孔云梅

(華北水利水電學(xué)院法學(xué)院，河南鄭州450011)

我國福利彩票業(yè)監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新的策略

孔云梅

(華北水利水電學(xué)院法學(xué)院，河南鄭州450011)

福利彩票事業(yè)是我國社會(huì)保障體系的重要組成部分，發(fā)行福利彩票可以廣泛籌集社會(huì)資源，彌補(bǔ)政府財(cái)政社會(huì)保障資金投入的不足，促進(jìn)社會(huì)救助、社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展壯大。當(dāng)前，隨著福利彩票業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，出現(xiàn)了監(jiān)管機(jī)制與市場(chǎng)發(fā)展需求不相符合的矛盾。因此，改革并創(chuàng)新我國福利彩票業(yè)監(jiān)管機(jī)制就成了當(dāng)務(wù)之急。

福利彩票;公益金;社會(huì)公平;社會(huì)福利

我國福利彩票自1987年問世以來，以“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)”為發(fā)行宗旨，團(tuán)結(jié)各界熱心社會(huì)福利事業(yè)的人士，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義人道主義精神，籌集社會(huì)福利資金，興辦殘疾人、老年人、孤兒福利事業(yè)，幫助有困難的人，20多年來，為我國社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展籌集了大量資金，有力地推動(dòng)了社會(huì)進(jìn)步。

一、我國福利彩票的產(chǎn)生及其社會(huì)效應(yīng)

我國福利彩票是由政府發(fā)行和監(jiān)管，運(yùn)用市場(chǎng)手段進(jìn)行銷售和推廣，鼓勵(lì)社會(huì)成員奉獻(xiàn)愛心，從而實(shí)現(xiàn)籌集社會(huì)資源、彌補(bǔ)社會(huì)保障資金不足的一種票據(jù)憑證。公民在參與慈善與娛樂兼具的彩票公益金募集活動(dòng)中，得到愛心升華和心理滿足的同時(shí)，也在全社會(huì)營造了互助共濟(jì)、公平公正、熱心公益事業(yè)的良好氛圍，促進(jìn)了社會(huì)的和諧發(fā)展。

(一)我國福利彩票產(chǎn)生的基礎(chǔ)與背景

首先，福利彩票的產(chǎn)生具有充分的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。彩票是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是在財(cái)富積累到能夠解決大部分成員的生存需要并有所盈余，而又不足以滿足他們更高層次需求的情況下出現(xiàn)的。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，我國經(jīng)過10年的改革開放，經(jīng)濟(jì)有了較大發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)步提高，生活明顯改善，基本解決了溫飽問題且略有節(jié)余。這為福利彩票的產(chǎn)生奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

其次，福利彩票產(chǎn)生有著深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，人們把彩票當(dāng)作資本主義社會(huì)的賭博方式加以批判。改革開放后，在“解放思想、實(shí)事求是”思想的指導(dǎo)下，人們對(duì)彩票逐漸有了較為全面和客觀的認(rèn)識(shí)，越來越能辯證地看待這一事物。人們政治觀念的相對(duì)開放和成熟以及深厚的社會(huì)倫理道德基礎(chǔ)，為福利彩票的產(chǎn)生提供了良好的社會(huì)基礎(chǔ)［1］(P373)。另外，福利彩票雖然迎合了人們尋求機(jī)遇的心理，但它的慈善、福利和救助性質(zhì)，使之區(qū)別于賭博，與千百年來中華民族形成的尊老愛幼、扶貧濟(jì)困、扶弱助殘、樂善好施的優(yōu)良傳統(tǒng)相吻合。這種優(yōu)良傳統(tǒng)為發(fā)行福利彩票奠定了深厚的社會(huì)道德基礎(chǔ)。

最后，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，下崗失業(yè)、老齡化、特殊群體救助等社會(huì)發(fā)展過程中的諸多問題逐漸凸顯出來。1985年的統(tǒng)計(jì)資料顯示:我國的優(yōu)撫、救濟(jì)對(duì)象人數(shù)達(dá)1.5億以上，受災(zāi)人口3.16億，殘疾人近5 000萬;已有的福利設(shè)施約50%屬危舊房，急需改造。雖然國家每年在財(cái)政支出中均安排一定比例的社會(huì)福利與社會(huì)救助資金，但相對(duì)于龐大的需求數(shù)量，仍是杯水車薪。因此，通過發(fā)行福利彩票這個(gè)獨(dú)特而有效的手段，吸納社會(huì)閑散資金，發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)，便成為我國政府的必然選擇。于是，政府采取了募捐的形式向社會(huì)求助。1987年7月，開始發(fā)行第一張“中國社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐券”(1996年改名為“中國福利彩票”)。

