○楊 潔 辛 靈

（河北聯(lián)合大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 河北 唐山 063009）

論構(gòu)建推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策體系

○楊 潔 辛 靈

（河北聯(lián)合大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 河北 唐山 063009）

目前我國已進(jìn)入“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的新階段，需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)。近年來，各級政府圍繞加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展出臺了一系列的政策措施。本文闡明了統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)涵，分析了政策體系對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的作用機(jī)理，提出了加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需完善的政策體系。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 政策體系 作用機(jī)理

十七屆五中全會上提出“必須堅(jiān)持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針”。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快全面建設(shè)小康社會的客觀要求，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然選擇，是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必然途徑。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，不僅要求人們對此有清晰的認(rèn)識、制定可行的方案、提出具體的途徑，更要求政府要以創(chuàng)新的思維、改革的理念為基礎(chǔ)，制定完善配套的政策體系，通過一系列有效的政策體系促進(jìn)我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是相對于城鄉(xiāng)分割的“二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)”而言的，是指城市和鄉(xiāng)村統(tǒng)一安排規(guī)劃，從國家戰(zhàn)略高度出發(fā)，根據(jù)城鄉(xiāng)之間的客觀聯(lián)系與經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)各自的比較優(yōu)勢，并將各具特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)有效聯(lián)結(jié)起來，打破城鄉(xiāng)界線，解決城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的各種不平衡問題，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)共同繁榮。

農(nóng)村的生活、生產(chǎn)、文化等有自己的特點(diǎn)和優(yōu)勢，因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要消除的是城鄉(xiāng)之間的不平等，而不是形態(tài)上的城鄉(xiāng)差別。具體而言，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)并不是通過耕地變廠房、農(nóng)村變城市的方式，而是通過調(diào)整農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改進(jìn)生產(chǎn)方式，提高勞動生產(chǎn)率，使農(nóng)村的生產(chǎn)條件、生活質(zhì)量（包括勞動強(qiáng)度、工作條件、就業(yè)機(jī)會、收入水平、居住環(huán)境等）與城市逐漸消除差異，從而使住在農(nóng)村僅是環(huán)境選擇，當(dāng)農(nóng)民只是職業(yè)選擇。

二、政策體系的內(nèi)涵及對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的作用

1、政策體系的內(nèi)涵

政策是政府及其他非政府公共部門根據(jù)社會公共事務(wù)管理目標(biāo)的要求而采取的行動方案或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它們是一系列謀略、法令、措施、辦法、方案和條例的總稱。政策的本質(zhì)集中體現(xiàn)三個(gè)方面：其一，政策集中反應(yīng)和體現(xiàn)一個(gè)國家或地區(qū)統(tǒng)治階級的意志和利益；其二，政策是執(zhí)政黨、國家或政府進(jìn)行政治統(tǒng)治、管理國家的工具或手段；其三，政策為社會的進(jìn)步與發(fā)展起到了推動作用。

政策體系是在一定范圍內(nèi)或按照一定秩序和內(nèi)部聯(lián)系將各種政策組合成有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體，政策間相互作用，以便更好地發(fā)揮各自的優(yōu)勢。政策體系是個(gè)系統(tǒng)，它由若干子系統(tǒng)構(gòu)成，政策體系中的子系統(tǒng)，就是具體的不同政策。一個(gè)個(gè)獨(dú)立的政策有其各自的功能和作用，各個(gè)單獨(dú)的政策相互作用、相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，形成一個(gè)政策體系。政策體系從整體的角度，協(xié)調(diào)涉及作用對象的各個(gè)方面，使各個(gè)子系統(tǒng)在范圍內(nèi)能更有效地發(fā)揮作用。

2、政策體系對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的作用機(jī)理

（1）政策體系從宏觀角度全面合理地規(guī)劃城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的整體利益。政策具有可以引導(dǎo)整個(gè)社會朝著政策制定方向發(fā)展的功能。在內(nèi)容上，政策一是規(guī)定目標(biāo)，確定方向；二是用所確立的目標(biāo)和方向來教育公眾，統(tǒng)一人們的思想和行動。

健全完善的政策體系是加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要保證。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，受到從科學(xué)、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生到經(jīng)濟(jì)、法律、資源、社會保障等各方面政策和環(huán)境的影響。科學(xué)規(guī)劃與合理布局是加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的前提。只有堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、高質(zhì)量建設(shè)、高效率管理，才能形成一種生產(chǎn)、生活、教育、娛樂等結(jié)構(gòu)合理、布局得當(dāng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。

