長江勘測規(guī)劃設(shè)計研究院 羅福海

長江三峽勘測研究有限責(zé)任公司 夏界平

湖北清江水電開發(fā)有限責(zé)任公司 周玉紅

我國水利工程建設(shè)招投標(biāo)活動的完善和規(guī)范

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隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的飛速發(fā)展，計劃經(jīng)濟(jì)的一些做法已不能適應(yīng)當(dāng)前水利工程建設(shè)發(fā)展的需要。水利工程建設(shè)的發(fā)展需要在市場化環(huán)境下，通過平等招投標(biāo)制度的競爭，優(yōu)勝劣汰，實(shí)現(xiàn)投資效益的最優(yōu)化，這對保證工程質(zhì)量、縮短建設(shè)周期、降低工程造價、保護(hù)公平競爭以及推廣先進(jìn)技術(shù)具有十分重要的意義。水利工程建設(shè)招投標(biāo)制是一個科學(xué)、合理的運(yùn)作程序和監(jiān)督機(jī)制，可以有力保證競爭過程中的公正和交易安全。它是在市場經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行的，是引入競爭機(jī)制訂立合同的一種法律形式。水利工程建設(shè)招投標(biāo)過程包含著招標(biāo)、投標(biāo)和定標(biāo)（決標(biāo)）3個主要階段，其中定標(biāo)為核心環(huán)節(jié)。

隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)對外開放的不斷擴(kuò)大，特別是加入WTO組織后，我國的水利工程建設(shè)在許多方面借鑒國際慣例，招投標(biāo)制度得到了逐步完善。然而，在具體的招投標(biāo)活動中，還有一些不足，需要不斷總結(jié)過去招投標(biāo)活動的經(jīng)驗，制定和完善相應(yīng)的法律法規(guī)對招投標(biāo)活動進(jìn)行約束，建立一套公正、合理和科學(xué)的機(jī)制，以有助于水利工程建設(shè)的健康發(fā)展。

一、國內(nèi)外工程建設(shè)招投標(biāo)發(fā)展概況

1.國外工程建設(shè)招投標(biāo)概況。建設(shè)工程招投標(biāo)是國際上廣泛認(rèn)同并普遍采用的一種分派或承接工程任務(wù)的交易方式，已流行了200多年。英國是西方國家中最早實(shí)行招投標(biāo)的國家，早在1782年就有了招標(biāo)立法。其他主要資本主義國家在19世紀(jì)完成工業(yè)革命以后，也陸續(xù)開始將招投標(biāo)方式引入工程建設(shè)領(lǐng)域。經(jīng)過長期不斷完善和發(fā)展，特別是20世紀(jì)70年代以來，國際招標(biāo)采購得到了迅速發(fā)展。目前，在西方國家，建設(shè)工程招投標(biāo)制度相對成熟、完善，不僅公共市場強(qiáng)制推行招投標(biāo)，而且私人市場中也普遍應(yīng)用招投標(biāo)。而發(fā)展中國家的建設(shè)工程招投標(biāo)工作起步較晚，大多還處于摸索、引進(jìn)、消化和嫁接的初級階段，有的甚至還是空白。

2.我國水利工程建設(shè)招投標(biāo)發(fā)展概況。

（1）我國水利工程建設(shè)招投標(biāo)的發(fā)展歷程。20世紀(jì)80年代初期，以引入工程建設(shè)招投標(biāo)制為核心內(nèi)容的水利工程——魯布革電站，在國內(nèi)率先引入工程建設(shè)招投標(biāo)制度；1987年，湖北省清江隔河巖工程在開工伊始就實(shí)施了招投標(biāo)制，后來在全國水電行業(yè)大力推廣的業(yè)主負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制，均有利于投資和經(jīng)營主體界定的統(tǒng)一；1993年長江三峽工程的興建，工程項目都是由招投標(biāo)工作來完成的；目前正在建設(shè)施工的南水北調(diào)中線工程也是通過招投標(biāo)活動進(jìn)行的。我國水利建設(shè)工程等在實(shí)行招投標(biāo)制度時，遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則，在全面落實(shí)《中華人民共和國招投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定的同時，逐步進(jìn)入了規(guī)范化。

