○楊立平

（廣東技術(shù)師范學(xué)院經(jīng)貿(mào)學(xué)院 廣東 廣州 510260）

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了許多迫切需要解決的社會(huì)問題，如社會(huì)財(cái)富分配嚴(yán)重失衡；房價(jià)不合理的快速上漲，一方面許多人住房困難，買不起房，另一方面又有大量新建住房空置；地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，導(dǎo)致不規(guī)范行為的出現(xiàn)，孕育出許多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。透過這些問題分析背后的制度原因，其中之一便是公共財(cái)政體制存在許多缺陷。而開征物業(yè)稅有助于促進(jìn)我國公共財(cái)政體制的完善，進(jìn)而在一定程度上促使以上問題的解決。

一、開征物業(yè)稅是調(diào)節(jié)存量財(cái)富分配、縮小貧富差距的需要

目前，關(guān)于調(diào)節(jié)財(cái)富分配的稅種主要包括所得稅、消費(fèi)稅等。這些稅種都是對(duì)流量征稅，而對(duì)財(cái)富存量征稅則相對(duì)不足。雖然現(xiàn)行稅制中有房產(chǎn)稅，但它是以經(jīng)營性房產(chǎn)作為征稅對(duì)象，居民自住房產(chǎn)并不在征稅范圍之內(nèi)。出現(xiàn)這種局面的原因在于，過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下不允許個(gè)人有較多的剩余財(cái)產(chǎn)，個(gè)人住房是以單位福利形式進(jìn)行分配的，個(gè)人不具有物業(yè)產(chǎn)權(quán)。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，住房制度發(fā)生了巨大變化，房產(chǎn)物業(yè)已經(jīng)在很大程度上成為商品，甚至成為投資的工具。因此，將居民房產(chǎn)適時(shí)納入征稅范圍，開征物業(yè)稅，正好可以彌補(bǔ)對(duì)存量財(cái)富征稅的不足。

收入分配不公、貧富差距過大是目前我國面臨的主要社會(huì)問題之一，而現(xiàn)行稅收體系對(duì)調(diào)節(jié)財(cái)富分配的作用又十分有限。

首先，從收入取得環(huán)節(jié)來看，個(gè)人所得稅稅負(fù)基本落在廣大工薪收入者頭上。由于對(duì)包括股票、基金投資的資本利得收益不征個(gè)人所得稅，以此為主要收入來源者只承擔(dān)了很輕的稅負(fù)。從要素分配的角度看，資本利得獲得者往往是高收入人群，工薪只占其很少的一部分收入來源。即使將來實(shí)行綜合所得稅，擴(kuò)大稅基，將資本利得納入其中，也不可能對(duì)未實(shí)現(xiàn)的資本利得征稅。由于資本利得是財(cái)富的組成部分，故通過對(duì)財(cái)富征稅就可解決這一問題。

其次，從收入流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)來看，消費(fèi)稅是具有累進(jìn)性質(zhì)的主要調(diào)節(jié)稅種。但消費(fèi)稅只對(duì)少數(shù)高檔商品征稅，征收面過窄。從目前我國富裕人士的消費(fèi)結(jié)構(gòu)來看，納入消費(fèi)稅征稅范圍的商品在富人消費(fèi)支出中所占比重很低。據(jù)福布斯2010年中國財(cái)富排行榜相關(guān)數(shù)據(jù)的分析，高收入人群的支出結(jié)構(gòu)大體是證券投資、房產(chǎn)物業(yè)、現(xiàn)金等其他資產(chǎn)各占三分之一?，F(xiàn)行稅制對(duì)證券、現(xiàn)金等資產(chǎn)的持有是不征稅的。對(duì)房產(chǎn)物業(yè)在取得產(chǎn)權(quán)時(shí)一次性繳納1.5%～3%的契稅，之后如果不是用于生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)或出租，也是不用交稅的。

