○鄧沛琦

（武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心 湖北 武漢 430071）

一、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公共性流失現(xiàn)狀分析

政府的公共性，其應(yīng)有的基本內(nèi)涵是實(shí)現(xiàn)正義、提供公共物品。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公共性流失是指在實(shí)際操作過(guò)程中，由于種種原因，政府在舉辦的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公共管理過(guò)程中，其公共性出現(xiàn)了偏差和異化。養(yǎng)老保險(xiǎn)公共性出現(xiàn)的偏差和異化，偏差即公共政策制定過(guò)程中造成政策目標(biāo)與政府結(jié)果的偏差，公共管理者的自利行為和管理水平造成的政策執(zhí)行偏差。異化即改變了其性質(zhì)和用途。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在公共管理過(guò)程中出現(xiàn)的偏差和異化致使其公共性流失現(xiàn)象具體表現(xiàn)在以下方面。

1、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)在征管過(guò)程中公共性流失。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是一個(gè)地區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)（一般為一個(gè)自然年度）的工資總額提取比。可是有些企業(yè)為了逃避責(zé)任，采取各種方式逃避繳費(fèi)，由此養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)在征管過(guò)程中公共性流失：一是瞞報(bào)少報(bào)職工人數(shù)。這是一種較常見(jiàn)的企業(yè)逃避養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的做法。二是變相減少工資總額，降低保費(fèi)提取標(biāo)準(zhǔn)。三是買(mǎi)斷職工工齡逃避繳費(fèi)。這種做法使企業(yè)一次性甩掉繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的部分負(fù)擔(dān)，也是一種有意識(shí)的逃費(fèi)策略。四是違規(guī)截留應(yīng)繳保費(fèi)。企業(yè)以效益不好或資金緊張為由，把已計(jì)提應(yīng)繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)截留下來(lái)挪作他用，長(zhǎng)期拖欠。養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的逃費(fèi)行為造成養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)從源頭開(kāi)始出現(xiàn)公共性流失，這種流失直接影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度公平性缺失，從而一方面將嚴(yán)重侵害參保人員的公共利益，導(dǎo)致他們將來(lái)在計(jì)算退休待遇時(shí)由于當(dāng)時(shí)繳費(fèi)指數(shù)過(guò)低而造成退休待遇偏低的后果；另一方面將給統(tǒng)籌基金的征繳、積累帶來(lái)嚴(yán)重隱患，特別是在人口老齡化日益嚴(yán)重的今天，將直接影響企業(yè)養(yǎng)老制度的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

2、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在公共管理過(guò)程中公共性流失。上海市勞動(dòng)和社會(huì)保障局局長(zhǎng)祝均一違規(guī)挪用、侵占社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)濟(jì)案件，涉案金額達(dá)32億人民幣。其將社會(huì)保險(xiǎn)基金投資實(shí)體經(jīng)濟(jì)，改變其用途，使社會(huì)保險(xiǎn)基金在公共管理過(guò)程出現(xiàn)嚴(yán)重異化。近幾年，社保資金違法、違規(guī)運(yùn)用造成巨大損失的事件頻發(fā)。除了廣州社?；鹋灿冒负蜕虾Ｉ绫０?，2002年9月，因詐騙農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金2000萬(wàn)元，原海南達(dá)龍實(shí)業(yè)有限公司總經(jīng)理龍泉潤(rùn)被判處死刑；2004年3月，山西省太原市中級(jí)人民法院宣判的一起涉案數(shù)額巨大的社保基金挪用詐騙案，幾名被告人共挪用社保基金7659萬(wàn)元，金融詐騙涉案金額近1.8億元；2006年5月，河北省電力公司社保中心原基金管理員秦援非法挪用3817萬(wàn)元社?；鸪垂善保焕确皇兄屑?jí)法院以挪用公款罪一審判處有期徒刑15年。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1998年以來(lái)，全國(guó)清理回收擠占挪用基金160多億元，至2005年底，還有10億元沒(méi)有回收入賬。除此之外，在各地征繳過(guò)程中，因各種原因欠費(fèi)和企業(yè)改制掛賬的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)也超過(guò)幾億元。由此可見(jiàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在公共管理過(guò)程中公共性流失的嚴(yán)重性不可忽視。

