○李九領(lǐng)

（上海海關(guān)學(xué)院 上海 201204）

中國自由港戰(zhàn)略芻議

○李九領(lǐng)

（上海海關(guān)學(xué)院 上海 201204）

經(jīng)歷了30余年的改革開放，我國社會經(jīng)濟得到長足發(fā)展。經(jīng)濟特區(qū)是改革開放的一大創(chuàng)舉，既調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，也調(diào)動了國內(nèi)外投資的積極性。但是，許多深層次的問題嚴重制約著我國經(jīng)濟又好又快發(fā)展，必須進一步解放思想，把改革開放向縱深推進。因此，自由港戰(zhàn)略可以作為我國深化改革開放的新舉措，推動我國特區(qū)經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，提高中國外向型經(jīng)濟的質(zhì)量，提升中國的國際競爭力。

經(jīng)濟特區(qū) 自由港 保稅港區(qū) 綜合配套改革試驗區(qū)

改革開放30多年來，中國社會經(jīng)濟面貌發(fā)生了天翻地覆的變化。從1978年到2009年，中國經(jīng)濟年均增長率9.29%，高于同期世界經(jīng)濟平均增長速度6個百分點。2009年，中國經(jīng)濟總量已位居世界第三位，外貿(mào)總額位居世界第二位，外匯儲備位居世界第一位。30多年來，中國經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、高速增長，人民生活水平大大改善，綜合國力與國際地位迅速提高。事實證明，改革開放是黨和人民做出的正確抉擇，是建設(shè)中國特色社會主義的必由之路。

一、經(jīng)濟特區(qū)是改革開放的一大創(chuàng)舉

經(jīng)濟特區(qū)是一個國家為了集中和有效地利用外國資金及技術(shù)到本國進行生產(chǎn)、發(fā)展貿(mào)易、繁榮經(jīng)濟而設(shè)置的交通條件比較優(yōu)越的特別地區(qū)，在這個地區(qū)推行對外開放政策和優(yōu)惠制度，是吸收外國投資、實現(xiàn)國際經(jīng)濟合作的一種方式。

1980年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)深圳、珠海、汕頭、廈門等四市分別劃出一定區(qū)域設(shè)置中國首批經(jīng)濟特區(qū)，特區(qū)鼓勵外國公民、華僑、港澳同胞及其公司、企業(yè)，投資設(shè)廠或者與我方合資設(shè)廠、興辦企業(yè)和其他事業(yè)。1984年5月，中央決定進一步開放大連、天津、上海、寧波等14個沿海港口城市。1990年4月18日，國務(wù)院宣布開發(fā)開放上海浦東。之后中央相繼啟動西北大開發(fā)、東北老工業(yè)基地的振興、中部崛起等區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。所有這些經(jīng)濟特區(qū)的共同點就是“中央給政策不給資金”，即中央下放權(quán)力和優(yōu)惠政策給特區(qū)政府，具體執(zhí)行中資金問題由特區(qū)政府自己解決。全國各種經(jīng)濟特區(qū)呈現(xiàn)出“百花齊放，百舸爭流”的局面，既調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，也調(diào)動了內(nèi)外資投資的積極性，取得了驕人的成績。

二、自由港是改革開放的深化，是我國特區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的新階段

經(jīng)歷30多年的改革開放，我國社會經(jīng)濟得到長足發(fā)展，但也遭遇到了“瓶頸”，許多深層次的問題嚴重制約著我國經(jīng)濟又好又快發(fā)展。于是，國家決定實施綜合配套改革試驗區(qū)，就是繼深圳等第一批經(jīng)濟特區(qū)之后建立的第二批經(jīng)濟特區(qū)，即“新特區(qū)”。這是我國改革向縱深推進的戰(zhàn)略部署，其目的是能夠合理解決經(jīng)濟體制改革的系統(tǒng)性和配套性，增強各方面、各領(lǐng)域、各層次改革的協(xié)調(diào)性、聯(lián)動性和配套性，建立健全充滿活力、富有效率、更加開放的體制機制，完善社會主義市場經(jīng)濟體制。自2005年6月21日國務(wù)院批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)進行綜合配套改革首個試點以來，先后批準(zhǔn)了天津濱海新區(qū)綜合配套改革試驗區(qū)、深圳市綜合配套改革試點、武漢城市圈和長株潭城市群全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)、重慶市和成都市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)、沈陽經(jīng)濟區(qū)國家新型工業(yè)化綜合配套改革試驗區(qū)等八個國家級綜合配套改革試驗區(qū)。其中，上海、天津、深圳三個著名港口城市，都把自由港建設(shè)作為綜合配套改革的一個重要抓手。同時，大連、廈門、寧波、海南、張家港等沿海城市也都提出建設(shè)自由港的想法，自由港登上了中國的經(jīng)濟大舞臺。

