○王 芬

（武漢大學經濟與管理學院 湖北 武漢 430072）

中國養(yǎng)老保險制度研究

○王 芬

（武漢大學經濟與管理學院 湖北 武漢 430072）

人口老齡化是21世紀一個重大的社會問題，也是新世紀人類發(fā)展的主要特征?？v觀我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷史，正視市場經濟中養(yǎng)老保險的新需求，直面新舊養(yǎng)老保險制度的矛盾沖突及諸多現(xiàn)實問題，借鑒和研究國外先進養(yǎng)老保險制度的經驗，構筑有中國特色的養(yǎng)老保險制度，以適應我國市場經濟對養(yǎng)老保險的新要求，已是理論和實務界的當務之急。

養(yǎng)老保險 制度 模式 建議

一、中國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程

1、傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度的建立（1951—1981）

新中國成立初期，國家采取了一系列措施保障職工退休后的生活。1951年2月，國家政務院頒布了全國統(tǒng)一的《中華人民共和國勞動保險條例（草案）》，1953年通過了《關于中華人民共和國勞動保險條例若干修改意見的決定》，1955年國家出臺實施了《國家機關事業(yè)單位工作人員退休處理暫行規(guī)定》、《國家機關事業(yè)單位工作人員退職處理暫行規(guī)定》，1958年國務院發(fā)布了《關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定（草案）》。規(guī)定將企業(yè)和機關事業(yè)兩個相對獨立的養(yǎng)老保險辦法進行了統(tǒng)一，養(yǎng)老保險制度基本在全國范圍內建立起來了。1966—1977年間（十年動亂期間），建國初期建立起來的養(yǎng)老保險制度處于停滯、倒退的階段。文革結束后，養(yǎng)老保險制度逐步得到恢復。1978年國務院發(fā)布了《關于安置老弱病殘干部的暫行規(guī)定》和《關于工人退休、退職的暫行辦法》，退休制度得到了恢復。傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度在當時保證了社會的安定，保障了人民的基本生活，但其特點也使其在從計劃經濟走向市場經濟時面臨巨大挑戰(zhàn)。

2、社會統(tǒng)籌階段（1981—1991）

這個階段，隨著經濟體制改革的深入，企業(yè)經營自主權的逐步提高，市場經濟的快速發(fā)展使得傳統(tǒng)計劃經濟體制下形成的單個企業(yè)內部自保的傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度所隱含的企業(yè)間負擔的不均衡以及退休人員保障與所在企業(yè)經營風險相關的弊端逐步顯現(xiàn)出來，傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度存在的嚴重缺陷。為此，從80年代中期開始，中國養(yǎng)老保險制度開始了由“傳統(tǒng)制度”向“社會統(tǒng)籌”變遷的過程。

1984年，中共十二屆三中全會發(fā)布了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，要求國有企業(yè)獨立核算、自負盈虧，這直接沖擊了企業(yè)自保下的企業(yè)之間負擔輕重不一的矛盾。在這樣一個背景下，退休費社會化統(tǒng)籌機制開始在國有企業(yè)試點推廣。

3、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的養(yǎng)老保險制度探索和實施階段（1991—）

隨著經濟的發(fā)展，面對社會統(tǒng)籌的種種弊端，1991年國務院頒布的《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》文件，文件明確：三方負擔——改變養(yǎng)老保險完全由國家、企業(yè)包下來的辦法，實行國家、企業(yè)、個人三方共同負擔，職工個人也要繳納一定的費用。三個層次——責任的重新定位：為了適應市場經濟的發(fā)展，國家、企業(yè)、個人三者責任開始了重新定位，從而產生養(yǎng)老保險的三個層次，即基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險、個人儲蓄性養(yǎng)老保險。

針對各地養(yǎng)老保險改革出現(xiàn)的混亂局面，國家于1996年開始研究統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，并于1997年7月，由國務院頒布了《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》。《決定》明確了“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式”是中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)一模式，企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險為基本模式的補充。

20世紀末，我國已初步建立社會養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險、個人儲蓄性保險的多層次養(yǎng)老保險體系，規(guī)定了國家、企業(yè)、個人三方負擔的多元化籌資渠道，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的養(yǎng)老金計發(fā)辦法，從國家到地方均有專門的機構管理，并且基本確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。

二、中國養(yǎng)老保險制度的實踐模式

中國養(yǎng)老保險制度的實踐模式經過了半個世紀的探索和實踐，目前中國養(yǎng)老保險制度的實踐模式已經確立了一個比較完備的實踐模式。從原來的現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步過渡到社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的部分積累制模式。社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合是黨中央、國務院基于對我國基本國情特點的深刻認識，借鑒國際上社會保險發(fā)展的經驗和教訓，把社會統(tǒng)籌的長處與個人賬戶的優(yōu)勢結合起來，創(chuàng)造的一種具有中國特色的養(yǎng)老保險制度。社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的實質就是把公平與效率結合起來，把社會互濟與自我保障結合起來，把保障基本生活與鼓勵勤奮勞動結合起來。該模式既吸收了傳統(tǒng)型的養(yǎng)老保險制度的優(yōu)點，又借鑒了個人賬戶模式的長處；既體現(xiàn)了傳統(tǒng)意義上的社會保險的社會互濟、分散風險、保障性強的特點，又強調了職工的自我保障意識和激勵機制。隨著該模式在我國實踐中的不斷完善，必將對世界養(yǎng)老保險發(fā)展產生深遠的影響。

