許 莉

(淮北市委黨校,安徽 淮北 235000)

農(nóng)村基層政權(quán)依法行政的瓶頸分析*

許 莉

(淮北市委黨校,安徽 淮北 235000)

農(nóng)村基層政權(quán)是連接上級政府和廣大人民群眾的橋梁,農(nóng)村基層政權(quán)依法行政的建設(shè)不僅關(guān)系到基層政權(quán)的穩(wěn)定,而且也關(guān)系到國家法治目標的實現(xiàn)。農(nóng)村基層政權(quán)必須培育依法行政的理念,理順執(zhí)法體制,建立健全各項制度,使農(nóng)村基層政權(quán)的行使法律化,責(zé)任的追究制度化,權(quán)利監(jiān)督體系規(guī)范化。

農(nóng)村基層政權(quán);依法行政

政府行政的目的是利用政權(quán)建設(shè)國家公共事務(wù),為人民謀利益,因此,各國政府都提出建立民主、科學(xué)、法治的政府。作為直接面對民眾的農(nóng)村基層政權(quán),建設(shè)法治政府尤為重要,可以說農(nóng)村基層政權(quán)依法行政的水平是一面政府是否法治的鏡子。但是基層政府在推進依法行政的過程中還存在著各種制度、體制、運轉(zhuǎn)失靈、調(diào)控不到位等突出問題,嚴格的執(zhí)法要求和淡漠的守法意識之間的沖突,先進的管理設(shè)備與滯后的立法規(guī)范、執(zhí)法技術(shù)、執(zhí)法理念、守法公德、價值基準之間的矛盾,以及空乏的藍圖與有限的手段、加強基層政權(quán)的適應(yīng)性,針對可能和已經(jīng)出現(xiàn)的問題采取靈活的方法、措施,使基層政權(quán)真正做到依法行政,既可以促進政府自身建設(shè),也可以緩和各種尖銳的社會矛盾,實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標。

一、農(nóng)村基層政權(quán)推進依法行政的瓶頸

(一)依法行政的觀念欠缺

改革開放以來,基層政府工作人員的法治意識一直在逐步的提高,但是由于中國是一個傳統(tǒng)的封建制國家,封建的“官本位”的思想長期影響著國人,而中國農(nóng)村受這種思想的影響更為嚴重,直接面對老百姓的基層政府也難免受到這種思想的波及。特別是農(nóng)村基層政府,政府機關(guān)的工作人員的整體素質(zhì)偏低,依法執(zhí)政的觀念淡薄。在執(zhí)法的過程中,習(xí)慣用行政手段解決問題,不習(xí)慣用法律手段去思考和解決問題,依法行政往往是寫在紙上,說在嘴上,而沒有落實到行動上。對于普通的農(nóng)民來說,本身文化素質(zhì)偏低,法律素質(zhì)提高的速度很慢,我國經(jīng)過了二十多年的普法活動,作為群眾接受和了解法律主要是被灌輸?shù)?消極被動的了解,缺乏對法律的切身體會,民事法律的了解多些,而行政法律法規(guī)的了解少之又少,當(dāng)合法權(quán)益受到侵害時,不是通過學(xué)習(xí)行政法律和法規(guī),通過正常的法律途徑去解決,往往想到的是找政府去解決問題,這也是目前在基層政府存在大量信訪事件的一個方面的原因,這樣不僅使社會矛盾凸顯,而且使正常渠道的行政復(fù)議、行政訴訟這些程序不能發(fā)揮其作用,也放松了對行政主體的行政行為進行系統(tǒng)的、全方位的監(jiān)督。

(二)農(nóng)村基層政權(quán)行政執(zhí)法的體制不順

在農(nóng)村,基層政府的職能定位應(yīng)當(dāng)從能否滿足農(nóng)村發(fā)展的需要出發(fā)自己來定位,但作為政府管理體制的末端,基層政府沒有選擇自己職能的條件。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,行政體制的改革,為了強化突出某一方面的職能,一些具有處罰或收費職能的部門紛紛從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一級政府獨立出去,實行了垂直管理即所謂的條條管理,權(quán)力都收歸了縣一級政府,但所承擔(dān)的責(zé)任卻沒有或者有一部分沒有上收,還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來承擔(dān)。

