○丁遠(yuǎn)杏

（湖北省行政學(xué)院 湖北 武漢 430022）

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心內(nèi)容，是落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求。城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌不穩(wěn)定不充分，根本的原因是各種具體管理制度的約束，需要通過制度改革與創(chuàng)新的突破來保障城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌的推進(jìn)，以及穩(wěn)定就業(yè)與充分就業(yè)的實現(xiàn)。

一、城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌是和諧社會建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1、城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌及其基本目標(biāo)

城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌有著豐富的內(nèi)涵，城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌意味著國家將城市與農(nóng)村的就業(yè)統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃；在全國形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一開放競爭有序的勞動力市場；政府對農(nóng)村就業(yè)也會負(fù)起相應(yīng)的政府責(zé)任；利用市場機(jī)制合理分配勞動力資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展，實現(xiàn)社會充分就業(yè)的目標(biāo)。

就業(yè)是基本的民生問題，既涉及到人們生存和發(fā)展的基本權(quán)利，又直接關(guān)系到全面小康的生活能否惠及到絕大多數(shù)居民，還直接關(guān)系到國家的政治穩(wěn)定和社會安定，關(guān)系到和諧社會的建設(shè)?，F(xiàn)在達(dá)不到小康生活標(biāo)準(zhǔn)的人，基本上是那些就業(yè)的弱勢群體。這部分人包括一部分城鎮(zhèn)中的就業(yè)困難群體，更多的是農(nóng)村的剩余勞動力。正是因為農(nóng)村勞動力太多，使得農(nóng)民就業(yè)不充分，造成城鄉(xiāng)收入差距過大。所以在解決“三農(nóng)”問題時重點是解決農(nóng)民充分就業(yè)問題，而最根本的措施就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的基本目標(biāo)是促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力市場一體化和農(nóng)村勞動力的有序和穩(wěn)定轉(zhuǎn)移，不斷理順和優(yōu)化城鄉(xiāng)就業(yè)關(guān)系，努力擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的素質(zhì)就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)、充分就業(yè)，最終提高城鄉(xiāng)就業(yè)的現(xiàn)代化水平。

2、實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的重大現(xiàn)實意義

（1）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)?？茖W(xué)發(fā)展觀關(guān)于“五個統(tǒng)籌”的要求，排在第一位的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，其中最重要的是要做好人的工作。因為發(fā)展要以人為本，發(fā)展要靠勞動力這個最活躍的生產(chǎn)要素，所以要發(fā)展就必須充分地調(diào)動起人的積極性和創(chuàng)造性，使人這個最活躍的生產(chǎn)要素得到合理的配置。

（2）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場，是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一項重要任務(wù)。對于我國的現(xiàn)代化建設(shè)，對于落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村，對于進(jìn)一步深化改革都有著重大的現(xiàn)實意義。

（3）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是構(gòu)建和諧社會的一個重要切入點。構(gòu)建和諧社會固然有很多因素在起作用，但就一個社會的整體而言，利益的和諧是核心。而貧富差距是利益不和諧的最突出表現(xiàn)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，實行城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)是提高農(nóng)村居民收入，實現(xiàn)社會利益和諧的基礎(chǔ)。

（4）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的內(nèi)在要求。建設(shè)社會主義新農(nóng)村關(guān)鍵是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破除城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)和政策限制，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的有效機(jī)制，使城鄉(xiāng)共同增強(qiáng)發(fā)展能力，共同提高發(fā)展水平，共同分享發(fā)展成果。

（5）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是進(jìn)一步深化改革的一種制度創(chuàng)新。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，不是單純的農(nóng)民進(jìn)城和人口轉(zhuǎn)移，也不是單純的城市規(guī)模擴(kuò)張，是對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的變革，是一種制度創(chuàng)新，是要破除城鄉(xiāng)壁壘，建立統(tǒng)一的勞動力市場，按照勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)的方針，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的穩(wěn)定就業(yè)與充分就業(yè)目標(biāo)。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)是對城鄉(xiāng)“二元”就業(yè)體制的一場革命，并成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌的現(xiàn)狀與制度約束