早在1988年6月，鄧小平就提出了“我們內(nèi)地還要再造幾個香港”的構(gòu)想，這里的“香港”實質(zhì)就是經(jīng)濟意義的自由港。這是我國最初的自由港戰(zhàn)略。據(jù)統(tǒng)計，我國對外貿(mào)易的90%由遠洋運輸完成，港口成為進出口貿(mào)易的“橋頭堡”。作為全球供應(yīng)鏈中貨物流、信息流、資金流、技術(shù)流匯集點的港口，已經(jīng)成為各國和地區(qū)參與國際分工合作與競爭的重要戰(zhàn)略資源。因此，將上海、天津、深圳等我國重要的對外貿(mào)易基地和國際航運中轉(zhuǎn)港建設(shè)成為自由港是我國建成具有較強國際競爭力的亞太地區(qū)重要的國際門戶、東北亞國際樞紐港、全球重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)中心、國際金融中心的一種必然選擇。

我國現(xiàn)有六個特殊功能區(qū)：保稅區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、進出口加工區(qū)、物流園區(qū)和保稅港區(qū)，為自由港建設(shè)提高了軟硬件條件，大大降低了實施的難度和風(fēng)險。其中，保稅港區(qū)為自由港戰(zhàn)略的實施提供了很好的試點條件。

保稅港區(qū)是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的，在港口作業(yè)區(qū)和與之相連的特定區(qū)域內(nèi)，集港口作業(yè)、物流和加工為一體，具有口岸功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。保稅港區(qū)就是中國特色的自由港，是目前我國開放層次最高、政策最優(yōu)惠、功能最齊全、區(qū)位優(yōu)勢最明顯的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。

我國保稅港區(qū)是在保稅區(qū)的基礎(chǔ)上建立的，功能政策比保稅區(qū)更強大。在我國加入世貿(mào)組織以后，國民待遇的原則普遍實施，關(guān)稅水平大幅下降至9.7%，關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘明顯減少，使保稅區(qū)的政策優(yōu)勢相對弱化，保稅區(qū)的功能亟待提升。同時，2009年我國的進出口貿(mào)易額為世界第一，但是中國沒有一個港口具有成熟國際中轉(zhuǎn)能力的國際樞紐港，絕大部分的進出口貨物都要通過周邊國家的港口進行輸送。其中一個主要原因是因為我國沿海主要港口缺乏保稅功能，在國際競爭中處于不利地位，進而影響國際貿(mào)易和外向型經(jīng)濟的發(fā)展。要提高我國國際貿(mào)易競爭力，首先就要擁有具有國際中轉(zhuǎn)能力的樞紐港。在此背景下，必須建設(shè)保稅港區(qū)，實現(xiàn)保稅政策與港口的有效整合，提高港口的吸引力和競爭力。2005年國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立了上海洋山保稅港區(qū)，2006年同時批準(zhǔn)設(shè)立天津東疆保稅港區(qū)和大連大窯灣保稅港區(qū)，2007年批準(zhǔn)設(shè)立海南洋浦保稅港區(qū)，2009年批準(zhǔn)設(shè)立重慶兩路寸灘保稅港區(qū)。我國保稅港區(qū)享受保稅區(qū)、出口加工區(qū)相關(guān)的稅收和外匯管理政策，主要稅收政策有：國外貨物入港區(qū)保稅；貨物出港區(qū)進入國內(nèi)銷售按貨物進口的有關(guān)規(guī)定辦理報關(guān)手續(xù)，并按貨物實際狀態(tài)征稅；國內(nèi)貨物入港區(qū)視同出口實行退稅；港區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的貨物交易不征增值稅和消費稅。保稅港區(qū)具備港口、物流、加工、展示四大功能，全面發(fā)展港口作業(yè)、中轉(zhuǎn)、國際配送、國際采購、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工、展示七個方面業(yè)務(wù)。

