蔣勵佳

（南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210093）

●哲學與政治學研究

我國個人所得稅政策制定中的公民有效參與研究

蔣勵佳

（南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210093）

經(jīng)過歷次調(diào)整，我國個人所得稅法自1980年制定以來在組織財政收入、調(diào)節(jié)收入分配等方面發(fā)揮了獨特而重要的作用，但由于多種因素的制約，在其政策制定過程中都較少關注公民參與。而稅收是對公民財產(chǎn)的合法占有，特別是直接對居民收入征收的個人所得稅，其修改和調(diào)整都需要體現(xiàn)納稅人的意見。因此，發(fā)展我國個人所得稅政策制定中公民有效參與的現(xiàn)實路徑選擇為：適度開放個人所得稅政策系統(tǒng)，構建政府回應機制；推進個人所得稅政策制定、公民參與制度化進程，拓寬公民參與渠道；培育公民社會，推進公民積極有序地參與個人所得稅政策制定的進程。

個人所得稅；稅收政策；公民有效參與

在我國的稅收體系中，個人所得稅因其實行超額累進稅率，具有普遍征收以及收入高者適用高稅率、收入低者適用低稅率等特點，在調(diào)節(jié)收入分配、組織財政收入等方面發(fā)揮了重要作用。2010年個人所得稅收入為4 837億元，占全國稅收收入的6.3%，目前已成為我國第五大稅種。但隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，改革開放的不斷深入，現(xiàn)行稅制的弊端也日益凸顯，經(jīng)過數(shù)次修改后，2011年進行的《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》（以下簡稱《草案》）在全國范圍內(nèi)受到民眾前所未有的關注，中國人大網(wǎng)公布的聲明顯示，一個多月的《草案》征集意見數(shù)超23萬條，創(chuàng)人大單項立法征求意見數(shù)之最。從公眾如此高的參與度來看，既表達了公眾對參與式治理的需求，也是政府與公眾在基本理念層面上的耦合，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展與公民權利意識的不斷提高，立法機關的“開門立法”，現(xiàn)代社會對公共生活“公共性”的呼喚，正不斷激活公眾對民主實踐和公共領域制度變遷的想象力。

一、問題的提出

個人所得稅產(chǎn)生并發(fā)展于西方發(fā)達國家，目前西方發(fā)達國家在個人所得稅的理論研究方面已形成了比較系統(tǒng)、成熟的理論體系，研究的領域涉及課稅依據(jù)、征稅原則、稅負轉(zhuǎn)嫁和稅收作用等方面，而且通常蘊含于經(jīng)濟理論和政策的整體性研究之中，研究的方法主要集中高深的數(shù)理模型，側(cè)重于探討個人所得稅在公平與效率間的平衡問題。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國個人所得稅研究也可謂汗牛充棟，在中國知網(wǎng)1994—2011年的期刊檢索中，主題詞為“個人所得稅”的記錄共有15 740條，主要集中于對其職能定位、稅制模式和稅率結(jié)構設計、征收管理等研究。高培勇認為，從2006年至今，以“小步微調(diào)”為特征的個人所得稅改革，未真正觸及改革的實質(zhì)內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)。要在個人所得稅改革上取得突破性進展，還得下大決心，著眼于做“大手術”：瞄準“綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制”改革目標，采取實質(zhì)性舉措，盡快增大綜合計征的分量，加速奠定實行綜合計征的基礎[1]。賈康、梁季認為，我國個人所得稅改革，僅僅調(diào)整寬免額對實現(xiàn)個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配目的意義不大，且會出現(xiàn)逆調(diào)節(jié)[2]。周全林認為，公平原則是各國稅制建立的基本出發(fā)點和基本原則。然而，由于在稅制模式、稅率結(jié)構、費用扣除和稅收征管等方面的缺陷，導致我國現(xiàn)行個人所得稅制的公平缺失非常嚴重[3]。上述研究大多是在個人所得稅稅制本身的設計、實施和管理所做的理論探討，但對于稅收政策作為一項公共政策特性的學理分析則顯得不足。

