○楊麗麗

（西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 陜西 西安 710122）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者的行為，其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府職能定位

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于整合土地資源從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式、發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)農(nóng)民增收。近年來(lái)，隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快，于是有些地方出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)熱，實(shí)踐中的土地流轉(zhuǎn)陷入了誤區(qū)。某些地方政府不遺余力以各種方式加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，在他們看來(lái)，似乎只有通過(guò)政府推動(dòng)的快速土地流轉(zhuǎn)，中國(guó)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)以及由此引致的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)才能指日可待。在這種認(rèn)識(shí)的指導(dǎo)下，有的地區(qū)把土地流轉(zhuǎn)的程度作為干部政績(jī)考核的指標(biāo)，產(chǎn)生了很多負(fù)面效應(yīng)；有些地區(qū)錯(cuò)誤引導(dǎo)農(nóng)民在條件尚不具備的狀況下冒然進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民的生活陷入困境；個(gè)別地方基層政府甚至采取行政手段強(qiáng)制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，有的甚至打著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的旗號(hào)，隨意改變土地用途，占用農(nóng)民耕地和農(nóng)民宅基地用于“非農(nóng)化”建設(shè)以謀取短期利益。這些作法和中央所強(qiáng)調(diào)的“依法自愿有償原則”以及“土地流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”等精神相違背，在很大程度上損害了農(nóng)民利益和社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

基層政府在土地流轉(zhuǎn)中的角色和作用到底是什么？這一問(wèn)題值得我們深思。實(shí)際上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，應(yīng)尊重市場(chǎng)規(guī)律，由市場(chǎng)來(lái)解決。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，如果農(nóng)戶從事其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的邊際產(chǎn)出效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地上的邊際產(chǎn)出效益，農(nóng)民就會(huì)自愿放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而從事其他產(chǎn)業(yè)，反之農(nóng)民會(huì)有顧慮，不會(huì)主動(dòng)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。外在人為的強(qiáng)制和行政權(quán)力的干預(yù)并不能為農(nóng)民帶來(lái)更多實(shí)際利益?；鶎诱袜l(xiāng)村組織憑借土地所有者代表的身份和行政權(quán)力，過(guò)度干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)行為，甚至直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的主體，損害了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，否認(rèn)了農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體地位，使土地家庭經(jīng)營(yíng)變成集體經(jīng)營(yíng)或政府經(jīng)營(yíng)。這些錯(cuò)誤的做法混淆了市場(chǎng)和政府的職能界線。政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中主要是制定規(guī)則，而不是直接介入經(jīng)濟(jì)主體的微觀經(jīng)濟(jì)行為中，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府應(yīng)該做好自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情，有所為有所不為。

陜西省農(nóng)村不同地區(qū)發(fā)展水平差異較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的條件較成熟，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性較高，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的速度較慢，農(nóng)民存在各種顧慮，因此基層政府需要因地制宜，加大土地流轉(zhuǎn)的政策宣傳力度，積極引導(dǎo)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)而不是把自己的意愿強(qiáng)加到農(nóng)民身上；政府應(yīng)該加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部制度環(huán)境，如培養(yǎng)中介組織、健全社會(huì)保障機(jī)制、提供良好公共服務(wù)。我省的高陵縣政府在這方面做得就比較好，較好地體現(xiàn)了政府職能，值得借鑒。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律問(wèn)題