最近，國務(wù)院批準(zhǔn)了八個區(qū)港聯(lián)動的試點區(qū)域。可以說，中國自由港戰(zhàn)略已經(jīng)實際啟動，尚處于“摸著石頭過河”的階段。雖然各地建設(shè)自由港的熱情都很高，這種敢于改革和創(chuàng)新的精神是可貴的，但其結(jié)果很可能導(dǎo)致盲目競爭和攀比，甚至是惡性競爭，如港口建設(shè)無計劃，盲目追求港口數(shù)量、規(guī)模、設(shè)施先進等。環(huán)渤海灣就有天津港、大連港、青島港、煙臺港四個大港，且各大港口之間缺乏具體的功能分工，無法形成錯位經(jīng)營，出現(xiàn)爭搶貨源等無序競爭的局面，更使得天津建渤海灣的龍頭港、東北亞地區(qū)國際樞紐港的規(guī)劃雪上加霜。同時，我國港口的軟實力比較差，面臨世界各國發(fā)展自由貿(mào)易區(qū)、自由港的激烈競爭，當(dāng)務(wù)之急是在國內(nèi)自由港建設(shè)的紛擾中，篩選出最具實力和潛力，能夠率先建設(shè)國際性樞紐港的港口作為我國首批自由港建設(shè)的試點，盡快建立起與我國國際貿(mào)易地位相當(dāng)?shù)淖杂筛邸?/p>

三、自由港的特征和作用

自由港（free port）是指全部或絕大多數(shù)外國商品可以免稅進出的港口，劃在一國的關(guān)稅國境（即“關(guān)境”）以外，又稱自由口岸、自由貿(mào)易區(qū)、對外貿(mào)易區(qū)。這種港口劃在一國關(guān)境之外，外國商品進出港口時除免交關(guān)稅外，還可在港內(nèi)自由改裝、加工、長期儲存或銷售，只有將貨物轉(zhuǎn)移到自由港所在國消費者手中時才須交納關(guān)稅，但外國船舶進出時仍須遵守有關(guān)衛(wèi)生、移民等政策法令。

現(xiàn)如今，自由港已經(jīng)成為各國加強國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系的一種重要紐帶和發(fā)展外向型經(jīng)濟的重要方式。這主要是因為自由港具備以下四大特征：一是“境內(nèi)關(guān)外”的開放特征?！熬硟?nèi)”即一國的部分領(lǐng)土，“關(guān)外”即在關(guān)境以外，“免于實施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度”即采取開放的企業(yè)準(zhǔn)入制度、保稅制度、優(yōu)惠的稅收和產(chǎn)業(yè)政策等。二是經(jīng)濟自由化特征。自由進出的航運運輸、自由交易的貿(mào)易體制、自由化的貨幣金融制度、自由投資經(jīng)營與自由流動的貨物、人員管理。三是經(jīng)濟關(guān)系的國際化特征。自由港不分國別和社會制度，一視同仁，鼓勵國內(nèi)外資本投資和貿(mào)易往來，是多國經(jīng)濟交匯的地方。四是功能的綜合性特征。具備了國際物流、國際貿(mào)易、國際中轉(zhuǎn)和出口加工、商業(yè)旅游等功能，以及優(yōu)惠政策的綜合性，除具備免稅優(yōu)惠外，還有一套適合國際經(jīng)濟的外資投資政策、金融外匯、股利匯出及出入境政策相配合。