公共政策，就是政府決定做或不做的事情[4]，是對全社會的價值做有權威的分配[5]。我國的公共政策既包括作為執(zhí)政黨的路線、方針和政策，也包括國家立法機關制定的法律、法規(guī)和行政機關制訂的規(guī)劃、計劃及決定、規(guī)定、條例等行政規(guī)范[6]。我國現(xiàn)行個人所得稅政策包括《個人所得稅法》及《個人所得稅法實施條例》及其相關法規(guī)，其征稅對象是個人取得的應稅收入，具有實行分類征收、累進稅率與比例稅率并用、采取課源制和申報制兩種征納辦法等特點。個人所得稅作為一項公共政策，是政府實施公共管理的主要手段和方法，在其制定過程中所呈現(xiàn)出的變化，可以從一個側(cè)面反映我國政府的運轉(zhuǎn)與政治生活方式的轉(zhuǎn)變。在公共政策過程中，政策制定是政治過程的決定性階段，是從問題界定到方案抉擇以及合法化的過程[7]。政府經(jīng)由政策過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、實現(xiàn)公共利益的方案，實則是利益確認、協(xié)調(diào)和分配的過程，公民對公共政策的參與，是公共政策公共性最直接的體現(xiàn)。稅收是對公民財產(chǎn)的合法占有，特別是直接對居民收入征收的個人所得稅，其修改和調(diào)整都需要體現(xiàn)納稅人的意見，通過科學的程序，廣泛發(fā)揚民主，充分研究論證，采用集體決策方式以達到其價值目標。

公民參與的概念最早由西方的政治學學者提出。阿爾蒙德與維巴在其合著的《公民文化》中系統(tǒng)闡釋了公民文化對個體參與的影響。托克維爾、布萊克則明確提出了公眾直接參與政府行政決策行為的思想。美國學者約翰·克萊頓·托馬斯將公民參與公共政策的途徑分為以獲取信息為目標、以增進政策接受性為目標、以構建政府與公民間強有力的合作關系為目標和新的高級形式等四類[8]。國內(nèi)學者們從多方位對公民參與公共政策的意義或價值進行了闡述，認為公民參與可以確保公共政策的公共利益取向，可以彌補政策制定的缺陷，增強公共政策的回應性與合法性[9]。在公眾參與途徑研究上，有的學者認為主要有告知、咨詢和積極參與[10]，也有學者提倡單向或雙向交流、民主協(xié)商或共同決策、制度內(nèi)或制度外的二元劃分途徑[11]。對于公民參與政策制定在現(xiàn)實中的困境的研究成果大致可歸結(jié)為公共參與的制度建設不夠完善以及公民自身參與意識與參與能力的不足等問題。可以說，目前我國關于公共政策制定中公民參與研究的相關文章或著作已經(jīng)相當豐富。但是，對具體政策制定中公眾參與的全過程進行解析的研究尚顯不足，對于解決我國公民參與的問題和困境、豐富公民參與的途徑所提出的對策也多是理論性有余而實際可行性不足，而針對具體稅收政策公眾參與機制的研究更是鮮見，基于此，探討我國個人所得稅政策制定以來政策變遷中公眾參與的過程中參與主體、參與方式的變化，推進公共決策中的公民有序參與，實現(xiàn)公共決策的科學化與民主化，提高公共政策的制定的質(zhì)量，具有重要的理論與實踐意義。

二、我國個人所得稅政策變遷中的公眾參與

我國現(xiàn)行個人所得稅制，是在1980年第五屆全國人大第三次會議通過的稅法基礎上，歷經(jīng)多次調(diào)整而逐步形成的?；仡?980—2005年的個人所得稅政策，雖有多個不同的改革熱點議題，但無論是理論研究還是實踐，都較少關注公眾參與公共政策，公眾一般是作為政策的客體存在，很少以主體角色正式、有效地參與。在我國，由于長期以來社會利益結(jié)構分化不明顯，公眾利益表達主要由政府部門來體察和認定。公眾利益要求不是由政策系統(tǒng)外部的社會利益群體通過利益表達進入到制定系統(tǒng)中去，而是由政府替代公民選擇偏好與決策，整合社會的不同利益，從而使政策問題形成過程表現(xiàn)出高度的政府主導性。而在政府主導型的政策制定過程中，由于信息獲取手段缺乏，導致政策主體與公眾互動不足；由于制定中的政府絕對主導地位和缺乏糾錯機制，容易導致合理性及公正性的不足。在這樣的情況下，在政府內(nèi)部自上而下形成的個人所得稅改革，無論是在稅務部門內(nèi)部加強征管、完善稅制，進一步加強組織財政收入和調(diào)節(jié)收入分配功能方面，還是在稅務及相關部委之間加強部門合作等方面，都主要集中于對其職能定位、稅率結(jié)構設計和征收管理等，在個人所得稅改革的深層問題上沒有系統(tǒng)化地展開。