3、養(yǎng)老保險(xiǎn)在待遇計(jì)發(fā)過(guò)程中公共性流失。具體表現(xiàn)在：一是因年齡不同，造成養(yǎng)老金“年齡虧損”。即在同一個(gè)企業(yè)內(nèi)部，同年同日參加工作的同性別職工，在可比年份內(nèi)，他（她）們工資水平與繳費(fèi)基數(shù)均相等，由于他（她）們的年齡不同，退休時(shí)間有早有晚。其中，年齡大（指“中人”即1996年前參加工作并參保，之后退休人員）、退休早的職工趕上了連續(xù)6年待遇調(diào)標(biāo)機(jī)會(huì)，其退休養(yǎng)老金水平反而高于年齡輕、退休晚、繳費(fèi)年限長(zhǎng)、繳費(fèi)總額多的職工。二是“中人”與“新人”（1996年開(kāi)始參保繳費(fèi)的人稱“新人”）之間養(yǎng)老金水平差別大。三是男女因性別不同造成養(yǎng)老金“性別虧損”。即在同一個(gè)企業(yè)內(nèi)部，同年同日參加工作，并且其工資水平與繳費(fèi)基數(shù)均相等的男性職工與女性職工，由于法定退休年齡相差10年（男職工60歲退休，女職工50歲退休），退休早的女性職工趕上了連續(xù)6年的待遇調(diào)標(biāo)，其退休養(yǎng)老金水平反而高于退休晚、繳費(fèi)年限長(zhǎng)的男性職工。公共政策“逆向調(diào)節(jié)”（即多繳費(fèi)的少得，少繳費(fèi)的多得）現(xiàn)象，不僅退休人員反應(yīng)強(qiáng)烈，而且大部分效益差的在職低端繳費(fèi)人群因養(yǎng)老金增長(zhǎng)速度快于企業(yè)在職人員工資增長(zhǎng)速度亦反應(yīng)強(qiáng)烈。

4、養(yǎng)老保險(xiǎn)在待遇發(fā)放過(guò)程中公共性流失。表現(xiàn)在：一是重復(fù)享受養(yǎng)老待遇。在原地就業(yè)參保后，因用工形式靈活性，又到異地就業(yè)參保，當(dāng)他們達(dá)到退休年齡時(shí)，由于同時(shí)在兩個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)均參保15年以上，因此可在兩地辦理退休手續(xù)并同時(shí)領(lǐng)取養(yǎng)老金。在客觀上勢(shì)必造成了養(yǎng)老基金的公共性流失。二是起“死”回“生”冒領(lǐng)養(yǎng)老金。近年來(lái)，隨著離退休人員逐步實(shí)行社會(huì)化管理，養(yǎng)老金也實(shí)行社會(huì)化發(fā)放。由于退休人員居住分散，點(diǎn)多線長(zhǎng)，社會(huì)保險(xiǎn)公共管理部門(mén)對(duì)他們的生存狀況難以得到及時(shí)、確切的掌握和了解，因此在養(yǎng)老金的實(shí)際發(fā)放過(guò)程中，冒領(lǐng)養(yǎng)老金現(xiàn)象比較嚴(yán)重而造成養(yǎng)老金公共性流失。三是不規(guī)范的“提前退休”使養(yǎng)老基金公共性流失。有些企業(yè)為了少繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，同時(shí)解決富余人員問(wèn)題，擅自規(guī)定退休條件，篡改職工工齡和年齡等。

5、養(yǎng)老保險(xiǎn)在待遇調(diào)標(biāo)過(guò)程中公共性流失。具體表現(xiàn)在：一是繳費(fèi)型養(yǎng)老金在繳費(fèi)年限上公共性缺失，沒(méi)有充分體現(xiàn)繳費(fèi)的激勵(lì)約束機(jī)制。以湖北省2006至2010年調(diào)標(biāo)為例。2006年度，退休人員人平普調(diào)標(biāo)準(zhǔn)為80元，而按繳費(fèi)年限和工作年限調(diào)整數(shù)人平只有10元。普調(diào)的養(yǎng)老金增長(zhǎng)率占87.5%。而繳費(fèi)性養(yǎng)老金增長(zhǎng)比重小。試分析，湖北省2005—2007年三年的調(diào)整養(yǎng)老金政策中，對(duì)按繳費(fèi)年限調(diào)標(biāo)規(guī)定，對(duì)按繳費(fèi)年限分別以5元、10元、15元三個(gè)檔進(jìn)行調(diào)增，平均人平增加了10元的繳費(fèi)性養(yǎng)老金?？梢?jiàn)，繳費(fèi)性養(yǎng)老金增長(zhǎng)太少，少得可以忽略不記。這種養(yǎng)老金增長(zhǎng)機(jī)制不僅破壞了養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平機(jī)制，而且也會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)制度的反相激勵(lì)。