最后，從財(cái)富存量環(huán)節(jié)來看，在目前的財(cái)產(chǎn)稅體系中只有車船稅是對(duì)持有財(cái)產(chǎn)征稅。

綜上所述，現(xiàn)行稅制中對(duì)個(gè)人收入從取得、流轉(zhuǎn)到最后形成存量財(cái)富的各個(gè)環(huán)節(jié)的課稅均有缺陷，這也是目前我國貧富差距不斷擴(kuò)大的原因之一。由于房地產(chǎn)是個(gè)人財(cái)富集中的一個(gè)重要途徑，因此對(duì)房地產(chǎn)開征物業(yè)稅無疑是對(duì)存量財(cái)富具有較大調(diào)節(jié)作用，可以進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制下的稅收體系，抑制貧富差距不斷擴(kuò)大的趨勢。

理論界也有人不同意物業(yè)稅的財(cái)富調(diào)節(jié)作用，認(rèn)為物業(yè)稅具有累退性（張楚，2010）。因?yàn)槲飿I(yè)稅一般是以房產(chǎn)評(píng)估價(jià)為稅基的比率稅，相對(duì)于居民的收入，低收入家庭的納稅比例要高于高收入家庭的比例。假設(shè)政府征收1%的物業(yè)稅，低收入家庭年收入2萬元，擁有房產(chǎn)20萬元，高收入家庭年收入100萬元，擁有房產(chǎn)200萬元，則低收入家庭的稅負(fù)是其年收入的10%，而高收入家庭的稅負(fù)則只占其年收入的2%。

而此矛盾在設(shè)立了物業(yè)稅的國家里都已經(jīng)得到解決。基本做法是在規(guī)定滿足基本需求的免征額的基礎(chǔ)上實(shí)行累進(jìn)稅率。例如，新加坡全部房產(chǎn)均要繳納物業(yè)稅，以家庭為單位對(duì)自住房產(chǎn)按套數(shù)累進(jìn)征稅：第一套房按3%的稅率繳納，第二套及以上按10%的稅率繳納。法國則是規(guī)定按人均居住面積進(jìn)行累進(jìn)征稅。我國物業(yè)稅試點(diǎn)城市上海規(guī)定每人60平方米的免征額，超過面積則累進(jìn)征稅。

二、開征物業(yè)稅是穩(wěn)定房價(jià)、保障房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的需要

雖然難以準(zhǔn)確地度量所得，但最好的估計(jì)值表明，我國的收入分配是很不公平的，關(guān)于存量財(cái)富數(shù)據(jù)的情況就更差了。有一項(xiàng)研究顯示，處于財(cái)富分配最高的1%的人，擁有總財(cái)富的40%（鄧立平，2010），而其中三分之一又是以房產(chǎn)物業(yè)的形式存在的。這就不奇怪為什么一方面在城市中有許多人住房困難、買不起房，另一方面全國又有6000萬套左右的新建住房空置。這樣不公平的物業(yè)配置是否可取，成為一系列復(fù)雜的社會(huì)問題和倫理問題。

“衣食住行”為人類生存之基本，住房因此成為個(gè)人生活的剛性需求。從文明世界的發(fā)展現(xiàn)實(shí)來看，“居者有其屋”是各國憲法賦予公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，必須完全得到保障。因此，房產(chǎn)物業(yè)已經(jīng)被界定為具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的特殊商品。以物業(yè)稅的形式介入房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控，糾正市場失靈造成的房產(chǎn)向少數(shù)富人過度集中的現(xiàn)狀應(yīng)該成為公共財(cái)政體制下政府的必然選擇。