（2）依法確定招標(biāo)范圍和方式。為保證所有潛在投標(biāo)人的利益，《招投標(biāo)法》及其配套措施中規(guī)定，招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)2種方式。工程達(dá)到國家規(guī)定招標(biāo)規(guī)模的項目，金額在50萬元以上或單項采購金額達(dá)到200萬元以上時，必須按規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)；國家有關(guān)規(guī)定明確不適宜公開招標(biāo)的，委托項目建設(shè)管理單位應(yīng)報上級主管部門，獲批準(zhǔn)后，可采用邀請招標(biāo)或其他方式。在我國，在項目審批上嚴(yán)格把關(guān)的工程建設(shè)招標(biāo)委員會，除特殊專用項目或潛在投標(biāo)人數(shù)較少的情況外，基本上都采用了公開招標(biāo)方式，如需調(diào)整，經(jīng)招標(biāo)委員會批準(zhǔn)后方可實(shí)施。

二、我國水利工程建設(shè)招投標(biāo)中的異常狀況

我國水利工程建設(shè)招投標(biāo)是市場經(jīng)濟(jì)體系下最重要的交易方式，是買方（招標(biāo)人）發(fā)出招攬賣方（投標(biāo)人）的比價競爭機(jī)制，它應(yīng)該是圍繞著《合同法》、《招投標(biāo)法》等有關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行的。但是，由于我國市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行還沒有完全規(guī)范化，導(dǎo)致在水利工程建設(shè)招投標(biāo)中出現(xiàn)出了幾種異?，F(xiàn)象，未完全達(dá)到招標(biāo)的預(yù)期效果。

1.形式上的招標(biāo)。形式上的招標(biāo)是以明招內(nèi)定的方式，實(shí)施形式上合法，內(nèi)容卻違反招標(biāo)的行為，主要通過“關(guān)系交易”、“領(lǐng)導(dǎo)（行政）指令交易”，控制評標(biāo)人。有的主管部門領(lǐng)導(dǎo)以種種理由，隨意增減投標(biāo)單位，還有“前臺演戲，后臺內(nèi)定”的虛假招標(biāo)等，違法或者暗箱操作現(xiàn)象普遍存在。

2.工程劃分多個標(biāo)段。工程劃分多個標(biāo)段是招標(biāo)人將相同施工技術(shù)、施工方法和手段的項目，不合理地劃分標(biāo)段，并由多家承包人同時實(shí)施的招標(biāo)行為。同一項目劃分多個標(biāo)段，無非是為了吸引更多的投標(biāo)人。表面上看，這種舉動有利于充分競爭，照顧到了“有所付出”的大部分投標(biāo)者，獲得了理想的交易價格。深入分析后不難發(fā)現(xiàn)，此類行為會造成社會資源的巨大浪費(fèi)。資料和文獻(xiàn)統(tǒng)計分析顯示，國內(nèi)招標(biāo)項目，每個投標(biāo)人的投票費(fèi)用開支約占標(biāo)的價格的0.1%～2%；國際招標(biāo)項目，每個國外招標(biāo)人的招標(biāo)費(fèi)用開支約占標(biāo)的價格的2%～6%。比較理想的情況下，通過競爭招標(biāo)選擇承包商，能使業(yè)主節(jié)約項目投資概算額的1%～3%。按以上分析，如果有10家以上投標(biāo)人同時搶一個標(biāo)，那么10家以上投標(biāo)人開支費(fèi)用的總和將超過項目完工后節(jié)資的總額。這種招投標(biāo)的效果，極大地抵消了招標(biāo)理應(yīng)發(fā)揮的積極作用。

3.限制或歧視投標(biāo)單位。由于行業(yè)和地方保護(hù)不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，多年來，國家一再反對行業(yè)和地方保護(hù)主義現(xiàn)象，可是工程建設(shè)招標(biāo)中確實(shí)有歧視、有意限制或排斥本行業(yè)、本地方以外具有相應(yīng)資質(zhì)和能力的施工企業(yè)參與投標(biāo)的做法，其實(shí)質(zhì)就是行業(yè)壟斷、地方保護(hù)行為。它不但阻礙著市場開放和全國統(tǒng)一市場格局的形成，而且為維持壟斷、地方落后、擴(kuò)大行政權(quán)力干預(yù)提供了平臺，還為滋生腐敗提供了利益途徑。

