建立和完善跟蹤反饋機(jī)制。對政協(xié)民主監(jiān)督結(jié)果，應(yīng)給予及時(shí)的反饋。目前，政協(xié)提案的反饋率比較高，其他形式如民主評議、社情民意、視察監(jiān)督等的反饋率則不夠。即使對于政協(xié)提案和建議案，也多半是答復(fù)而非落實(shí)，有的甚至就是玩“文字游戲”。應(yīng)該建立剛性反饋機(jī)制，把政協(xié)提案、建議案工作中的答復(fù)及時(shí)率、建議采納率、解決落實(shí)率、委員滿意率等，納入黨政部門年度工作目標(biāo)考核，并定期向政協(xié)的主席會議、常務(wù)委員會會議和全體委員會議正式報(bào)告。

建立和完善監(jiān)督保護(hù)機(jī)制。制定政協(xié)民主監(jiān)督權(quán)利的保護(hù)措施，保證政協(xié)委員在政協(xié)會議上發(fā)表意見的民主權(quán)利，保護(hù)監(jiān)督者權(quán)利的實(shí)施和正常的民主監(jiān)督免受不應(yīng)有的干擾和侵害，盡快用制度的方式，對政協(xié)委員在政協(xié)活動中提出批評、意見和建議賦予發(fā)言免責(zé)權(quán)，堅(jiān)持不抓辮子、不扣帽子、不打棍子的“三不主義”，保障“言者無罪”。在條件成熟時(shí)，可以參照人大代表的身份保障制度，將這些制度上升為法律。

建立和完善評價(jià)激勵機(jī)制。人的理性行為，是受目標(biāo)直接支配的。評價(jià)與激勵機(jī)制的設(shè)立，正是對行為預(yù)期目標(biāo)的導(dǎo)向。政協(xié)民主監(jiān)督評價(jià)激勵機(jī)制應(yīng)該涵蓋監(jiān)督者、被監(jiān)督者和監(jiān)督過程。在定性和定量相結(jié)合考核的基礎(chǔ)上，對監(jiān)督者、被監(jiān)督者和監(jiān)督過程進(jìn)行科學(xué)評價(jià)，并配以精神與物質(zhì)的獎懲措施。各地實(shí)踐表明，對提案工作、民主評議等民主監(jiān)督活動制定明確的評價(jià)與激勵機(jī)制，可以起到立竿見影的功效。

五、強(qiáng)化自身，為政協(xié)民主監(jiān)督健康發(fā)展注入活力

內(nèi)因是事物變化發(fā)展的根據(jù)。發(fā)揮政協(xié)自身優(yōu)勢，拓展監(jiān)督領(lǐng)域，豐富監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮組織化力量，可以為當(dāng)前政協(xié)民主監(jiān)督的健康發(fā)展注入一股清新的活力。

(一)進(jìn)行不可行性論證，以形式的創(chuàng)新樹立監(jiān)督的威信

就重大決策開展不可行性論證，是發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督的新途徑。管理學(xué)原理和無數(shù)歷史事實(shí)告訴我們，決策失誤是最大的失誤。我國每年的決策失誤損失巨大。究其原因，與許多項(xiàng)目只進(jìn)行了可行性論證而沒有進(jìn)行不可行性論證，忽略了風(fēng)險(xiǎn)評估有著密切的相關(guān)。政府部門由于編制所限，人力有限，無法應(yīng)付紛繁多樣的專業(yè)化較強(qiáng)的立項(xiàng)申請。人民政協(xié)位置超脫，各方面人才薈萃，政協(xié)委員勇于直言、以理性見長的光榮傳統(tǒng)，賦予了它進(jìn)行不可行性論證的先天優(yōu)越條件。開展不可行性論證，不是跟黨政唱反調(diào)，而是為重大決策提供“兼聽則明”的機(jī)會，減少不必要的損失。