（2）政策體系為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展各項(xiàng)工作順利進(jìn)行保駕護(hù)航。政策是國家管理的手段、工具和杠桿。幾乎所有的現(xiàn)代國家和社會都通過政策來開展各項(xiàng)活動，主要體現(xiàn)在國家發(fā)展計(jì)劃、維護(hù)社會秩序以及處理和協(xié)調(diào)各種政治（如黨派、各社會團(tuán)體）、經(jīng)濟(jì)（如生產(chǎn)與消費(fèi)、消費(fèi)與積累、國家、集體和個(gè)人）以及民族等利益關(guān)系上。

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，首先應(yīng)當(dāng)在制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革總體方案的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向促進(jìn)城區(qū)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。具備相應(yīng)的促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、土地、稅收、戶籍、社會保障等配套政策，用改革的辦法吸引企業(yè)、個(gè)人及外資等以多種形式參加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和經(jīng)營。同時(shí)，在重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)創(chuàng)新突破，形成總體層面的政策框架。及時(shí)總結(jié)已有成功經(jīng)驗(yàn)，形成適應(yīng)不同地域和村鎮(zhèn)的具體政策指引，使影響民生各個(gè)方面的政策構(gòu)成相互促進(jìn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策框架體系。堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一，努力營造良好的城鎮(zhèn)社會環(huán)境。

（3）政策體系為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)民的利益提供保護(hù)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益意義重大。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民可能會因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)項(xiàng)目、政府指定的專門綠化帶、鄉(xiāng)村兩級的自行轉(zhuǎn)讓或租賃集體土地等方式而成為失地農(nóng)民，且這種行為本身“無可厚非”。但是在征地補(bǔ)償方面給予失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償款偏低、征占地補(bǔ)償款計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不明、相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用剝離不清以及失地農(nóng)民的社會保障不到位都會嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。因此，如何通過政策降低農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，通過政策調(diào)整企業(yè)和農(nóng)民的利益分配關(guān)系，以及如何通過政策保護(hù)失地農(nóng)民的應(yīng)有利益已經(jīng)成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中一個(gè)不可忽視的政策難題。

三、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策體系建議

1、完善戶籍改革和管理政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展機(jī)遇和成果

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)始于戶籍制度，由于城鄉(xiāng)分離戶籍制度的存在，廣大農(nóng)民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等方面受到與城鎮(zhèn)居民不同的待遇甚至是歧視。戶籍制度改革的目的是要打破不平等城鄉(xiāng)二元體制下公民的權(quán)責(zé)關(guān)系，使人們共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。改革戶籍制度的核心是剔除黏附在戶籍關(guān)系上的種種社會經(jīng)濟(jì)差別，使城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會面前擁有一致的社會身份和平等的社會地位。近些年來，一些地方政府進(jìn)行了不同程度的戶籍改革，但這些改革大多只停留在形式上，并沒有觸及實(shí)質(zhì)性層面。形式上消除了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的差別，但在與戶籍相關(guān)的政策福利上仍然區(qū)別對待。不過，這已經(jīng)在戶籍改革上邁出了第一步。傳統(tǒng)的二元戶籍制度造成勞動力市場分割，是阻礙生產(chǎn)要素自由流動的重要因素。因此通過戶籍制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍一體化，可以為農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造一個(gè)公平、有序、合理的環(huán)境。

2、完善勞動力市場政策，促進(jìn)勞動力有序流動和充分就業(yè)

加強(qiáng)勞動力市場改革，消除勞動力流動和就業(yè)所面臨的體制、政策等限制因素，吸引農(nóng)村勞動力合理、有序地流向城市。首先，大力發(fā)展勞動就業(yè)中介組織，形成包括就業(yè)信息、職業(yè)介紹和培訓(xùn)等在內(nèi)的就業(yè)服務(wù)體系，為農(nóng)村勞動力提供轉(zhuǎn)移成本、收益成本等方面的建議，減少盲目流動造成的損失。其次，完善政府對勞動力市場的管理，建立一套完整的促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力流動的市場組織體系，調(diào)控和保障就業(yè)者權(quán)益的法規(guī)和制度體系。