三、中國養(yǎng)老保險制度的績效評價

1、中國養(yǎng)老保險制度的主要績效

第一，基本上建成適應我國國情的多層次養(yǎng)老保險制度模式。實現(xiàn)了由“國家包攬費用”向“國家、企業(yè)、職工個人三方面共同分擔養(yǎng)老保險費用；形成了費用合理負擔和基金穩(wěn)定籌集的新機制，從而減輕了國家、企業(yè)負擔，增強了職工的投保、繳費、積累等自我保障意識。第二，對養(yǎng)老基金實行社會統(tǒng)籌，在較大范圍內實現(xiàn)了社會互濟，體現(xiàn)了分散風險和均衡負擔的“大數(shù)原則”。第三，確立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的原則，其中個人賬戶體現(xiàn)的是勞動者的貢獻大小相聯(lián)系的效率原則，而社會統(tǒng)籌部分則是貫徹了公平原則，以保護勞動者的基本生活權利，這樣把效率原則和公平原則有機地結合起來。第四，根據(jù)我國現(xiàn)階段社會經濟發(fā)展水平，建立多層次養(yǎng)老保險格局，而國家只確立基本保險，企業(yè)發(fā)展補充保險，個人辦理儲蓄保險，換言之國家只承擔基本保障即“有限責任”，這樣可以避免陷入“高福利”的泥沼中。第五，在養(yǎng)老保險制度模式的實施上由“現(xiàn)收現(xiàn)付制模式”向“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的部分積累制模式”轉變。第六，基本建立起全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度體系。第七，養(yǎng)老保險制度的財務機制得到進一步的強化，養(yǎng)老保險儲蓄基金管理得到重視。

2、現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度存在的主要問題和矛盾

第一，養(yǎng)老保險基金來源不穩(wěn)定，養(yǎng)老保險缺乏充足可靠的資金保障。目前我國養(yǎng)老保險基金的資金主要來源是企業(yè)和個人共同分擔，國家扮演擔保的角色。但由于受經濟條件限制，企業(yè)和個人有時無法按時繳納養(yǎng)老保險費，造成養(yǎng)老保險基金來源不穩(wěn)定，整個養(yǎng)老保險體系得不到保障。第二，存在較大隱性債務，形成“空賬”運行規(guī)模大。我國當前實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的部分積累制，但是，目前的實際情況是個人賬戶空賬運行，其形成原因主要是已經退休的老職工和新制度實施前參加工作的職工過去都沒有個人賬戶的積累，以致造成了這部分個人賬戶的空賬；同時目前我國用社會統(tǒng)籌部分來支付離退休職工的養(yǎng)老金，也根本不能滿足，所以最直接便利的辦法就是挪用在職職工個人賬戶的資金，這樣就使使我國養(yǎng)老保險基金的債務不斷增加，進而使已按規(guī)定繳納了基本養(yǎng)老保險費的所有在職職工的個人賬戶全部或部分變成了空賬。第三，現(xiàn)行的退休制度滯后于養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。我國現(xiàn)行退休制度沒有形成激勵機制，也沒有把人力資本發(fā)揮到最大限度，落后于我國社會經濟發(fā)展的要求，主要表現(xiàn)為退休年齡偏低，且男女性別在退休年齡上差距太大。第四，養(yǎng)老金替代率水平不適合養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。養(yǎng)老金的替代率是國際通用的衡量勞動者退休前后保障水平差異的基本指標之一，是指勞動者退休時的養(yǎng)老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率。養(yǎng)老金替代率的水平高低決定了養(yǎng)老保險基金水平的高低，即養(yǎng)老保險基金替代率越高，養(yǎng)老保險金的支出水平就越高。我國當前已退休人員養(yǎng)老金的替代率為80%，有時甚至高達90%以上，這個水平遠高于40%—60%的國際水平。因而我國養(yǎng)老保險金支付壓力大，不適合目前養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。第五，養(yǎng)老保險基金投資形式單一，缺乏增值的有效途徑。第六，我國養(yǎng)老保險覆蓋范圍還比較小，但是從我國基本國情出發(fā)不能夠一下子把全部的人都納入養(yǎng)老保險的范圍。第七，社會保險的法制建設落后于養(yǎng)老保險制度發(fā)展要求。養(yǎng)老保險制度的發(fā)展受制于特定的政治、經濟、歷史、文化、受制于其他相關的法律配套。而目前由于我國社會保險法律體系還沒有完善建立起來，與社會的發(fā)展步伐還有一定的距離。這樣就制約了我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。