1、城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌現(xiàn)狀與問題

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)作為一種政策實踐，很多地區(qū)早就在探索。早在1991年1月，國家勞動部、農(nóng)業(yè)部和國務(wù)院發(fā)展研究中心就提出了進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)管理的精神。1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中明確提出要建立勞動力市場，勞動部據(jù)此提出要在“九五”期末基本形成現(xiàn)代勞動力市場的雛形，消除城鄉(xiāng)勞動力的身份差別。2000年8月國家勞動和社會保障部、國家計委等七部委聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村勞動力開發(fā)就業(yè)試點工作的通知》，要求有條件的地區(qū)先行試點，探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的途徑，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場的真正融合，取得經(jīng)驗后再向全國其他地區(qū)推廣。2003年開始，國家取消了限制農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的一些政策規(guī)定，并且明確要求各級政府努力改善農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的環(huán)境。從2004年開始，國家實施以農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)為主要內(nèi)容的“陽光工程”。十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，十六屆三中全會提出要引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力有序流動，并逐步形成城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)的制度。十七大報告提出，就業(yè)是民生之本，并對如何促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)提出了更全面的綱領(lǐng)性的指導(dǎo)意見。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)在各地試點與發(fā)展的實踐中，雖然取得了一些成績和經(jīng)驗，但是在實踐當(dāng)中還存在很多突出的問題，制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程和社會的和諧。

（1）城鄉(xiāng)勞動力身份地位不完全平等。農(nóng)村勞動力往往處于弱勢，他們進(jìn)城就業(yè)，主要從事城里人不愿干的累、苦、臟的工作，報酬相對偏低，往往僅能維持家庭在城市里的基本生活。一部分人長期居住在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，卻仍保留農(nóng)業(yè)戶口，被稱為“農(nóng)民工”，成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中特殊的邊緣群體。

（2）用工不規(guī)范和工資偏低。部分用人單位招用農(nóng)村剩余勞動力時，勞動報酬偏低、超時工作、拖欠工資的現(xiàn)象時有發(fā)生，特別是一些沿海地區(qū)的私營企業(yè)和個體工商戶對進(jìn)城農(nóng)民工另眼相待，不簽訂勞動合同，不繳納社會保險費(fèi)，經(jīng)常加班加點，拖欠工資或不按時支付工資，嚴(yán)重影響農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的積極性和就業(yè)穩(wěn)定性。

（3）就業(yè)服務(wù)和就業(yè)管理體制不健全。目前大多數(shù)基層鎮(zhèn)均未能建立勞動力供求信息網(wǎng)絡(luò)，僅有的勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)提供的勞動力供求信息，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足農(nóng)民工對勞動力供求信息的需求，從而增加了轉(zhuǎn)移就業(yè)的難度，在很大程度上制約著農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)。

（4）農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的穩(wěn)定性較差。大部分農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)后，普遍采取臨時性、季節(jié)性的方式就業(yè)，與用人單位簽訂勞動合同的期限大部分也是在一年之內(nèi)，就業(yè)穩(wěn)定性差流動性大。過高的流動性，不僅對企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營造成很大影響，不利于企業(yè)生產(chǎn)工藝水平和勞動生產(chǎn)率的提高，也不利于勞動者自身職業(yè)技能和工作能力的提高和事業(yè)的發(fā)展。

2、城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌推進(jìn)的制度約束

造成城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌現(xiàn)狀的原因不是政策、觀念等方面的問題，而是根深蒂固的城鄉(xiāng)分割的各種管理制度的約束。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的本質(zhì)是一種新的制度安排，是勞動力在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間有序流動和保證勞動力有效交易配置的一系列新機(jī)制。新制度安排就意味著要打破過去已有的城鄉(xiāng)分割的制度安排。在這種制度變遷過程中，舊制度的慣性無疑會影響并制約新制度的建立。