(二)我國福利彩票的社會(huì)效應(yīng)

第一，促進(jìn)了中國福利事業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)了社會(huì)保障體系的建立。自福利彩票誕生以來，通過發(fā)行銷售福利彩票，有效地吸納社會(huì)閑散資金，所籌集的社會(huì)福利基金已經(jīng)成為我國福利事業(yè)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)支柱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001—2004年全國各地實(shí)施的“星光計(jì)劃”資助社區(qū)老年人之家3.2萬多個(gè)。近年來，我國福利彩票銷售額呈現(xiàn)加速增長的趨勢(shì)，2006年和2007年，全國福利彩票銷售額分別達(dá)到495.70億元和631.60億元;2009年，全國福利彩票銷售756億元;2010年，全國福利彩票發(fā)行968億元，實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展?；I集的公益金也在逐年迅速增加。僅從2002年至今，福利彩票所籌資金上繳中央財(cái)政的社保資金和專項(xiàng)資金已超過300多億元。民政系統(tǒng)用于全國社會(huì)福利事業(yè)的福利彩票公益金達(dá)到364．8億元，為我國社會(huì)保障體系的逐步建立提供了強(qiáng)大的資金支持。

第二，增加了就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)渠道。彩票業(yè)因其點(diǎn)多面廣而形成密集型勞動(dòng)用工市場(chǎng)，其發(fā)行銷售系統(tǒng)需要大量的兼職和專職人員，為社會(huì)開發(fā)了數(shù)量可觀的就業(yè)崗位。據(jù)初步測(cè)算，目前全國福利彩票系統(tǒng)共有43萬多個(gè)從業(yè)人員。另外，在產(chǎn)業(yè)鏈中，彩票業(yè)屬于下游行業(yè)，彩票業(yè)的發(fā)展能夠帶動(dòng)信息技術(shù)、金融、印刷、新聞出版、傳媒、廣告等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，促進(jìn)社會(huì)就業(yè)。

第三，通過第三次分配，營造了良好的社會(huì)風(fēng)尚，促進(jìn)了社會(huì)的和諧發(fā)展。國民收人分配指國民收入在國民經(jīng)濟(jì)各部門、各生產(chǎn)單位和非生產(chǎn)單位以及居民中的分配過程。就中國而言，它包括初次分配、再分配和第三次分配。在前兩次分配的過程中，由于各種因素的共同作用，收入差距開始拉大，出現(xiàn)了貧富兩極分化的現(xiàn)象。福利彩票的發(fā)行，實(shí)現(xiàn)了第三次分配。通過籌集福利彩票公益金，動(dòng)員社會(huì)力量為扶助老年人、關(guān)心殘疾人、關(guān)懷孤兒等弱勢(shì)群體和困難群眾奉獻(xiàn)愛心，使社會(huì)各階層間形成良性互動(dòng)，以調(diào)節(jié)貧富之間的差距。同時(shí)，福利彩票所蘊(yùn)涵的慈善精神和公益意識(shí)，是對(duì)公民進(jìn)行倫理道德教育、提高公民素質(zhì)的一個(gè)重要載體，有利于營造良好的社會(huì)風(fēng)尚，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

二、我國福利彩票業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題

(一)法規(guī)制度不完善，監(jiān)管力度不夠

《彩票法》至今未頒布，與彩票業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)創(chuàng)建進(jìn)度也頗為緩慢。福利彩票的發(fā)行、銷售和銷售收入的管理、分配、使用，缺少剛性的法規(guī)依據(jù)，對(duì)違規(guī)行為的認(rèn)定和處罰沒有統(tǒng)一的法規(guī)，導(dǎo)致了諸多問題的出現(xiàn)。如“西安寶馬彩票”案件，說明彩票市場(chǎng)法規(guī)構(gòu)建落后于市場(chǎng)發(fā)展要求，矛盾非常突出。對(duì)非法彩票的管制力度不夠，致使國家公益金獲得減少以及資金外流，而這也無疑增加了國家管制非法彩票的成本。