相比較而言，2005年的個人所得稅政策修改最顯著的特征在于：公眾不僅僅是作為個人所得稅政策的客體，而是直接參與到政策制定過程中。2005年9月27日，全國人大法律委員會、財經(jīng)委員會和全國人大常委會法制工作委員會聯(lián)合舉辦了第一次立法聽證會，就個人所得稅法修正草案中有關工薪所得扣除費用標準（俗稱“起征點”）舉行聽證會。聽證之前，先將法律草案向社會公布，并發(fā)出將舉行聽證會的通知，接受公眾報名。按照公布的聽證公告載明的“東、中、西部地區(qū)都有適當名額，工薪收入較高、較低的行業(yè)、職業(yè)都有適當名額，代表不同觀點的各方都有適當名額的原則”，從4 982位報名申請人中遴選出40人作為公眾陳述人候選人。然后又從中確定20人為陳述人，其余20人為旁聽人。根據(jù)聽證會的意見和各方面的意見，為了更好地體現(xiàn)民主、反映民意，全國人大常委會會議通過的《關于修改個人所得稅法的決定》將起征點從1 500元調(diào)整為1 600元。這是全國人大常委會在立法工作中第一次實踐立法聽證這一公眾參與立法的形式[12]。

2011年政策制定的公眾參與較2005年又有了很大的進步，在參與程度和參與范圍等方面都是前所未有的。2011年4月25日，全國人大網(wǎng)公布《草案》，并向社會公開征集意見。草案計劃將工資薪金減除費用標準，也就是個人所得稅免征額，由原來每月2 000元提高到每月3 000元；同時，工薪所得9級超額累進稅率也計劃修改為7級。消息公布，引起了社會極大的反響，并創(chuàng)下首日收到超10萬條意見的紀錄。據(jù)全國人大網(wǎng)公布的聲明顯示，為期一個多月的《草案》征集了82 707位網(wǎng)民237 684條意見、181封群眾來信、11位專家和16位社會公眾的意見，刷新了全國人大法律草案征求意見管理系統(tǒng)單項立法的征集意見紀錄。從全國人大的立法工作者到財稅部門的專業(yè)人士，從專家學者到普通百姓，共同關注此次個人所得稅改革?？v觀而論，關于個稅改革的議論，主要集中在個稅免征額（即起征點）上調(diào)到3 000元是否合理，對高收入者的征稅力度夠不夠，要不要實行單一稅率等，公眾以空前的熱情對此做出了回應。政府與公民就政策問題的形成實現(xiàn)了良好的互動，大大激發(fā)了公民的參政、議政熱情，并將之引導到正常的參政渠道上。

公民參與作為中國公共生活領域的一個重要的關鍵詞，既有利于民眾利益的實現(xiàn)，又有利于調(diào)和甚至避免社會沖突，與政府“執(zhí)政為民”的理念高度契合?！霸谝粋€自由的國度里，每個人都認為他和一切公共事務有著利害關系；有權形成并表達自己的意見”[13]?，F(xiàn)階段我國公民參與個人所得稅政策制定逐漸形成了聽證會、公布法律草案等公民參與政策的多種形式，為公民有序參與提供了制度保障。但是公民尚未自下而上地充分參與到政策制定中來，公民參與政策制定的水平還比較低，公民直接參與政策制定的正式渠道和正式程序還是比較有限。而且在歷次個人所得稅政策變遷中，從1980—2005年是沒有公民參與的，2005年以后的個人所得稅政策修改也只有2011年引入了公民參與機制，那么，何時引入、如何引入？是否在任何時候公民參與都是越多越好、涉入越深越好？應該用什么標準來判斷和選擇不同需要下的公民參與的形式？要回應這些問題，關鍵在于如何將公民積極參與的熱情和行動與有效的公共管理過程有機平衡或結(jié)合起來，即如何將有序的公民參與納入到公共管理過程中來，在公共政策制定與執(zhí)行中融入積極、有效的公民參與[14]。