（1）戶籍制度還沒有得到根本改變。我國的戶籍制度曾經(jīng)嚴(yán)格限制人們的自由流動，而各地不同的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r又使不同地區(qū)的戶籍享有了不同的權(quán)利，從而形成了以戶籍制度為依據(jù)的不同住房、保障、教育、就業(yè)、等社會福利體系。進(jìn)城的農(nóng)村勞動力因為沒有城鎮(zhèn)戶口，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房方面要比城里人支出更多；在福利享受方面卻比城里人要低，影響和制約了農(nóng)村勞動力在城鎮(zhèn)就業(yè)的穩(wěn)定性。

（2）住房制度對就業(yè)統(tǒng)籌的約束。對城鄉(xiāng)一般收入家庭來說，買房都是困難的事，但國家提倡的人人有房住的住房保障制度暫時卻沒有將進(jìn)城的農(nóng)村勞動力包括在內(nèi)，如經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房制度還沒有涵蓋他們。在城市就業(yè)的農(nóng)村勞動力首先在城市不能“安居”，就難以“樂業(yè)”，無法在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，充分就業(yè)。

（3）社會保障制度的約束。無論是在城市，還是在鄉(xiāng)村，勞動力自由流動的一個重大后顧之憂就是社會保障問題。沒有完善全面的社會保障體系，城鄉(xiāng)勞動力的就業(yè)選擇就只能是以保障為核心考慮因素而進(jìn)行的單向選擇，而這種勞動力就業(yè)選擇的單向性恰恰與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的原則相反。現(xiàn)實是農(nóng)村的基本社會保險還沒有完全建立完善起來，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，很多用人單位也不按規(guī)定為他們投保。正是因為社會保障制度的缺失與發(fā)展滯后制約了農(nóng)村勞動力在城市的自由流動和穩(wěn)定就業(yè)。

（4）教育培訓(xùn)制度的約束。一方面是農(nóng)村勞動力的子女在城市入學(xué)要交不低的所謂“借讀費(fèi)”或“贊助費(fèi)”等，不能享受平等的教育待遇；另一方面是各級政府對農(nóng)村勞動力的職業(yè)培訓(xùn)還不規(guī)范，不適應(yīng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求，農(nóng)村勞動力素質(zhì)偏低、就業(yè)競爭能力弱難以得到突破性的解決。這兩方面也是制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)的制度因素。

三、以制度創(chuàng)新保障城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌穩(wěn)步推進(jìn)

1、強(qiáng)調(diào)勞動就業(yè)是公民身份的一致性權(quán)利

時至今日，戶籍制度的改革實際上已經(jīng)邁出了一個最基本的步驟，但還需要有更大的步子。所謂強(qiáng)調(diào)勞動就業(yè)是公民身份的一致性權(quán)利，在這里是指勞動適齡人口的就業(yè)不區(qū)分戶籍，僅僅強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)勞動者享有平等就業(yè)權(quán)。這意味著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)并不簡單地是解決農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的問題，它還倡導(dǎo)公民以自身條件贏得就業(yè)機(jī)會，消除群體和制度性的就業(yè)歧視?？梢?，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動者的穩(wěn)定就業(yè)與充分就業(yè)成為政府的重要職能之一。

2、推進(jìn)制度創(chuàng)新與改革的突破，消除城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌的制度障礙

戶籍制度是阻礙城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌最根本的制度，城鄉(xiāng)不同的住房、教育、社會保障等都是附著在戶籍制度上的，戶籍制度決定或制約著其他城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)制度的力度和廣度。目前，我國城市的容納能力有限，一些發(fā)達(dá)國家的“城市病”也提醒我們，城市的人口規(guī)模必須適度，戶籍制度的變遷應(yīng)隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐步到位，而不是一蹴而就。有條件的城市應(yīng)該逐步讓外來務(wù)工者擁有工作所在地的戶口，對不具備遷入戶口的外來務(wù)工人員，要在待遇上盡量和本地戶口的勞動者平等。要弱化戶籍人口管理的職能，將人口管理手段逐步由戶籍管理為主過渡到以身份證管理為主。