(二)管理機(jī)構(gòu)較多但管理不到位，監(jiān)督乏力

第一，福利彩票多部門共管的模式，導(dǎo)致彩票發(fā)行管理不統(tǒng)一。當(dāng)前，我國福利彩票管理體制有三個(gè)層次:一是國務(wù)院，具有福利彩票發(fā)行的審批權(quán);二是財(cái)政部，主要負(fù)責(zé)制定彩票法規(guī)和政策，監(jiān)督管理彩票市場(chǎng);三是民政部，是福利彩票的行政業(yè)務(wù)主管部門，研究制定福利彩票的發(fā)行、銷售和資金管理的具體辦法并組織實(shí)施，下設(shè)福利彩票管理中心，具體負(fù)責(zé)全國福利彩票發(fā)行計(jì)劃的編制、申報(bào)和實(shí)施等工作。從上到下，表面上看管理機(jī)構(gòu)較多、架構(gòu)完整，但由于權(quán)力分散，不能形成集中統(tǒng)一的管制合力，相互牽制而不能形成強(qiáng)有力的專業(yè)管制和管制效能。同時(shí)，管理機(jī)構(gòu)縱向和橫向的權(quán)力配置不合理也使得部門之間、中央到地方的管制政策制定不規(guī)范，執(zhí)行不到位，管制非常乏力。

第二，對(duì)福利彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)考核內(nèi)容單一，造成發(fā)行機(jī)構(gòu)資金管理失控。民政部門僅把實(shí)現(xiàn)銷售收入作為硬指標(biāo)對(duì)銷售承包單位加以考核，沒有把資金支出和資產(chǎn)保值增值作為管理指標(biāo)進(jìn)行考核，只重視抓銷售，忽視了財(cái)務(wù)管理和資金積累，導(dǎo)致發(fā)行費(fèi)用超支、違規(guī)出借資金等問題的發(fā)生。

(三)經(jīng)營和管理不夠規(guī)范，違規(guī)現(xiàn)象不斷發(fā)生

第一，彩票機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)費(fèi)管理不盡規(guī)范。福利彩票銷售發(fā)行費(fèi)用比例過高，有相當(dāng)一部分福利彩票銷售機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)行費(fèi)用沒有實(shí)行“收取兩條線”管理，在資金使用上存在隨意性［2］。

第二，對(duì)公益金的使用與監(jiān)管不當(dāng)。近幾年，福利彩票公益金使用管理存在的問題，主要表現(xiàn)為公益金管理制度不健全，申報(bào)審批程序不規(guī)范，使用范圍不明確，跟蹤問效制度、社會(huì)公示制度等比較缺乏。

(四)過度宣傳福利彩票的投機(jī)性，忽視其社會(huì)公益性的文化內(nèi)涵

彩票本身是一種游戲，然而，一些媒體利用人們期望暴富的心理，過分夸大中獎(jiǎng)的一面，經(jīng)常報(bào)道一些人一夜暴富的傳奇經(jīng)歷，引誘不少民眾把購買彩票當(dāng)成改變自己命運(yùn)的最熱切的方式加以關(guān)注。這種把購買彩票當(dāng)成制造百萬富翁的搖籃的宣傳，會(huì)激發(fā)人們孤注一擲的賭性和投機(jī)心理，增加對(duì)家庭、社會(huì)的負(fù)面影響。

三、福利彩票監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新的對(duì)策與建議

(一)強(qiáng)化對(duì)福利彩票銷售市場(chǎng)的監(jiān)管

首先，要加快福利彩票立法，完善相關(guān)制度。近年來，各地私彩泛濫與彩票立法滯后有著必然聯(lián)系，嚴(yán)重?fù)p害了我國彩票市場(chǎng)的發(fā)展。通過彩票法，一方面，可以規(guī)范彩票市場(chǎng)發(fā)展，推動(dòng)市場(chǎng)管制和監(jiān)督體制改革，引導(dǎo)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組;另一方面，可以有效打擊彩票市場(chǎng)違法和違規(guī)行為，保護(hù)彩票市場(chǎng)相關(guān)利益，維護(hù)彩票消費(fèi)者權(quán)益，制止私彩蔓延［3］(P339)。

其次，利用科學(xué)合理的引導(dǎo)機(jī)制，培育成熟的消費(fèi)群體。彩票本身是小概率中獎(jiǎng)的博彩活動(dòng)，彩民的主觀預(yù)期是通過彩票游戲以小博大，以少勝多。但結(jié)局是大多數(shù)人不能中獎(jiǎng)，在極度沮喪時(shí)，他們通常會(huì)將矛頭指向政府的誠信承諾，對(duì)政府的可信任度產(chǎn)生質(zhì)疑。為此，需要利用科學(xué)合理的引導(dǎo)機(jī)制，培育以娛樂消費(fèi)為主的購買群體，指導(dǎo)消費(fèi)者理性購買彩票，改變?nèi)藗儾唤】档牟势毕M(fèi)心理，使彩票消費(fèi)成為人們生活中的娛樂休閑消費(fèi)之一。