關(guān)于農(nóng)村基層政府與黨委的關(guān)系,由于長期形成的歷史慣性,基層黨委政府實際存在兩個一把手現(xiàn)象,使政府工作在實際運行中面臨很多矛盾。在實際的工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是實際上的決策主體,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的絕大多數(shù)重大的決策都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會議和黨政聯(lián)席會議決定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了實際上的執(zhí)行機關(guān),作為行政主體的行政機關(guān)難以獨立的行使權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任。

(三)法律適用方面存在的問題

涉及到農(nóng)村基層政府的法律法規(guī)量大,但是實用性差。規(guī)定縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府行政行為的行政法規(guī)、規(guī)章數(shù)以萬計,這些法規(guī)和規(guī)章當(dāng)中尤以部門規(guī)章和地方性法規(guī)為最,涉及的內(nèi)容方方面面,無所不包。而各個省以及各地市制定的規(guī)范性文件更是數(shù)量繁雜,難以統(tǒng)計。這些法規(guī)和規(guī)章有很多是在計劃經(jīng)濟條件下制定的,許多法律、法規(guī)和規(guī)范性文件沒有被廢止,但是普遍的缺乏適用性;有的法律法規(guī)時效性太強,缺乏前瞻性,制定不久就面臨著修改。很多的法規(guī)、規(guī)范性文件難以結(jié)合農(nóng)村基層的特點,有時上級政府制定的法規(guī)、規(guī)章,在農(nóng)村具體實施的時候和實際情況有些不相適應(yīng),因此適用起來無從下手。

法律適用方面還存在的一個突出問題就是重實體法而輕程序法,這樣就導(dǎo)致了行政行為在沒有程序法保障的情況下實施起來達不到預(yù)期的效果,很容易出現(xiàn)行政越權(quán)和行政濫權(quán)的現(xiàn)象。這種情況也導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往依據(jù)上級黨委和政府的政策來行政,由于沒有程序法的約束,當(dāng)政策和法律出現(xiàn)矛盾時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時會選擇適用政策,而在選擇適用法律時,會出現(xiàn)方方面面的干擾。

(四)行政執(zhí)法缺乏監(jiān)督或監(jiān)督不力?，F(xiàn)代行政可以劃分為兩類:一類是消極行政,即“沒有法律規(guī)范就沒有行政”,應(yīng)受到嚴格的法律制約,彈性較弱。另一類是積極行政或服務(wù)行政,即“法無明文禁止,即可作為”,行政機關(guān)可以在法定權(quán)限內(nèi)享有較大的自由裁量權(quán)。特別是行使行政自由裁量權(quán)的時候,由于缺乏監(jiān)督,更容易有偏差,長期如此,行政合理性原則就無法貫徹。特別是在農(nóng)村基層政府,在上個世紀八十年代,政府權(quán)力很集中,權(quán)力很大,責(zé)任很大,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,行政職能逐步的部門化,政府演化成主要職能為民政救濟和計劃生育等一些義務(wù)性的職能,像工商、稅務(wù)、林業(yè)等的人員、資金、項目都由各個行政部門集中到市縣的直管局.監(jiān)督機制不健全,盡管對于行政行為的監(jiān)督方式很多,諸如司法監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督等等,但是整體的監(jiān)督效能不到位。從整體上看,監(jiān)督體制側(cè)重于事后的監(jiān)督,對于事前和事中尤其是事前的監(jiān)督缺乏,只重視滅火而疏于防火,沒有從源頭上制止違法行為的產(chǎn)生。