2002年8月，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》頒布，該法規(guī)定：國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，這部法律的頒布改變了以往農(nóng)村土地使用權(quán)只能有限制流轉(zhuǎn)的局面，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了諸多創(chuàng)新，為土地流轉(zhuǎn)提供了更為具體的法律依據(jù)。不過(guò)，該法也只對(duì)各種農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式做出了原則規(guī)定，缺乏對(duì)各種流轉(zhuǎn)形式的運(yùn)行法律機(jī)理和操作規(guī)程的規(guī)定，對(duì)于流轉(zhuǎn)的具體范圍、形式、程序、價(jià)格、管理等，都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)予以保障。2008年10月，十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，該政策使土地流轉(zhuǎn)方式發(fā)展到轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押、繼承等多種方式并存。以上政策雖然在很大程度上促進(jìn)了農(nóng)村土地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，但是在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中沒(méi)有土地流轉(zhuǎn)的國(guó)家立法，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的地方規(guī)章。土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性和隨意性，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容不完整、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不確定，土地糾紛日漸增多，侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生。從陜西省來(lái)看，在土地流轉(zhuǎn)的程序上也存在大量農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一管理，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、手續(xù)不完善等現(xiàn)象。很多地方?jīng)]有完全建立和實(shí)施土地流轉(zhuǎn)登記備案制度，有的流轉(zhuǎn)主體和行為還不能完全依法運(yùn)行，有的對(duì)流轉(zhuǎn)情況缺乏相關(guān)備案登記和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓變更手續(xù)，合同文本還沒(méi)有統(tǒng)一。農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)大多私下、自發(fā)進(jìn)行，且無(wú)書(shū)面協(xié)議，未用合同來(lái)規(guī)范雙方的權(quán)利，即使簽訂書(shū)面合同，合同往往也不規(guī)范，條款不全，權(quán)利與義務(wù)不明，導(dǎo)致雙方責(zé)權(quán)界線不清，容易引發(fā)土地糾紛矛盾。因此，土地流轉(zhuǎn)立法滯后不利于培育適度規(guī)模的符合市場(chǎng)要求的經(jīng)營(yíng)主體，不利于提高生產(chǎn)率與加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程。這就需要國(guó)家制訂和實(shí)施《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，按照市場(chǎng)要求規(guī)范流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，最終有效發(fā)揮農(nóng)用土地在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的作用。

上述土地流轉(zhuǎn)缺乏法律規(guī)范的重要原因之一是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體界定不明晰。我國(guó)《憲法》明文規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，但是并沒(méi)有界定“集體”的具體涵義和范圍，因而在法律上，農(nóng)村土地所有權(quán)主體實(shí)際上仍不明晰，土地所有權(quán)主體可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是村集體，甚至可以是村民小組。在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)多個(gè)主體對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交叉擁有的問(wèn)題。另外，國(guó)家依然保留對(duì)集體土地的征用、處理權(quán)等，擁有比所有權(quán)人更大的控制權(quán)，從而使所有權(quán)主體的實(shí)質(zhì)歸屬變得更加復(fù)雜。在包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，由于主體不明確帶來(lái)的問(wèn)題和矛盾尤其復(fù)雜，侵占農(nóng)民利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響較大，亟需通過(guò)立法進(jìn)行規(guī)范。

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)民如何行使包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)沒(méi)有具體規(guī)定，這就出現(xiàn)很多理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如農(nóng)民集體所有宅基地上的房屋等建筑是私有財(cái)產(chǎn)，而房屋等私有財(cái)產(chǎn)的繼承、轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)、出租等引起的宅基地轉(zhuǎn)讓和一戶多宅問(wèn)題普遍存在，造成了私有房產(chǎn)壓占公有土地以及產(chǎn)權(quán)難以明確界定和處置等問(wèn)題?！段餀?quán)法》中規(guī)定農(nóng)村宅基地不得抵押，這使得在目前的法律框架下，農(nóng)民住宅無(wú)法進(jìn)行物權(quán)登記。同時(shí)，由于房屋與土地不可分割的屬性，轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)必然涉及轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民均沒(méi)有土地所有權(quán)，只有土地使用權(quán)。只允許城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)，而不允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)，容易形成立法上的不平等。因此，目前需要明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體，同時(shí)還必須通過(guò)法律、法規(guī)進(jìn)一步確認(rèn)土地所有者的權(quán)利和義務(wù)。

目前，我國(guó)部分地區(qū)正在進(jìn)行這方面的探索，出臺(tái)了一些新的措施和辦法，以重慶為例，被國(guó)家批準(zhǔn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，2007年，重慶在土地改革領(lǐng)域率先進(jìn)行大膽探索，創(chuàng)造了土地流轉(zhuǎn)的九龍坡模式，即宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社保。也就是說(shuō)，農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地，宅基地被置換為城市發(fā)展用地，農(nóng)民在城里獲得一套住房。農(nóng)民放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，享受城市社保，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制。近來(lái)包括廣州市在內(nèi)，全國(guó)不少地區(qū)也開(kāi)始引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入中心鎮(zhèn)居住，探索“宅基地?fù)Q住房”新模式。目前，我省經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，重慶模式在省內(nèi)很多地方不一定適用，但吸收其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，積極探索，完善立法卻是當(dāng)務(wù)之急。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中社會(huì)保障體系的建立