(二)加強(qiáng)對(duì)福利彩票安全的監(jiān)管

隨著彩票市場(chǎng)的迅速發(fā)展，建立健全適應(yīng)發(fā)展要求的彩票安全監(jiān)管體系已成當(dāng)務(wù)之急。首先，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的安全管理。重點(diǎn)環(huán)節(jié)是指容易產(chǎn)生安全隱患和安全漏洞、對(duì)彩票管制和運(yùn)營具有重大影響的環(huán)節(jié)，例如彩票印刷和儲(chǔ)運(yùn)、搖獎(jiǎng)、兌獎(jiǎng)等環(huán)節(jié)。其次，建立安全監(jiān)控和應(yīng)急體系。管制部門要強(qiáng)化發(fā)生安全問題源頭的尋找和問題發(fā)生征兆的分析，及時(shí)對(duì)安全問題進(jìn)行預(yù)報(bào)。

(三)完善對(duì)管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制

第一，社會(huì)公眾參與監(jiān)督。管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)時(shí)，需要成立專門履行自我監(jiān)督職能的部門。社會(huì)公眾可以通過其對(duì)外聯(lián)系方式，對(duì)彩票管制和運(yùn)營等各種問題提出監(jiān)督意見和建議。還可以通過建立內(nèi)容多樣的彩票監(jiān)督聽證會(huì)，讓社會(huì)公眾參與和彩票市場(chǎng)有關(guān)的聽證會(huì)，讓彩票聽證會(huì)真正發(fā)揮民主監(jiān)督的作用［3］(P274)。

第二，社會(huì)中介組織及媒體監(jiān)督。為加強(qiáng)公益金使用的透明度，讓社會(huì)公眾能夠全面了解公益金的投向和使用情況，可以委派由國家有關(guān)部門認(rèn)可的評(píng)估中介組織進(jìn)行評(píng)估，配合政府部門的管制，做到?？顚Ｓ?，防止挪用截留，提高公益金的使用效率。

(四)加強(qiáng)對(duì)福利彩票公益金的監(jiān)管

福利彩票公益金是福利彩票的命脈，在支持社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展、改善福利設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用。首先，要建立、健全福利彩票公益金使用管理規(guī)章制度。制定完善的政策法規(guī)，建立福利彩票公益金評(píng)估機(jī)制，保證公益金使用過程透明化，增加社會(huì)各界以及公民對(duì)福利彩票公益金的認(rèn)可和信賴。其次，要加強(qiáng)對(duì)管理層面的監(jiān)督，保障公益金的使用效應(yīng)。彩票公益金使用必須做到公平、公開、公正。要堅(jiān)持發(fā)行宗旨及分配原則，高度重視福利彩票公益金使用情況的公示工作，客觀、及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)公示福利彩票公益金資助項(xiàng)目的情況。國家審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)彩票發(fā)行以及彩票公益金籌集、分配和使用情況的審計(jì)，年度審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公告。

［1］陳良瑾．社會(huì)救助與社會(huì)福利［M］．北京:中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2009．

［2］孫可君，牟成崗．福利彩票資金管理存在的問題及對(duì)策［J］．中國審計(jì)，2003，(4)．

［3］蔣俊鋒．中國彩票市場(chǎng)發(fā)展研究［M］．北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009．

Countermeasures and Suggestions on the Innovation of Chinese Welfare Lottery Regulatory Mechanism

KONG Yun-mei
(Law School，North China University of Water Resources and Electric Power，Zhengzhou450011，China)

Welfare lottery is the important part of our social security system．It can raise community resources widely and make up the shortage of government funding social security．Moreover，it can promote the social assistance，the development and growth of social welfare．．At present，as the further development of welfare lottery，there are some contradictions between regulatory mechanism and market demands．In this case，it becomes urgent to reform and innovate our country’s welfare lottery regulatory mechanism．Some countermeasures and suggestions are put forward by this rationale．

Welfare lottery;Charity fund;Social justice;Social welfare

F812．5

A

1008—4444(2011)04—0096—03

2011－04－16

孔云梅(1968—)，女，河南滑縣人，華北水利水電學(xué)院法學(xué)院講師，碩士。

(責(zé)任編輯:王菊芹)