三、個人所得稅制定中公民有效參與：何種途徑？

當參與成為一個時代的要求時，我們所面臨的不是要不要公民參與的問題，而是如何提供有效的制度來滿足參與的需求，必須是一種有效的“制度供給”來滿足“富有意義的參與”。而這個核心就是構建一種權力—權利的制衡機制。有效的決策模型主要取決于決策質(zhì)量要求的滿足與受眾的可接受性之間的平衡。一些公共政策更多地需要滿足決策質(zhì)量要求，需要維持決策的專業(yè)化標準、立法命令、限制預算等要求；在此類問題上，公民參與的空間有限。而在另一些問題上，公民對政策的可接受性或遵守程度對于政策的實施將產(chǎn)生直接影響，這樣的問題公民參與存在很大空間。有效的決策模型需要政府考量政策的質(zhì)量要求和受眾的可接受性這兩個變量之間的相互制約與平衡。約翰·克萊頓·托馬斯提供了一個將公民參與和個人所得稅政策制定相互平衡和結(jié)合的框架——公民參與的有效決策模型，我們可以根據(jù)有效模型中的問題，預先判斷出公民對組織目標的態(tài)度如何，從而決定擬采用的公民參與方式。在個人所得稅政策制定中，公共管理者可以選擇以下三種參與途徑：公共決策途徑、整體式的協(xié)商途徑、分散式的協(xié)商途徑[15]。

1.如果公民對公共管理機構的目標沒有異議，在要求公民參與并保證政策接受度和公民贊同公共管理目標的情況下，要選擇最大限度的公民參與，公共管理者應該為整個公民參與的程序做出安排，在政策質(zhì)量規(guī)定方面發(fā)揮權威作用，并對問題結(jié)構界定提供權威性的解釋。例如在1993年10月31日第八屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《中華人民共和國個人所得稅法》（修正案），其政策目標是統(tǒng)一稅政、公平稅負、規(guī)范稅制，合并原來個人所得稅、個人收入調(diào)節(jié)稅和城鄉(xiāng)個體工商戶所得稅，并從納稅人、征稅項目、免稅項目、稅率、費用扣除等方面加以完善，從而形成了新中國成立以后第一套比較完整統(tǒng)一的、適應經(jīng)濟發(fā)展需要并符合本國國情的個人所得稅制度。因為公民對公共管理機構制定這樣的政策目標沒有異議，所以在要求公民參與以保證政策接受度和公民贊同公共管理目標的情況下，可以選擇最大限度的公民參與，由于公民贊同公共管理機構的目標，并通過有序參與理解和支持管理機構的最終決定，可以實現(xiàn)高效的決策。

2.如果具備以下四個特征：（1）有信息需求；（2）不存在問題結(jié)構化；（3）需要公民的參與以便達成政策的可接受性；（4）公民與公共管理機構的目標存在著觀點分歧，那么，公共管理者就應該運用整體式的公民協(xié)商決策方法。其最大的優(yōu)點是讓分歧各方的公民可以充分表達自己的觀點，讓分歧各方明確了分歧的性質(zhì)和原因。例如2011年4月25日，全國人大網(wǎng)公布《草案》并向社會公開征集意見。從公布的意見看，網(wǎng)上共有24 057人發(fā)表了意見，其中70%贊成《草案》的規(guī)定，這表明，公民對此次個人所得稅政策各項信息關注度很高，管理者制定了一套改革方案，不存在問題結(jié)構化，公民與公共管理機構的目標分歧點大多在于個人所得稅免征額（即起征點）上調(diào)到3 000元是否合理，對高收入者的征稅力度夠不夠，要不要實行單一稅率等，需要公民的參與以便達成政策的可接受性。那么，通過這種整體式的公民協(xié)商決策方法，讓各方明確了解公民與管理機構目標之間的分歧，無論政府在最后的決策中采取怎樣的方案，公民在經(jīng)過充分表達后的理解和認同反過來會提高公民對最終決策的接受程度。