當(dāng)前房價(jià)高企的主要原因是投資性需求過大，突出表現(xiàn)為房產(chǎn)物業(yè)過度集中在少數(shù)人手中，新建住房空置率過高。以物業(yè)稅壓抑房價(jià)的原理在于稅收資本化的作用。如果開征物業(yè)稅，則打算購置房產(chǎn)的人會(huì)考慮到，一旦購買房產(chǎn)，將會(huì)把未來一連串的應(yīng)納稅額也買下來，這會(huì)降低購買者愿意支付的房價(jià)。由于土地供應(yīng)是固定的，房產(chǎn)供應(yīng)也是相對(duì)有限的，根據(jù)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁理論，房產(chǎn)的所有者基本上就要承擔(dān)全部稅負(fù)，即開征物業(yè)稅將增加房產(chǎn)的持有成本。擁有房產(chǎn)物業(yè)的成本包括取得成本和持有成本，從我國現(xiàn)實(shí)情況來看，取得成本主要包括購買房產(chǎn)的價(jià)格以及取得產(chǎn)權(quán)應(yīng)繳納的契稅。持有成本主要包括房產(chǎn)折舊及物業(yè)管理費(fèi)等，對(duì)于非經(jīng)營性房產(chǎn)不需繳納房產(chǎn)稅。由于近年來房產(chǎn)價(jià)格大幅上漲，按市值計(jì)算的折舊已成負(fù)數(shù)，而物業(yè)管理費(fèi)在高昂的房價(jià)面前也可忽略不計(jì)。這樣持有成本已演變成持有收益，在很大程度上刺激了市場對(duì)房產(chǎn)的投資性需求。“買房子一定賺錢”已成為當(dāng)前社會(huì)不爭的事實(shí)。特別是在證券市場等其他投資市場均不景氣的情況下，大量資金流入房地產(chǎn)市場的趨勢還會(huì)愈演愈烈。

今天中國出現(xiàn)的問題在其他先進(jìn)國家和地區(qū)早就存在，他們也有一套應(yīng)對(duì)的辦法。開征物業(yè)稅是其中一個(gè)重要選擇。西方發(fā)達(dá)國家的物業(yè)稅制度對(duì)于有效控制房產(chǎn)過度集中形成空置起到了非常重要的作用，絕大多數(shù)人最多只有一套物業(yè)，有多套物業(yè)的業(yè)主也是盡量避免房產(chǎn)空置，寧愿將空置的物業(yè)低價(jià)出租甚至零租金出租。丹麥政府在50年前就開始征收閑置物業(yè)價(jià)值稅，法國的一些城市對(duì)于閑置的房產(chǎn)規(guī)定征收超過一般物業(yè)的懲罰性高額物業(yè)稅。

三、開征物業(yè)稅是健全地方財(cái)政收入體系、規(guī)范地方政府行為的需要

我國1994年對(duì)預(yù)算管理體制進(jìn)行了重大改革，以分稅制取代原有的分級(jí)包干制，其基本設(shè)想是建立“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”的架構(gòu)。然而，十幾年來的實(shí)踐表明，分稅制改革還有許多有待完善的地方，主要表現(xiàn)為地方財(cái)政收入體系不完善，缺乏能夠與地方政府事權(quán)相對(duì)稱的主要財(cái)源?，F(xiàn)階段，一方面隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，政府職能在發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府事權(quán)大量增加，地方政府更關(guān)心本地方公共產(chǎn)品的提供，愿意承擔(dān)更多的事權(quán)。另一方面，現(xiàn)行的分稅制又限制了地方政府的收入自主權(quán)。有資料顯示，當(dāng)前我國財(cái)政支出的70%集中在省以下的地方政府，但是60%的財(cái)政收入歸中央財(cái)政。在沒有充分財(cái)源的情況下，為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造地方政府政績，容易出現(xiàn)亂收費(fèi)、亂占用、變相舉債等一系列不規(guī)范行為。近年來大量增加的地方政府賣地收入就是其中一種。

以賣地收入為主的土地財(cái)政是典型的“寅吃卯糧”，把70年的土地使用權(quán)一次性出讓后得到巨額收入。由于缺乏相應(yīng)的法規(guī)制度對(duì)其制約，許多地方政府急功近利，大量賣地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，杭州、上海、北京2009年的賣地收入分別為1054億元、1043億元、928億元，而這些地方政府2009年的地方財(cái)政收入總額分別為520億元、2540億元、2027億元。賣地收入甚至已超過當(dāng)年的財(cái)政收入。一個(gè)地方的土地總量是有限的，當(dāng)前多賣地，后續(xù)財(cái)政開支就會(huì)變得更加困難。在目前的法規(guī)環(huán)境下，土地財(cái)政無疑會(huì)誘發(fā)地方政府的短期行為，影響城市今后的發(fā)展，同時(shí)也將地方政府的收入過多地與房價(jià)、地價(jià)聯(lián)系起來。這幾年中央幾次出手壓抑房價(jià)均未能奏效，究其原因，地方政府在其中起了非常負(fù)面的作用。