4.評標(biāo)和決標(biāo)缺乏公正。評標(biāo)和決標(biāo)缺乏公正，在評標(biāo)方面，主要表現(xiàn)為：評標(biāo)隨意，包括簡化評標(biāo)程序；招標(biāo)單位邀請水平不高的評標(biāo)人組建為受招標(biāo)單位控制的評標(biāo)委員會；隨意變更評標(biāo)所需的合理時間，如一些標(biāo)底達(dá)數(shù)億元人民幣的較大項目，招標(biāo)單位人為縮短評標(biāo)時間、節(jié)省評標(biāo)費(fèi)用，僅2～3天就草草完成評標(biāo)和授標(biāo)。在決標(biāo)方面，主要表現(xiàn)為隨意決標(biāo)，通常，評標(biāo)委員會將本次投標(biāo)單位按照評標(biāo)辦法評出結(jié)果，推薦2～3名中標(biāo)候選人，并標(biāo)明排列順序，一般前3名都有希望中標(biāo)。但最終還是由業(yè)主領(lǐng)導(dǎo)確定中標(biāo)單位，因為前3名任意1家都有可能中標(biāo)，這給業(yè)主領(lǐng)導(dǎo)以各種理由選擇中標(biāo)單位埋下了伏筆。由于存在隨意決標(biāo)的條件，可能將最適合的承包人（如前一、二名）排除在中標(biāo)之外，常常導(dǎo)致最優(yōu)單位卻不一定能中標(biāo)的現(xiàn)象產(chǎn)生。

5.追求低價中標(biāo)。低價中標(biāo)的后果對工程質(zhì)量是無法保證的。有些業(yè)主為了減少招標(biāo)的工作量，往往不編制標(biāo)的，招標(biāo)人制定的評標(biāo)辦法通常是商務(wù)得分高于技術(shù)分，最多也只能各占50%，最終結(jié)果往往是投標(biāo)標(biāo)價較低人得分最高。但是標(biāo)價并不等于投標(biāo)人的合理履約報價，它是綜合資信、履約能力、實(shí)施手段、風(fēng)險大小后測算的價格，更接近（反映）竣工價格。即使如此，一旦投標(biāo)方中標(biāo)，在合同商簽前，有些業(yè)主還明確要求中標(biāo)單位在投標(biāo)標(biāo)價的基礎(chǔ)上再向下讓利幾個點(diǎn)，否則，這個標(biāo)還不一定就是你的。這時，“中標(biāo)”單位為了把項目最終攬到手，不乏違背心愿接受業(yè)主的條件，成為終結(jié)中標(biāo)人。招標(biāo)人盲目追求工程最低價格，無非是以暫時的價格掩蓋將來的風(fēng)險，這樣就不可能取得較優(yōu)質(zhì)的工程效果，同時也會造成合同實(shí)施過程中諸多扯皮現(xiàn)象或者利益和權(quán)力的再分配。

6.工程轉(zhuǎn)讓或分包行為。合同條款中一般都不允許工程轉(zhuǎn)讓或分包，而現(xiàn)實(shí)工程施工中轉(zhuǎn)讓或分包卻較為普遍，有很多業(yè)主只邀請甲級資質(zhì)施工單位，而經(jīng)過競標(biāo)，中標(biāo)單位大都是國企或省企集團(tuán)，但實(shí)際施工單位不一定是中標(biāo)單位，中標(biāo)單位通過轉(zhuǎn)包大舉獲利。另外，還大量存在小企業(yè)或者包工頭通過不正當(dāng)關(guān)系借用大企業(yè)資質(zhì)投標(biāo)并得以中標(biāo)的現(xiàn)象。結(jié)果是甲級企業(yè)投標(biāo)，乙級企業(yè)進(jìn)場，丙級企業(yè)或者是民工隊施工，層層轉(zhuǎn)包，層層扒皮，層層提取“管理費(fèi)”后，真正用于工程建設(shè)的資金不足中標(biāo)額的60%，大量的建設(shè)資金“蒸發(fā)”，導(dǎo)致工程質(zhì)量堪憂。

7.承包商相互串通行為。為達(dá)到中標(biāo)目的，一個承包商有時串通另一個或幾個承包商共同鉆研本次招投標(biāo)條款空子，制定串標(biāo)戰(zhàn)略，以表面合法地實(shí)現(xiàn)中標(biāo)，再進(jìn)行利益分配；還有的承包商直接串通或賄賂招標(biāo)人和評委成員，用權(quán)錢交易實(shí)現(xiàn)中標(biāo)目的。