二、推進農(nóng)村基層政權(quán)依法行政的對策和建議

(一)樹立行政法治理念,提高基層公務(wù)員依法行政的能力

加強普法的宣傳教育是提高依法行政意識的關(guān)鍵環(huán)節(jié),目前在中國農(nóng)村的普法重點要放在對政府工作人員的普法上,要創(chuàng)新普法的方式。傳統(tǒng)的普法方式是簡單的法律條文的印發(fā)學(xué)習(xí)、以傳達文件的方式進行傳達,接收效果不好,接受者對晦澀的法律條文很難理解,因此,在普法宣傳的過程中要注重培養(yǎng)廣大公務(wù)員學(xué)法的興趣,創(chuàng)新普法的形式,對于重點法律比如行政處罰法和行政許可法等要開設(shè)專題講座,結(jié)合本身的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實際進行調(diào)研,針對相應(yīng)存在的、需要用法律手段解決的問題進行歸納總結(jié),形成調(diào)研報告,再相互進行交流學(xué)習(xí);對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的初任公務(wù)員在上崗之前要進行專門的法律業(yè)務(wù)的培訓(xùn),考試合格才能進行行政執(zhí)法。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的對象的法律意識的提高也要創(chuàng)新手段,尤其要培養(yǎng)農(nóng)民和其他組織對行政行為的監(jiān)督意識,同時讓農(nóng)民和其他組織維護自己權(quán)益時選擇正確的途徑和方法,避免動輒去政府上訪等現(xiàn)象的出現(xiàn),對于農(nóng)民法律宣傳要結(jié)合農(nóng)村的實際情況,要尊重農(nóng)村原有的生活規(guī)律和思想觀念。

(二)理順行政體制,規(guī)范行政執(zhí)法手段

所謂行政體制,是指“行政系統(tǒng)的權(quán)力劃分、組織結(jié)構(gòu)、職能配置、運行機制等的關(guān)系模式”。理順行政體制,克服政府職能的越位、錯位、缺位的現(xiàn)象,基層政府和上級政府的事務(wù)分工要明確,職責(zé)要理清,消除行政組織與外部關(guān)系上存在的一些認識上的混亂。首先要明確定位農(nóng)村基層政權(quán)依法行政的目標。農(nóng)村基層政權(quán)依法行政的推進不僅關(guān)系到基層政權(quán)的穩(wěn)定,而且關(guān)系到執(zhí)政黨地位的穩(wěn)定乃至整個國家的穩(wěn)定?；鶎诱?quán)依法行政的推進,要培育依法行政的現(xiàn)代法治理念,提高干部依法行政的能力,建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)政府、有限政府、誠信政府、廉潔政府和高效政府。其次,各執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)按照法律和法規(guī)的規(guī)定,依據(jù)行政合法與行政合理原則,按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實效的思路來理順執(zhí)法體制。明確職能來劃分職責(zé)權(quán)限,從行政隸屬關(guān)系角度對行政權(quán)限進行分類,便有縱向權(quán)限與橫向權(quán)限之分。縱向權(quán)限系指有上下行政隸屬關(guān)系的行政主體之間的權(quán)限劃分。橫向權(quán)限系指沒有行政隸屬關(guān)系的行政主體之間的權(quán)限劃分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級政府的各職能部門要各司其職、各擔(dān)其責(zé),防止發(fā)生權(quán)力交織,責(zé)權(quán)不一的現(xiàn)象。上級政府職能部門利用行政權(quán)管理的事項,按照權(quán)責(zé)一致的原則,具體責(zé)任的承擔(dān)也要相應(yīng)部門來承擔(dān)。從政府、行政機關(guān)到具體執(zhí)法部門,從領(lǐng)導(dǎo)者到一般公務(wù)員層層建立執(zhí)法責(zé)任制,分解行政執(zhí)法任務(wù),建立執(zhí)法責(zé)任追究制度,真正做到職權(quán)法定、主體適格、依法行政、程序合法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要不斷加強和改進對政府工作的領(lǐng)導(dǎo),支持政府履行法定職能、依法行政。