筆者在《論加強(qiáng)政府間縱向轉(zhuǎn)移支付的必要性》一文中已經(jīng)分析過，目前我國的主要稅種均不適合作為地方主體稅種。在不改變分稅制體制的情況下，只能開征新稅種來解決問題。財(cái)產(chǎn)稅具有稅源分布廣闊、區(qū)域性、稅基固定等特點(diǎn)，地方政府易于做到對(duì)本地區(qū)的稅源實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)控，提高稅收征管效率，同時(shí)財(cái)產(chǎn)稅收主要用于為本地區(qū)提供公共服務(wù)，有利于形成“多征稅，多提供公共服務(wù)”的良性循環(huán)機(jī)制，符合稅收受益原則，非常適合作為地方稅主體稅種。許多實(shí)行分稅制國家大多將財(cái)產(chǎn)稅歸為地方政府，成為地方財(cái)政的主要來源。據(jù)OECD組織1990年的資料，在地方稅收中，美國財(cái)產(chǎn)稅占80%，加拿大占84%，英國占93%（此處是按聯(lián)邦、州、地方三級(jí)來劃分財(cái)政收入的）。

開征物業(yè)稅應(yīng)學(xué)習(xí)香港的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行普征模式。為了保證低收入居民的生活不會(huì)受到太大的影響，可以將供基本生活需要的居住面積作為免征額，同時(shí)保留原有土地出讓金不變，并將其計(jì)入稅基。有人擔(dān)心這種模式會(huì)延續(xù)目前土地財(cái)政的弊端，主張廢除土地出讓金制度。但筆者認(rèn)為，政府行為出現(xiàn)問題，不能依靠市場方式來解決，只能將改革思路轉(zhuǎn)向目前的社會(huì)制度和政治體制，特別是改革集土地管理與土地經(jīng)營于一身的行政體制，降低地方政府對(duì)短期利益的依賴，保證地方政府收入的可持續(xù)性。

按照以上設(shè)想形成的，以物業(yè)稅為主體的新的地方政府土地財(cái)政會(huì)不會(huì)又成為房價(jià)上漲的推動(dòng)因素呢？值得慶幸的是，有研究表明，在其他條件相同的情況下，一個(gè)地區(qū)的房價(jià)與該地區(qū)的物業(yè)稅稅率負(fù)相關(guān)，而與該地區(qū)政府所提供的公共服務(wù)質(zhì)量正相關(guān)，即提高物業(yè)稅會(huì)降低房價(jià)，而增加教育、社會(huì)治安等公共服務(wù)則會(huì)增加房產(chǎn)價(jià)值。

由此可以推斷，隨著物業(yè)稅的開征，新的地方財(cái)政收入體系的逐步建立，推動(dòng)房價(jià)不斷上漲的制度性因素將得到根本根除。地方政府要獲得以物業(yè)稅為主的更多土地財(cái)政收入，就必須通過對(duì)交通、環(huán)保、治安、教育等公共服務(wù)的投入來實(shí)現(xiàn)，從而進(jìn)入地方政府收入與地方政府職責(zé)良性循環(huán)的軌道。

[1]孫健夫：關(guān)于物業(yè)稅負(fù)的水平設(shè)計(jì)的幾個(gè)問題[J].稅務(wù)研究，2010（3）.

[2]楊立平：論加強(qiáng)政府間縱向轉(zhuǎn)移支付的必要性[J].生產(chǎn)力研究，2009（8）.

[3]楊全社、鄭健翔：地方財(cái)政學(xué)[M].南開大學(xué)出版社，2005.