3.在政策問題設計和涉及的利益相關人復雜的情況下，有些問題的解決需要公共管理者采取多樣化的公民參與方式。例如，在這次征集《草案》意見過程中，有些意見就提出國家財稅部門應盡快創(chuàng)造條件，推進綜合與分類相結(jié)合的稅收制度，考慮家庭撫養(yǎng)、贍養(yǎng)人口、教育費用、大病減免等綜合因素，實行法定免稅、申請減稅、退稅制度等。解決這個問題，會涉及到不同的利益相關人、不同的部門，特別是要加強各部門涉稅信息的共享等，那么就需要采取多樣化的公民參與方式。開始的時候，管理者在缺乏信息的情況下，可以采取有限的公民參與方式，以了解公民的需求偏好，隨后，一旦管理者掌握了公民的偏好，就可以采用更加深入的公民參與方式，有效地避免形式上的“一刀切”，根據(jù)不同需要提供靈活多樣的參與形式和程序機制。

四、結(jié)論及建議

現(xiàn)階段我國公民參與個人所得稅政策制定進入了新的發(fā)展時期，政府通過各種形式與公民形成積極的互動，身處不同階層、秉持不同觀點的公民積極參與政府治理過程，表達不同的價值偏好，闡述各種利益訴求，并在此基礎上進行學習、溝通和妥協(xié)，這既是民主政治的體現(xiàn)，也是改善民眾與政府關系的重要途徑，更是對國家、社會和公民之間的利益均衡關系的一次很好的探索。但是，個人所得稅制定過程是一個動態(tài)的過程，并非一蹴而就，在逐步建立一種公民參與的有效決策模型基礎上，如何通過公民參與個人所得稅的制定來實現(xiàn)其公共性，還可以有以下的一些路徑選擇。

1.適度開放個人所得稅政策系統(tǒng)，構建政府回應機制?！懊總€公民都想通過政治參與來獲取自己想要的政治利益，事實上，他們也是以能夠得到或部分得到相應的滿足為限度的?！盵16]如果政府部門單純從“反映民意”角度審視公民參與，不愿分享決策所必需的信息，不及時、充分發(fā)布信息，或者信息發(fā)布的渠道極為分散，公民參與缺乏統(tǒng)一、權威、可利用的平臺，那么這種參與注定是不平衡的。因此，從嚴格意義上說，公民參與不僅應成為政府吸收民意的一種程序，更應該成為改革政府決策機制的重要制度。首先，個人所得稅政策信息必須充分公開，提高政策制定的透明度。根據(jù)信息的受眾進行分類，拓寬信息傳播渠道，盡可能地減少公民參與的地域、行業(yè)、階層差異，滿足公民的知情權，使得社會公眾能夠?qū)抑卮鬀Q策問題進行分析論證，平等討論，坦誠交換意見，提出解決方案，為政府決策提供參考。其次，擴大個人所得稅政策制定參與主體的范圍。公共問題的治理需要社會多方的參與，而不應僅僅是一種“內(nèi)輸入式的精英決策體制”[17]，根據(jù)文森特·奧斯特羅姆等人的觀點，公共管理的體制應該是“多中心”的體制，要通過公眾、利益集團、政策研究專家、政策研究組織、政府決策機構等多元主體的合作與博弈，尋求有共識的權力行使，由單一中心“管理”（management）向多中心的“治理”（governance）轉(zhuǎn)型，走向多元的合作治理。第三是構建政府回應機制，提高公眾參與的效能感。公民參與的效能感是影響公眾參與公共政策的重要因素。如果公民覺得自己的參與能夠影響政府政策的制定，他們就會選擇參加，否則就會選擇退出。政府要建立完善的對公民參與的回應機制，尊重公民的話語權，承認公民在公共政策整個運行中的主體地位，積極推進公民參與。2011年《草案》征集意見結(jié)果“原汁原味”地公布，并吸納一些專家和社會公眾的意見，第十一屆全國人大常委會第二十一次會議表決通過新修改的個人所得稅法。根據(jù)法律規(guī)定，工資、薪金所得，以每月收入額減除費用3 500元后的余額為應納稅所得額，工資、薪金所得，適用超額累進稅率，稅率為3%～45%，此外，如“對撫養(yǎng)人口、教育、醫(yī)療等費用支出在應納稅所得額中扣除”等其他問題，立法機關也建議國務院及其有關部門對這一問題抓緊研究，及時提出解決方案?？梢哉f，這是對公民意見的一種極為積極的回應，公民通過公共領域中對公共問題進行探討而形成“共識”，而根據(jù)這種“共識”所形成的公共政策才具有公共性，才能“反映民意，集中民智”。