6、養(yǎng)老保險(xiǎn)在轉(zhuǎn)移接續(xù)過(guò)程中公共性流失。具體表現(xiàn)在：參保職工因工作關(guān)系變動(dòng)而轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，只轉(zhuǎn)移個(gè)人歷年的個(gè)人賬戶本金加利息，其原來(lái)的繳費(fèi)工資指數(shù)因沒(méi)有記錄而沒(méi)有轉(zhuǎn)移信息，而是轉(zhuǎn)移接受方給一個(gè)固定指數(shù)“1”（過(guò)去參保人員按60%或按300%繳費(fèi)，轉(zhuǎn)移到新的參保地一律按100%，其指數(shù)只有“1”，從而造成“中人”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過(guò)渡性養(yǎng)老金的公共性流失。

二、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公共性流失成因分析

上述社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公共性流失問(wèn)題，其成因是多方面的，主要有：一是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公共性異化主要公共權(quán)力的異化。政府及政府部門(mén)的公共管理人員在理性經(jīng)濟(jì)人有害的自利性中使養(yǎng)老保險(xiǎn)的公共性流失和異化。這種“理性自利”使政府機(jī)構(gòu)及其工作人員本能地追求預(yù)算的最大化和工作中爭(zhēng)權(quán)奪利與推卸責(zé)任，追求高居于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的優(yōu)越感，而個(gè)人的需求偏好和對(duì)個(gè)人利益的選擇往往會(huì)影響公共選擇和公共政策執(zhí)行的結(jié)果。理性經(jīng)濟(jì)人的假定則可以很好地解釋上述某種現(xiàn)象所導(dǎo)致的政府公共性的流失。二是公共管理的法治手段不強(qiáng)以及在核征分離的管理體制下，申報(bào)主體、核定主體和征繳主體三方之間的法律責(zé)任不明確等原因造成的公共性流失。如社保費(fèi)征管中的公共性流失問(wèn)題。地稅機(jī)關(guān)在費(fèi)源檢查中，發(fā)現(xiàn)參保單位都不同程度的存在少報(bào)、漏報(bào)社保費(fèi)現(xiàn)象，甚至發(fā)現(xiàn)一些社會(huì)保險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)將歸集的社保費(fèi)不按期如實(shí)向核定機(jī)關(guān)和征收機(jī)關(guān)申報(bào)解繳，而是占?jí)?、挪用炒股；有的把社保費(fèi)作為收入當(dāng)工資發(fā)放等現(xiàn)象。檢查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)這些問(wèn)題時(shí)，因社會(huì)保險(xiǎn)征收體制實(shí)行“雙軌”運(yùn)行，使雙方法律責(zé)任難以界定而無(wú)法處罰，常常處于十分難堪局面，從而使公共性流失，影響其管理效率。三是制度缺失，或制度設(shè)計(jì)不夠科學(xué)、合理。如養(yǎng)老金計(jì)發(fā)制度、養(yǎng)老金調(diào)整制度等存在制度設(shè)計(jì)不合理、不科學(xué)，使其在實(shí)際操作中前后退休人員的待遇難以有效銜接導(dǎo)致其公共性流失。

三、公共性流失的治理對(duì)策

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公共政策作為政府彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制缺陷而做出的制度安排，其目標(biāo)應(yīng)表現(xiàn)為維護(hù)參保人公眾利益和社會(huì)公平、正義。由此，增強(qiáng)公共政策的公共性和公平性也就成了公共政策不懈追求的目標(biāo)。為了有效防止養(yǎng)老保險(xiǎn)公共性流失，確保制度運(yùn)行的安全和公平，其治理對(duì)策具體如下。

1、政府必須樹(shù)立公共精神，規(guī)制權(quán)力。公共精神是指引政府公共行政，維護(hù)公共利益的價(jià)值導(dǎo)向，是保障政府公共性的道德規(guī)范。公共性的缺乏本質(zhì)上是由公共權(quán)力的異化所致。所以規(guī)制權(quán)力是克服權(quán)力異化和解決社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公共性異化的根本途徑。如果政府樹(shù)立了公共精神，如果權(quán)力得到了限制，是實(shí)現(xiàn)政府公共性的重要保證。另外，必須輔之以《行政許可法》、《公務(wù)員法》等法律法規(guī)，把限制政府權(quán)力運(yùn)行及約束政府及其工作人員的任意性和隨意性的公意法律化、制度化，才能夠在更大程度和更大范圍上限制政府作為理性經(jīng)濟(jì)人對(duì)自身利益的最大化追求而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