三、完善和規(guī)范水利工程建設(shè)招投標(biāo)活動勢在必行

完善和規(guī)范工程建設(shè)招投標(biāo)活動，是促進(jìn)水利工程建設(shè)市場正常發(fā)展和良好運(yùn)行的當(dāng)務(wù)之急。具體實(shí)施途徑有以下幾個方面。

1.深化經(jīng)濟(jì)體制改革。深化經(jīng)濟(jì)體制改革，應(yīng)當(dāng)在鞏固25年建設(shè)體制改革成功實(shí)踐的基礎(chǔ)上，利用加入WTO的歷史機(jī)遇，全面推行市場經(jīng)濟(jì)制度，按照國際慣例，引入先進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制；加快對國有企業(yè)的改革或重組，反對壟斷；大力發(fā)展民營企業(yè)，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，能減少招投標(biāo)過程中的行政權(quán)力介入或經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干擾，保證這一活動的公平、公正。

2.有效落實(shí)和理順法律規(guī)制。國家頒布實(shí)施的法律法規(guī)和強(qiáng)制性規(guī)范，對加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)、發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)具有十分重要的作用。由于改革進(jìn)程漫長，立法授權(quán)過多，法律規(guī)定（尤其是地方法規(guī)）較亂，一些法律法規(guī)為兼顧不同部門的利益關(guān)系，相同或相近事件，可能會得出不同的法律結(jié)果；許多法律規(guī)定與地方法規(guī)存在矛盾；適用工程建設(shè)的《合同法》、《招投標(biāo)法》等法律規(guī)定不具體、不便操作。因此，必須對這些法律法規(guī)重新修訂和完善。同時，清理或廢除過多、過亂的地方法規(guī)和行業(yè)法規(guī)，堵塞地方或行業(yè)保護(hù)。

3.建立招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)制。工程招投標(biāo)是確立經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一個過程，即交易過程，如果這種過程缺乏有效的監(jiān)督、制約，必然伴隨腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。根據(jù)《民法》的“鏡像”規(guī)則，招投標(biāo)程序、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果必須公開，全面接受所有當(dāng)事人、媒體、行政和執(zhí)法等方面的監(jiān)督。除此之外，建立一個獨(dú)立于部門行政監(jiān)督和互相監(jiān)督之外的廉政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制也非常必要。一方面，可震懾以權(quán)謀私和權(quán)錢交易行為；另一方面，可隨時根據(jù)舉報或跟蹤招標(biāo)過程發(fā)現(xiàn)的情況，介入招標(biāo)活動，排除干擾，獨(dú)立調(diào)查、獨(dú)立辦案，保障招標(biāo)活動的公平、廉潔。

4.推行獨(dú)立招投標(biāo)公司制。應(yīng)建立和推行招投標(biāo)公司獨(dú)立代理制，即由與招投標(biāo)雙方均無直接或間接利益關(guān)系的招投標(biāo)公司（最好是異地公司）代理招標(biāo)業(yè)務(wù)，每個大型工程建設(shè)項目招投標(biāo)都應(yīng)從制度上保證統(tǒng)一性、規(guī)范性。

5.建立專家?guī)臁＝?jīng)過60多年的建設(shè)和發(fā)展，我國各類建設(shè)、管理人才豐富。應(yīng)及早建立健全招投標(biāo)專家?guī)欤饕墒煜け菊袠?biāo)工程的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、施工和管理等多種專家組成，專家必須具有行業(yè)資質(zhì)和較高評標(biāo)的理論和道德水平。每次邀請的評標(biāo)專家應(yīng)該在專家?guī)祀S機(jī)錄取，便于評標(biāo)人的公正性。這種體制下的招投標(biāo)，可極大減小人為影響，其評標(biāo)排名結(jié)果，應(yīng)為最終結(jié)果。招標(biāo)人不得介入招投標(biāo)活動過程，這樣可以保證招投標(biāo)活動的公平與公正，防止招標(biāo)活動中的不正之風(fēng)。

綜上，招投標(biāo)活動在水利工程項目日趨規(guī)范化的同時，在其他建設(shè)行業(yè)也在普及和推廣。大多數(shù)工程建設(shè)項目都已經(jīng)實(shí)行公開、合理和合法的招標(biāo)，并取得理想的效果，但還有一部分建設(shè)項目存在著這樣或者那樣的不規(guī)范行為，還需在不斷總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，克服過去工作中不足的地方，不斷完善招投標(biāo)法律法規(guī)，使工程建設(shè)施工中的招投標(biāo)活動不斷健康發(fā)展。