2.推進個人所得稅政策制定公民參與的制度化進程，拓寬公民參與的渠道。首先，加強法制建設，實現(xiàn)公民參與政策制定的程序化。盡管現(xiàn)行法律對公民的參與權已經(jīng)有明確規(guī)定，但公民參與權利在法律上的存在，并不意味著這種權利在事實上的實現(xiàn)，公民參與政策制定要求有制度化的程序，一切按可知的可操作的程序來實現(xiàn)民主權利。用法律來調(diào)整、規(guī)范公民的政策參與，使公民參與做到制度化、規(guī)范化、程序化，明確公民的各項權利與義務，特別是知情權、結(jié)社權、集會權、聽證權等涉及公民理性參與的權利。其次，進一步拓寬和完善公民參與渠道，提高公民公共政策參與能力與素質(zhì)。盧梭認為，參與本身就具有教育、民主訓練等功能[18]。公民只有通過有效的民主化操練，才能真正提高公民政策參與的能力，增強公共政策參與的有效性。

3.培育公民社會，推動公民積極有序地參與個人所得稅政策制定的進程。哈貝馬斯認為，公民社會是獨立于國家的、非商業(yè)化、非政治化的公共領域?！肮差I域是那些允許市民之間進行公開的和合理的辯論以形成公眾輿論的社會機制”[19]?！肮差I域的主體是作為公眾輿論之中堅力量的公眾，而公共性所發(fā)揮的主要是批判功能。”[20]而公民社會的培育是提高公民參與組織化水平的社會條件。一方面，要推進公共媒體的形成，其相對于公共權力機關具有獨立性和自主性，是保障公眾充分表達訴求和溝通意見的媒介。只有實現(xiàn)公眾對社會公共事務的參與和充分討論，才能在決策中形成真正的意見交鋒和互動。另一方面，要大力發(fā)展非政府組織。從某種意義上講，公共決策的公民參與過程，就是民主權利對抗國家權力的過程，目前在我國的公共決策過程中并沒有形成能與政府進行“討價還價”的抗衡力量。政府應界定非政府組織、政府自身以及市場三者之間的明確關系，使分散的、潛在的公民利益和要求轉(zhuǎn)化為明確、集中的政策要求，實現(xiàn)組織化的規(guī)模效應，并通過完善法律制度和政策支持為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，保障其規(guī)范化發(fā)展，在合法的制度框架內(nèi)運行，真正成為公民有效參與個人所得稅政策制定的橋梁。

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Participation of the Public in Formulating Personal Income Tax Policies

Jiang Lijia

After several adjustments,China's personal income tax law since first formulated in 1980,has played a distinct role in increasing financial revenue,adjusting income distribution.However,due to the restriction by multiple factors,in designing the policies little attention is paid to the participation of the public.Tax is the legal confiscation of the public's property and therefore the revision and adjustment of the personal income tax shall reflect the taxpayers opinions.The route of allowing the participation of the public in designing the personal income tax is:appropriately open the person income tax policy;construct the government responding system;design the system of the participation of the public in formulating personal income tax policies; cultivate the citizen society so as to encourage the public to actively take part in the formulation of personal income tax.

personal income tax;tax policies;effective participation of the public

D621

A

1673－1573（2011）03－0063-06

2011-08-03

南京大學研究生科研創(chuàng)新基金（2011CW07）

蔣勵佳（1975-），女，廣西柳州人，南京大學政府管理學院博士研究生，研究方向為公共管理理論與實踐、公共政策與決策分析。

責任編輯、校對：李金霞