2、加強(qiáng)公民對(duì)公共權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)參與度。要完善對(duì)政府行政成本的信息公開(kāi)制度、公民對(duì)公共權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)參與制度、政府行政的自下而上的監(jiān)督機(jī)制、信息反饋機(jī)制及科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等制度，尤其逐步實(shí)現(xiàn)公共政策主體的多元化，真正做到公民參與要增強(qiáng)公共政策的公共性必須打破政府在政策過(guò)程中的壟斷地位，打破公共政策“暗箱操作”的局面，同時(shí)要增強(qiáng)公民的政治參與意識(shí)，使公民真正參與到公共政策的制定中。這樣既可以激發(fā)公務(wù)人員有益的自利性，并通過(guò)這種正面極力提高政府生產(chǎn)力，又可以防止有害的自利性，并通過(guò)制度的防御性措施預(yù)防養(yǎng)老保險(xiǎn)公共性的流失。

3、以《社會(huì)保險(xiǎn)法》新法實(shí)施為契機(jī)，勇于研究和探索社保資源的優(yōu)化配置問(wèn)題?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)將為完善征繳管理體制帶來(lái)歷史性契機(jī)，尤其是規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收的方向。因此，要不斷完善工作機(jī)制和征管措施，依法強(qiáng)化征收職能，努力實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)收盡收。

4、盡快在全國(guó)范圍內(nèi)建立養(yǎng)老金發(fā)放體系。一是嚴(yán)格規(guī)定，參保人員退休時(shí)只能在某一地區(qū)享受養(yǎng)老待遇而不能跨地區(qū)重復(fù)享受。二是對(duì)其他地區(qū)已繳納的養(yǎng)老金，在全國(guó)尚未建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，且各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政負(fù)擔(dān)差異的情況下，應(yīng)允許其在不計(jì)算工齡或以工齡折價(jià)計(jì)算的前提下轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)氐膫€(gè)人賬戶；對(duì)于無(wú)法轉(zhuǎn)移或不愿轉(zhuǎn)移到其他統(tǒng)籌地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，在當(dāng)事人達(dá)到法定退休年齡或戶口遷移出本地區(qū)時(shí)，也應(yīng)允許其領(lǐng)取個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額。

5、適當(dāng)控制養(yǎng)老金調(diào)標(biāo)速度和調(diào)標(biāo)水平。應(yīng)建立既有激勵(lì)，又有約束的養(yǎng)老金調(diào)整長(zhǎng)效機(jī)制。通過(guò)建立這種機(jī)制，讓參保人明白，現(xiàn)在怎樣繳費(fèi)，將來(lái)怎么計(jì)發(fā)，退休后怎么調(diào)整和增加養(yǎng)老金水平，從而更進(jìn)一步讓體制內(nèi)的參保繳費(fèi)人員明白繳費(fèi)與整個(gè)生命周期內(nèi)養(yǎng)老金水平增長(zhǎng)的關(guān)系。另外，政府通過(guò)公共性有效供給，解散市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使后退休人員在其后的工作年限內(nèi)，工資有大幅度的提高，選擇高端繳費(fèi)水平，才能抵銷乃至超過(guò)早退休人員“調(diào)標(biāo)”增加的額度。

6、發(fā)展電子政務(wù)，暢通公共溝通渠道。要不斷提升社會(huì)保險(xiǎn)信息化職能，將社會(huì)保險(xiǎn)征繳信息與企業(yè)工資總額、企業(yè)稅收、職工的生存狀況等信息聯(lián)動(dòng)，以科學(xué)的方法促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳，有效地防止和控制提前退休行為的發(fā)生，嚴(yán)防養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的公共性流失。發(fā)展電子政務(wù)，完善公共政策的信息傳播機(jī)制，確保信息的透明性和公開(kāi)性，使每一個(gè)公民都能獲取與自己利益相關(guān)的政府政策信息，確保公民能有效地參與到公共政策的選擇過(guò)程，并且對(duì)公共政策過(guò)程實(shí)施有效的監(jiān)督。

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