最早的自由港出現(xiàn)在歐洲，13世紀法國已開辟馬賽港為自由貿(mào)易區(qū)。1547年，意大利正式將熱那亞灣的里南那港定名為世界上第一個自由港。其后，為了擴大對外國際貿(mào)易，順應(yīng)貿(mào)易全球化和國際分工的發(fā)展，許多國家都開辟了自由港。事實證明，設(shè)立自由港有利于充分發(fā)揮港口的綜合作用，降低交易成本，建立綜合性、國際化的運輸、加工服務(wù)體系，增加貿(mào)易附加值，同時也增加外匯收入和就業(yè)機會。自由港對一國或地區(qū)外向型經(jīng)濟發(fā)展和國際貿(mào)易能發(fā)揮巨大的推動作用，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是最大限度地順應(yīng)了國際貿(mào)易便利化、交易成本最小化的要求，實現(xiàn)效益最大化。二是提高對區(qū)域發(fā)展的龍頭和輻射作用，促進港口向綜合性、多功能方向發(fā)展，使港口成為外向型經(jīng)濟中心，促進港口所在地區(qū)和國家外向型經(jīng)濟的發(fā)展。三是促進了港口城市的現(xiàn)代化和國際化，帶動了金融、保險等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，并以港口物流為基礎(chǔ)，逐步發(fā)展成為國際貿(mào)易中心、金融中心和國際航運中心。

可見，自由港是世界上誕生最早的一種經(jīng)濟特區(qū)，是開放度最高的一種特別稅區(qū)，也是國際貿(mào)易最自由、監(jiān)管最便利、政策最優(yōu)惠的經(jīng)濟特區(qū)，已經(jīng)成為世界經(jīng)濟發(fā)展的先導(dǎo)。我國作為當(dāng)今世界最大的新興貿(mào)易國和經(jīng)濟外向型國家，建設(shè)自由港是一項十分迫切的改革舉措。

四、我國保稅港區(qū)與自由港的差距以及改革設(shè)想

保稅港區(qū)是目前我國對外開放層次最高、政策最優(yōu)惠、功能最齊全、區(qū)位優(yōu)勢最明顯的特殊經(jīng)濟功能區(qū)，已經(jīng)實施了自由港的某些政策，也具備了自由港的某些功能，是我國目前的自由港。所以，保稅港區(qū)是我國目前與自由港特征最接近的特區(qū)，是試點條件最好的地區(qū)。但是，我國保稅港區(qū)與真正的自由港還有很大差距。主要表現(xiàn)在：一是設(shè)區(qū)目的不同。我國設(shè)立保稅港區(qū)的目的側(cè)重于成為開放型經(jīng)濟新的增長點和帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，而不是最大限度地獲取國際自由貿(mào)易給國民經(jīng)濟帶來的好處。這是因為不同國家所處的經(jīng)濟發(fā)展階段不同及國家發(fā)展戰(zhàn)略也不同。我國當(dāng)時是從促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和促進外向型經(jīng)濟發(fā)展的角度出發(fā)的。二是區(qū)域性質(zhì)不同。我國保稅港區(qū)尚不具備“境內(nèi)關(guān)外”的開放特征，只是具有口岸功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，在海關(guān)管理等方面仍屬于“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”。三是自由度不同。我國保稅港區(qū)經(jīng)濟自由化程度較低，海關(guān)監(jiān)管等仍是一線、二線、區(qū)內(nèi)三重管理，管制較為嚴格，尚無貫穿于從貨物卸船到運輸再到轉(zhuǎn)運全過程的“自由”和“便捷”的管理措施。四是功能定位不同。我國保稅港區(qū)功能比較單一，具體體現(xiàn)在優(yōu)惠政策的單調(diào)性。我國保稅港區(qū)的優(yōu)惠政策主要是稅收政策，而對人員出入境政策、自主投資企業(yè)政策和自由匯兌的貨幣政策等很少涉及。但自由港的功能和政策的綜合性特征明顯。五是管理體制不同。我國保稅港區(qū)更多地體現(xiàn)為地方政府的管理，主要是由政府投資、政府管理，政企不分現(xiàn)象比較嚴重，到目前為止也沒有對這些特殊功能區(qū)的管理機構(gòu)進行具體分工。而自由港的設(shè)立國一般都設(shè)立專門機構(gòu)，負責(zé)宏觀管理與協(xié)調(diào)，具有權(quán)威性?？傊?，我國保稅港區(qū)與自由港的主要差距表現(xiàn)在經(jīng)濟的對外開放度、自由度和便利化方面的不足。而這些恰恰是自由港能極大促進對外貿(mào)易和經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢所在。因此，我國通過保稅港區(qū)到建設(shè)真正的自由港還有很多困難要克服。