（1）多渠道解決農(nóng)民工居住問題?？捎烧?、企業(yè)共同出資或支持開發(fā)商投資建設(shè)統(tǒng)一管理、集中租用的員工宿舍和“農(nóng)民工公寓”。把穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工的居住問題納入城市住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，加大政府廉租房和公租房建設(shè)力度，將農(nóng)民工納入享受范圍，防止出現(xiàn)城市“貧民窟”現(xiàn)象。鼓勵用人單位和農(nóng)民工個人繳存住房公積金，用于農(nóng)民工購買或租賃住房。值得注意的是，現(xiàn)行廉租房和公租房的住房保障措施的推行，一定要切實保障低收入人群和進(jìn)城農(nóng)民工的住房要求，避免“經(jīng)濟(jì)適用房”制度運(yùn)行中的類似偏差的出現(xiàn)。

（2）建立和完善社會保障制度。在繼續(xù)完善城市社會保障制度的同時，逐步建立和完善農(nóng)村社會保障制度。黨的十六大就提出要在有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度。建立一定層次的農(nóng)村社會保障制度是十分有必要的?？蓤猿稚鐣y(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，多渠道籌集和積累社會保障基金，并在適當(dāng)時候和城市社會保障制度并軌，最終形成具有中國特色的、功能健全的、城鄉(xiāng)一體的社會保障體系。

（3）完善現(xiàn)行的中小學(xué)教育制度與勞動力的培訓(xùn)制度。重點在于解決流動人口的子女入學(xué)問題。徹底廢止對外來務(wù)工子女入學(xué)收取的“借讀費(fèi)”等不合理收費(fèi)項目。同時，對農(nóng)村勞動力的培訓(xùn)工作要規(guī)范并提高培訓(xùn)的質(zhì)量。

3、為所有勞動者提供公平一致的公共服務(wù)

實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，就要建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)管理制度，為城鄉(xiāng)勞動力提供統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)。首先要清除對農(nóng)村勞動者進(jìn)城就業(yè)的限制性規(guī)定，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)扶持政策。

（1）建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)登記制度。凡在法定勞動年齡內(nèi)，身體健康，具有初中以上文化、有勞動能力、無就業(yè)崗位者，均可持本人身份證到戶口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障所進(jìn)行就業(yè)登記，申領(lǐng)《就業(yè)登記證》，憑證進(jìn)入勞動力市場求職擇業(yè)。

（2）建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務(wù)平臺。建立并完善省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居委會）五級就業(yè)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為所有勞動者提供統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)。

（3）建立覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)培訓(xùn)體系。加強(qiáng)城鄉(xiāng)勞動者職業(yè)技能培訓(xùn)，針對農(nóng)村勞動力培訓(xùn)中存在的問題，規(guī)范管理，提高質(zhì)量，切實增強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)的針對性和有效性，努力提高農(nóng)村勞動力就業(yè)能力。

（4）建立農(nóng)民工工資支付保障制度。嚴(yán)格規(guī)范用人單位工資支付行為，對農(nóng)民工和城鎮(zhèn)人員實行同工同酬，確保勞動者工資按時足額發(fā)放給本人。在農(nóng)民工分布集中的建筑、交通、水利、餐飲等行業(yè)以及有欠薪記錄的企業(yè)建立工資保障金制度，嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于職業(yè)安全和勞動保護(hù)的有關(guān)規(guī)定，維護(hù)勞動者休息休假權(quán)利，保障勞動者職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)益。

總的來看，突破制度約束推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，是一項長期的任務(wù)，這是制度創(chuàng)新，不可能一蹴而就，觀念及制度變革更不可能瞬息巨變，這需要我們進(jìn)行長期不斷的努力。

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