(三)構(gòu)建主動服務(wù)模式,鼓勵行政相對人參與

如果用簡潔的語言來揭示中國行政管理改革演變的內(nèi)在邏輯,可以概括為行政管理改革經(jīng)歷著政府管理從注重管制向注重服務(wù)的轉(zhuǎn)變。主動服務(wù)的理念以“公共權(quán)力”的合法、合理存在為前提,是一種新的政府理念,它強調(diào)國家和社會的公共利益,也強調(diào)公民、法人和其他組織的個體利益,強調(diào)公平與效率的兼顧。主動服務(wù)型政府要求基層政府在依法管理相對人的時候首先要明確政府的價值基礎(chǔ),應(yīng)當(dāng)堅持以農(nóng)民核心利益為基礎(chǔ),消除以管理為中心的思想,樹立以服務(wù)為中心的理念。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力,改革管理權(quán)限和管理方式,大量壓縮縣級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu),同時改革條條管理機構(gòu)的管理權(quán)限,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對這些機構(gòu)工作人員有一定的監(jiān)督和管理權(quán),以使其真正樹立為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展服務(wù)的觀念。另一方面,隨著法制建設(shè)的推進,要采取各種各樣的讓行政對人員積極參與行政管理的措施。行政機關(guān)通過誘導(dǎo)、協(xié)調(diào)、激勵等方式,使民眾在一個有利的環(huán)境中參與公共事務(wù)管理,行使自己的行政參與權(quán)。要提高農(nóng)民參與的積極性和主動性,通過參加座談會等方式了解與自身關(guān)系比較密切的規(guī)范性文件,了解政府的管理方式是否合法、合理,了解政府的行政程序是否規(guī)范,體現(xiàn)農(nóng)民對公共管理活動全方位的參與,體現(xiàn)農(nóng)民對公共政策制定和實施的全方位的監(jiān)督,把主動服務(wù)型政府建設(shè)和參與性行政模式結(jié)合起來,相互滲透、互為補充,不僅保障了相對人的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),也在最大范圍內(nèi)發(fā)揚了民主,有力的推進了農(nóng)村基層政權(quán)的建設(shè)。

(四)加強監(jiān)督,形成有效的行政監(jiān)督機制

依據(jù)憲法和法律,構(gòu)建黨委、人大和政府的權(quán)力制約和平衡關(guān)系,切實加強黨委和人大對政府行政管理工作的監(jiān)督。人大的監(jiān)督首先要從授權(quán)環(huán)節(jié)進行監(jiān)督,確保行政權(quán)力必須是依法授予的,解決行政權(quán)力的越位、缺位、錯位和行政亂作為行為。從用權(quán)環(huán)節(jié)加強對基層政府行政權(quán)運行合法性、公正合理性和效率性的監(jiān)督,采取聽取政府工作報告、執(zhí)法檢查、工作評議等方式了解監(jiān)督對象履行職務(wù)和依法行政的情況。完善政府內(nèi)部的監(jiān)督機制,在基層政府配套改革的基礎(chǔ)上構(gòu)建政府內(nèi)部權(quán)力行使和制約機制,既要監(jiān)督具體行政行為,也要監(jiān)督抽象行政行為,包括監(jiān)督行政行為的事前、事中和事后各個階段。要完善信息公開制度,重大事項必須公開,堅持責(zé)任追究制度、績效評估制度、群眾評議制度等等,正確定位政府職能,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。充分發(fā)揮行政復(fù)議和行政訴訟制度的作用,強化責(zé)任追究制度。對于違法和不當(dāng)?shù)男姓袨檫M行糾正,健全行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度,明確追究的范圍和程序,通過嚴格的責(zé)任追究,推進行政執(zhí)法責(zé)任制的落實。

農(nóng)村基層政權(quán)必須嚴格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé),把政府各項行政行為納入法制化軌道,同時增強農(nóng)民法制意識和知法、懂法、守法的能力,優(yōu)化農(nóng)村的法治環(huán)境,這樣才能真正破除基層政權(quán)依法行政的瓶頸。

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