自由港雖然是目前世界上對外開放層次最高、政策最優(yōu)惠、功能最齊全、區(qū)位優(yōu)勢最明顯的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。但是，各國自由港的優(yōu)惠政策也有很大不同，因為自由港優(yōu)惠政策和鼓勵措施通常是與一個國家經(jīng)濟實力、經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)的。一般來講，發(fā)達國家自由港的優(yōu)惠政策和鼓勵措施相對較少，究其原因：一是發(fā)達國家自由港發(fā)展的歷史長久，已經(jīng)是非常成熟的世界性市場，能夠憑其實力和影響吸引國際貿(mào)易和資本；二是越來越多的自貿(mào)區(qū)和共同市場的形成使自由港的優(yōu)勢逐漸弱化，自由港逐漸被取代。例如，2010年5月初，漢堡市政府經(jīng)濟與勞動部新聞處宣布一個消息：漢堡市政府決定于2013年元旦一舉取消自由區(qū)。同時，披露了“取消”的背景：“歐洲經(jīng)濟共同體成立后，各成員國組成了關(guān)稅同盟。海關(guān)法由此成為歐洲法。《現(xiàn)代化歐洲共同體海關(guān)法典》于2008年通過并實行，使得1994年啟動的海關(guān)法就有關(guān)現(xiàn)稱為自由區(qū)或自由港一體化最終完成，徹底結(jié)束了各國自定的海關(guān)及稅務(wù)優(yōu)惠?！睆南⒅锌芍瑲W盟各國自由港區(qū)的一體化，意味著“優(yōu)惠政策”一體化，鹿特丹港、安特衛(wèi)普港及其他歐洲港口也將“一樣”。而發(fā)展中國家和地區(qū)的各種經(jīng)濟特區(qū)正處于快速興起和大發(fā)展的時期，其優(yōu)惠政策和鼓勵措施往往較多，這是應(yīng)該的也是必須的，因為發(fā)展中國家主要靠這些優(yōu)惠政策和鼓勵措施吸引更多的國際貿(mào)易和投資，加速外向型經(jīng)濟發(fā)展，提高國際貿(mào)易的競爭力。

中國是一個發(fā)展中的大國，自由港是提升國際競爭力的重要方式，盡快啟動自由港戰(zhàn)略是明智之舉。目前我國已經(jīng)開始試點的保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)和區(qū)港聯(lián)動，就是向自由港過渡的有效途徑。保稅港區(qū)是向真正自由港邁出的積極一步，是自由港在中國的一種特殊表現(xiàn)形式，是中國化的自由港，最終目的就是世界自由港。

在啟動自由港戰(zhàn)略時，根據(jù)自由港發(fā)展演變規(guī)律與我國的具體情況，應(yīng)該首先明確自由港建設(shè)的管理機構(gòu)、管理政策、管理體制、管理功能統(tǒng)一的整體設(shè)計。關(guān)于自由港有幾點可以確定：一是建立有限型的和綜合型自由港為主；二是自由港功能定位是促進我國外向型經(jīng)濟發(fā)展，促進國際貿(mào)易中心、金融中心和國際航運中心城市的發(fā)展，提升中國的國際競爭力和地位；三是堅持有計劃、分步驟、有重點穩(wěn)步推進的基本原則；四是明確選擇自由港試點地區(qū)的基本要求。減少紛爭和干擾，加速自由港建設(shè)，為我國在國際貿(mào)易中，搶占商機、占領(lǐng)制高點的目標(biāo)服務(wù)。

（注：本文系上海市社科創(chuàng)新基地國際貿(mào)易中心2010年度研究項目的階段性成果。）

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（責(zé)任編輯：張瓊芳）