(二)發(fā)揮政協(xié)團(tuán)體優(yōu)勢，以組織化力量強(qiáng)化監(jiān)督的力度

一是以黨派界別代表身份參與民主監(jiān)督。胡錦濤總書記在“9·20講話”中明確提出，政協(xié)委員要當(dāng)好界別群眾的代表。代言黨派界別利益，將社會分散的意見建議集約表達(dá)，通過組織的力量開展監(jiān)督，既是黨的要求，也符合有序政治參與的民主政治發(fā)展基本策略。代表黨派界別開展民主監(jiān)督，以黨派界別的名義提出提案;在專題監(jiān)督活動中，與黨委“出題”相對應(yīng)，政協(xié)黨派界別也可以就自己關(guān)心的問題提出議題，與黨政部門協(xié)商，參與對黨政部門相關(guān)工作的監(jiān)督。這是發(fā)揮黨派界別組織作用，提高民主監(jiān)督質(zhì)量的重要步驟。

二是改革現(xiàn)有的特邀監(jiān)督員制度。目前，政協(xié)委員應(yīng)邀參加對政府和司法機(jī)關(guān)工作的民主監(jiān)督，這實(shí)質(zhì)上陷入了“被監(jiān)督者選任監(jiān)督者”的悖論境地，致使監(jiān)督者在一定程度上依附于選任機(jī)關(guān)。監(jiān)督者缺乏獨(dú)立性，勢必影響監(jiān)督效果和監(jiān)督的公信力。根據(jù)一般的政治運(yùn)行法則，沒有任何一種政治權(quán)力的擁有者會自覺實(shí)質(zhì)性地容納來自外部的制約和監(jiān)督。充分發(fā)揮監(jiān)督員的作用，應(yīng)該將政府和司法部門特邀監(jiān)督員的制度改為由政協(xié)組織委派監(jiān)督員，制定監(jiān)督員工作辦法，監(jiān)督員直接對政協(xié)組織負(fù)責(zé)，秉公監(jiān)督，不徇私情。

三是設(shè)立專門的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理日常工作。目前，作為民主監(jiān)督的一個(gè)途徑的提案工作，各地政協(xié)都設(shè)立了專門的工作機(jī)構(gòu)，而更高層次的民主監(jiān)督工作，倒沒有專門的工作機(jī)構(gòu)。設(shè)立民主監(jiān)督委員會或者民主監(jiān)督工作委員會，負(fù)責(zé)組織委員開展民主監(jiān)督，向外委派民主監(jiān)督員。對于民主監(jiān)督中查出的一般問題，直接進(jìn)行處理，對于涉及重大的問題，可以提交政協(xié)主席會議、常委會議或者全體會議來處理。這個(gè)機(jī)構(gòu)可以從傳統(tǒng)的提案委員會提升而來，也可以單獨(dú)設(shè)立。浙江建德市政協(xié)和重慶北碚區(qū)政協(xié)改革工作機(jī)構(gòu)，按照三大職能各自設(shè)置工作機(jī)構(gòu)的做法，應(yīng)該說是一個(gè)可喜的嘗試。

(三)加強(qiáng)與其他監(jiān)督形式的聯(lián)合

整合各種民主監(jiān)督力量，可以產(chǎn)生更大的合力。加強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督與其他監(jiān)督形式的聯(lián)合，可以強(qiáng)化民主監(jiān)督的力度。從橫向來看，加強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督與人大法律監(jiān)督、政府行政監(jiān)督和司法部門司法監(jiān)督的聯(lián)合，將政協(xié)富有智慧的民主監(jiān)督意見建議，提交人大，政府和司法部門，通過法律監(jiān)督，行政監(jiān)督或者司法監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的。通過加強(qiáng)與社會大眾的聯(lián)系，與媒體監(jiān)督的聯(lián)系，將社會大眾分散的意見建議集中起來，通過政協(xié)組織和政協(xié)委員的分析歸納與調(diào)研考證，得出科學(xué)有力的監(jiān)督意見，在媒體上給予公布，可以起到很好的監(jiān)督作用。從縱向看，可以與上級政協(xié)聯(lián)合，開展專項(xiàng)監(jiān)督檢查，借助上級的力量，也達(dá)到提高監(jiān)督實(shí)效的目的。

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1671－2803(2011)01－0059－06

2010－09－09

肖春艷(1966—)，女，重慶人，重慶市北碚區(qū)政協(xié)社會法制委員會主任，教育學(xué)碩士。

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