3、完善農(nóng)村土地使用政策，促進(jìn)土地資源的開發(fā)利用和流動

十七屆五中全會指出，“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅(jiān)持”。全會提出還要“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。

改變過去不允許土地流轉(zhuǎn)的政策，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地的承包經(jīng)營權(quán)，首先，可以將分散的土地通過流轉(zhuǎn)集中到一些龍頭企業(yè)和經(jīng)營能力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)大戶手中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，提高土地使用效率，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，更好地利用農(nóng)業(yè)科技發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；其次，可以使更多的剩余農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)的二、三產(chǎn)業(yè)，既促進(jìn)城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化，也可以使他們的知識、技能等得到提升，增加農(nóng)民收入，為社會主義新農(nóng)村提供智力和人力支持。

4、完善公共物品供給政策，促進(jìn)財(cái)政資源的優(yōu)化配置

由于財(cái)政政策長期向城市傾斜，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共物品供給嚴(yán)重失衡：一是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距懸殊，二是城鄉(xiāng)教育資源分配不平衡，三是城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生醫(yī)療差距較大，四是城鄉(xiāng)社會保障建設(shè)差異明顯。針對上述問題，政府要優(yōu)化財(cái)政資源的配置，加大對農(nóng)村公共物品的投入力度。首先，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入。在一些重點(diǎn)水利工程項(xiàng)目上增加政府投入，包括一些大型水源工程、重點(diǎn)水域的堤防建設(shè)、重點(diǎn)地區(qū)防洪排澇設(shè)施建設(shè)、大型灌溉區(qū)的河道清淤工程等。此外，還要加大對小型農(nóng)田水利工程的投入，重點(diǎn)支持農(nóng)田水利設(shè)施的配套建設(shè)和維修保護(hù)，重點(diǎn)支持土地整治，加大農(nóng)村小型公益設(shè)施的建設(shè)。其次，加大農(nóng)村基礎(chǔ)教育和農(nóng)業(yè)科技投入。加大農(nóng)村義務(wù)教育投入，逐步縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展；重點(diǎn)選擇支持一些具有開發(fā)潛力的農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目，逐步提高農(nóng)業(yè)發(fā)展中的科技貢獻(xiàn)率。再次，完善農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。建立和完善農(nóng)村衛(wèi)生專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，加大財(cái)政對農(nóng)村公共衛(wèi)生的支持力度，公平分配城鄉(xiāng)之間的衛(wèi)生資源。最后，逐步建立適合我國國情的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的農(nóng)村社會保障制度。政府調(diào)整財(cái)政支出格局，逐步建立覆蓋全社會的包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、低保在內(nèi)的社會保障體系。在農(nóng)村逐步建立最低生活保障制度，對貧困和失業(yè)人員提供最低收入支持。加大對農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生投入，建立農(nóng)村“大病統(tǒng)籌”醫(yī)療體系，并逐步建立農(nóng)村社會養(yǎng)老體系。

5、完善農(nóng)村金融政策，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展

在農(nóng)村金融領(lǐng)域中，合作社處于主導(dǎo)地位，但農(nóng)民很難從信用社得到貸款。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)只儲不貸，資金流向城市，支持了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。十七屆三中全會提出：“創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策，加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合，資本充足、功能健全、服務(wù)完善、運(yùn)行安全的農(nóng)村金融體系。加大對農(nóng)村金融政策支持力度，拓寬融資渠道，綜合運(yùn)用財(cái)稅杠桿和貨幣政策工具，定向?qū)嵭卸愂諟p免和費(fèi)用補(bǔ)貼，引導(dǎo)更多信貸資金和社會資金投向農(nóng)村?！币浞职l(fā)揮金融支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的重要作用，改善農(nóng)村金融服務(wù)，使農(nóng)村土地資源、勞動力資源與資本有效結(jié)合，有效促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（注：本文受唐山市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究資金資助。）

[1]王景新、李長江等：明日中國：走向城鄉(xiāng)一體化[M].中國經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

[2]高松：進(jìn)一步完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制[J].經(jīng)濟(jì)研究，2009（10）.

[3]何平均：新農(nóng)村建設(shè)中城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的財(cái)政政策探析[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2006（6）.

[4]楊東升、鄒克儉：以體制機(jī)制創(chuàng)新為主線促進(jìn)統(tǒng)籌發(fā)展[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010（2）.

（責(zé)任編輯：李文斐）