目前，影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要因素就是農(nóng)村社會(huì)保障體系滯后。很長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)農(nóng)民沒(méi)有享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)等基本的社會(huì)保障，農(nóng)民只能牢牢地依附于土地，將土地作為最基本的生活保障以化解失業(yè)、疾病等風(fēng)險(xiǎn)，土地承擔(dān)著農(nóng)民最低生活保障的功能。近年來(lái)，農(nóng)民收入來(lái)源多元化，農(nóng)業(yè)收入在他們的收入中所占比例逐年下降，但是由于農(nóng)村的社會(huì)保障問(wèn)題還沒(méi)有很好地解決，農(nóng)民在物質(zhì)和精神方面對(duì)土地的依賴(lài)程度依然很強(qiáng)，這使得農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)時(shí)疑慮重重，極大限制了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度和質(zhì)量。

同時(shí)，在農(nóng)村的制度性社會(huì)保障安排長(zhǎng)期缺失的情況下，土地流轉(zhuǎn)又直接加速了農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題求解的迫切性。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題緊密相連，互相影響。有效、快速的土地流轉(zhuǎn)需要以農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善為條件，同時(shí)又在很大程度上加快了農(nóng)村社會(huì)保障體系的創(chuàng)新?，F(xiàn)階段，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，土地的保障功能呈現(xiàn)弱化狀態(tài)，難以擔(dān)當(dāng)起諸多的保障重任。但是在社會(huì)保障體系不健全的情況下，農(nóng)民依然不會(huì)輕易放棄土地的承包權(quán)。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，必須先解決土地社會(huì)保障功能剝離的問(wèn)題。

在農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立方面，我們的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，但是短期內(nèi)這個(gè)目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，只能分階段逐步進(jìn)行。目前，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的最大難點(diǎn)在于資金不足，如何解決資金來(lái)源問(wèn)題成為重中之重。近年來(lái)，在這方面的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新就是“土地?fù)Q保障”，即用農(nóng)民被征用土地時(shí)獲得的補(bǔ)償以及轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等所有的流轉(zhuǎn)形式讓出承包土地時(shí)獲得的收益為其建立社會(huì)保障。這種作法1993年始于浙江嘉興，主要用于失地農(nóng)民，后以不同的方式逐步擴(kuò)展到東部發(fā)達(dá)地區(qū)和其他地區(qū)。作為一種大膽的嘗試，“土地?fù)Q保障”確實(shí)在一定程度上起到了緩解矛盾和解決失地農(nóng)民生存困境的作用，但是從實(shí)踐效果來(lái)看，這種制度設(shè)計(jì)還存在著某些缺點(diǎn)，易產(chǎn)生保障水平偏低，地方財(cái)政危機(jī)等問(wèn)題，而且在不同區(qū)域適用性有很大差別。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、財(cái)力充足，農(nóng)民群體對(duì)土地流轉(zhuǎn)受益的預(yù)期滿足程度高的地區(qū)，會(huì)順利實(shí)現(xiàn)土地對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障職能的剝離。農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，獲得更高收益的同時(shí)，基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療等各方面的社會(huì)保障問(wèn)題也得到解決。這種作法的效果在很大程度上取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平，東部、沿海地區(qū)和一些城市的市郊地區(qū)適宜借鑒和創(chuàng)新“土地?fù)Q保障”的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益為農(nóng)民建立社會(huì)保障制度。但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩、各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)都比較落后的地區(qū)，可以嘗試以政府的力量為主建立適合當(dāng)?shù)刈畹退降纳鐣?huì)保障制度，逐步減輕農(nóng)民對(duì)土地的過(guò)分依賴(lài)。

政府要積極建立由國(guó)家、集體、個(gè)人共同籌資承擔(dān)的具有社會(huì)互濟(jì)性的農(nóng)村保障模式，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革。首先，在國(guó)家、地方和個(gè)人三位一體的籌資體系中，政府要加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，承擔(dān)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的財(cái)政責(zé)任，轉(zhuǎn)變過(guò)去以城市為主導(dǎo)的社會(huì)保障制度。中央財(cái)政、地方財(cái)政都要適當(dāng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高社保資金支出比例。其次，要從提高農(nóng)民素質(zhì)、轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，解決農(nóng)村新增人口的生活發(fā)展問(wèn)題等角度出發(fā)，積極建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的社會(huì)保障體系。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險(xiǎn)。