四、中國養(yǎng)老保險制度的政策建議

1、多渠道的補充養(yǎng)老保險基金，建立多層次的養(yǎng)老保險體系，提高養(yǎng)老金保值增值的能力

通過建立起有效的法律制度來管理養(yǎng)老保險基金，使養(yǎng)老保險基金得到有效的管理和運營，使養(yǎng)老保險基金得到有效的運用，安全的進入市場，使其得到真正的保值增值，把養(yǎng)老保險基金做大，做實。

2、解決養(yǎng)老保險隱性債務問題

第一，從國有資產或土地地租收入中劃出一塊轉入養(yǎng)老保險基金。第二，通過增加稅種或提高稅率途徑來籌資解決養(yǎng)老保險基金隱性債務。第三，適度地利用財政支出來填補養(yǎng)老保險基金隱性債務。第四，發(fā)行養(yǎng)老保險基金隱性債務融資債券。第五，發(fā)售社會福利彩票籌集資金償還養(yǎng)老保險基金的隱性債務。第六，完善養(yǎng)老保險制度本身，使養(yǎng)老保險基金隱性債務得到有效管理。

3、解決個人賬戶的“空賬”問題

第一，加強管理，劃分清個人賬戶和社會統(tǒng)籌，實行個人賬戶專管體系和社會統(tǒng)籌專管體系，從而避免社會統(tǒng)籌向個人賬戶“借”的風險。第二，通過法律制度來建立專門的基金管理部門來負責個人賬戶管理，使其基金得到有效的管理和營運，確保其保值增值。第三，國家應建立有效的制度來明確責任，對“老人”養(yǎng)老保險基金進行財政補貼，使養(yǎng)老保險金能夠按時發(fā)放。第四，國家應在不同的適宜時間對養(yǎng)老保險基金進行補充，發(fā)展個人儲蓄與補充養(yǎng)老保險相結合的發(fā)展機制，使個人賬戶制度得到有效的施行。

4、改革我國現(xiàn)行的退休制度

第一，逐步提高法定退休年齡。提高退休年齡還可以在減少退休人口的同時相應地增加在職人口的數(shù)量，從而可以降低贍養(yǎng)比率。有研究表明，中國目前的退休年齡如果各提高5歲的話，當前退休人口會減少1000萬，在支付水平不變的前提下，養(yǎng)老金的支出可以減少1/3。第二，建立激勵相容的養(yǎng)老金給付機制。把退休時間和待遇之間緊密聯(lián)系起來，根據(jù)不同的退休時間調節(jié)養(yǎng)老金的給付，體現(xiàn)公平與效率結合。第三，推行彈性退休制度。彈性退休制度是指在退休年齡、退休方式、退休收入具有某種彈性的、較為靈活的退休制度。彈性退休制度可以最大限度發(fā)揮人力資本，且有助于緩解勞動力市場的供求壓力。

5、解決養(yǎng)老金替代率高的問題

第一，逐步降低“老人”養(yǎng)老金替代率，適時上調“中人”“新人”中低收入者的養(yǎng)老金替代率。通過養(yǎng)老金替代率的調整，將使養(yǎng)老保險收支狀況得以改善。第二，加強財政補助力度。養(yǎng)老金替代率自動調整所需要的成本原則上由社會統(tǒng)籌賬戶承擔，但是這可能引起社會統(tǒng)籌賬戶出現(xiàn)缺口。在這種情況下，就需要由國家財政建立專門基金，進行轉移支付，從而改善了養(yǎng)老金收支平衡。

6、提高我國養(yǎng)老基金運營效率

第一，拓寬養(yǎng)老基金投資渠道，在保障安全性、流動性的前提下，實現(xiàn)基金資產增值；第二，允許養(yǎng)老保險基金在保障安全性、流動性的前提下，實現(xiàn)基金資產增值前提下境外投資；第三，鼓勵養(yǎng)老保險基金投資基礎設施與大型建設項目，這樣即有利于支持國民經濟建設，也有利于養(yǎng)老保險基金的有效利用。

7、逐步把我國所有人納入養(yǎng)老保險體系，并在養(yǎng)老保險發(fā)展過程中建立起不同的養(yǎng)老保險體系，以適應我國不同的人口群體

根據(jù)我國經濟發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢來看，我們首先要完善城市養(yǎng)老保險體系，然后發(fā)展農村養(yǎng)老保險體系，使城市養(yǎng)老保險體系和農村養(yǎng)老保險體系協(xié)調共同發(fā)展，這樣我國的養(yǎng)老保險制度就會覆蓋全國，所有人都得到保障，我國養(yǎng)老保險制度得到完善和順利發(fā)展。促進經濟有效的發(fā)展。

8、強化社會保險法制建設

建立成一套適合于我國國情并有利于我國養(yǎng)老保險制度發(fā)展的法律體系。使我國養(yǎng)老保險制度的實施有法可依，并得到有效的管理和實施。

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