任陽洋

（中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

□社會·經(jīng)濟(jì)

淺析韋伯官僚制理論及其現(xiàn)實意義

任陽洋

（中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

官僚制的產(chǎn)生有其深刻的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景。韋伯從權(quán)威結(jié)構(gòu)理論與組織類型、官僚制的內(nèi)涵及其特征構(gòu)建了官僚制，官僚制從誕生以來不斷地遭到各種批評與指責(zé)，但是韋伯所開創(chuàng)的理性與科學(xué)的研究范式在目前仍然起著重要作用。中國面對當(dāng)前“官僚制”發(fā)展不足的現(xiàn)狀，要汲取人類文明的一切成果，吸收官僚制的合理因素，并結(jié)合中國自身的實際，建設(shè)有中國特色的“官僚”體系。

韋伯；官僚制；理性；評價；現(xiàn)實意義

韋伯被譽(yù)為“組織理論之父”，官僚制理論對世界各國的公共管理都起到了重要的影響。本文中的官僚制，是韋伯意義上的現(xiàn)代理性官僚制，即以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)，以專業(yè)化官僚為管理主體，以層級制為組織形式，以理性制度為運作規(guī)則的行政管理體制。官僚制作為一種高度理性化的組織模式，它的誕生有其特定的社會歷史背景。

一 韋伯“官僚制”理論產(chǎn)生的背景

（一）社會政治背景

現(xiàn)代官僚制源起于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代的工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的社會歷史背景之下，19世紀(jì)后半期，普魯士通過三次王朝戰(zhàn)爭實現(xiàn)了德國的統(tǒng)一，掃除了德國資本主義發(fā)展道路上的重重障礙。普魯士資本主義的迅速發(fā)展，全面瓦解了容克的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)——封建莊園。為此普魯士王朝把重要的軍官職位和政府官位賜給容克作為補(bǔ)償。統(tǒng)一后，德國工業(yè)化進(jìn)程加快，但是受到德國容克政權(quán)束縛，德國處在以舊的、家族為基礎(chǔ)的企業(yè)制度向資本主義企業(yè)制度過渡的階段。隨著社會發(fā)展，行政管理事務(wù)變得復(fù)雜繁多，工業(yè)社會意欲突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會時期的傳統(tǒng)的習(xí)俗、倫理及道德的束縛，而追求穩(wěn)定的和有法律保障的制度形式成為資產(chǎn)階級的普遍利益要求，行政管理日益得到社會各階層的廣泛重視，韋伯理性官僚制正是在這樣的政治背景下得到產(chǎn)生和發(fā)展的。

（二）社會經(jīng)濟(jì)背景

近代資本主義的社會經(jīng)濟(jì)制度促進(jìn)了官僚制的產(chǎn)生與發(fā)展，官僚制作為一種穩(wěn)定的有效率的管理體制，它極大地迎合并推動了近代資本主義機(jī)械化大生產(chǎn)的需要。德國在20世紀(jì)初完成了工業(yè)化的進(jìn)程，工業(yè)產(chǎn)值躍居世界第二位。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)受到工業(yè)制度和資產(chǎn)階級生活方式的影響，而文化價值體系和政治結(jié)構(gòu)卻仍然處于傳統(tǒng)的封建價值觀的控制之下。資本主義的進(jìn)一步發(fā)展，尤其是進(jìn)入壟斷資本主義之后，隨著各種組織規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，分工與協(xié)作的要求也隨之提高，資產(chǎn)階級追求一種穩(wěn)定而有效率、受法律保障的組織自然而然被提上了日程。從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面來看，官僚制是隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的興起適時產(chǎn)生的，有其現(xiàn)實需要。

（三）社會文化背景

德國是一個崇尚理性思維和法律制度的民族，這是韋伯官僚制理論產(chǎn)生的文化基礎(chǔ)?？茖W(xué)的發(fā)展尤其是自然科學(xué)的突飛猛進(jìn)為工業(yè)革命打開了突破口，資產(chǎn)階級力量的壯大，要求在思想文化上為資本主義政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展掃平道路，要求對舊的傳統(tǒng)和對束縛經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治予以批判，強(qiáng)調(diào)所有人基本權(quán)利的平等、強(qiáng)調(diào)以知識和技能進(jìn)行管理的必要性?！罢绻倭朋w制化（根據(jù)一般的、歷史上可資證明的一般傾向）制造著社會等級拉平化一樣，反過來，任何社會的拉平化都促進(jìn)著官僚化，因為社會拉平化排除了由于行政管理物資和行政管理權(quán)力的占有權(quán)的等級的統(tǒng)治者，并且為‘平等’之故，也排除了依仗財產(chǎn)而能夠擔(dān)任‘榮譽(yù)的’或者說‘群眾民主’的不可分離的影子”[1]，官僚制的誕生是現(xiàn)代西方追求理性化過程中必然選擇。

綜上，韋伯行政組織理論產(chǎn)生的背景，正是德國從世襲管理向?qū)I(yè)管理、小規(guī)模管理向大規(guī)模管理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。德國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及政治與社會價值體系之間存在明顯的分裂。當(dāng)時在德國的教會、國家機(jī)構(gòu)、軍隊、政府、企業(yè)經(jīng)濟(jì)組織和其他各種團(tuán)體中大規(guī)模的組織都在飛速增長，而傳統(tǒng)型的組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代規(guī)?；M織的發(fā)展要求。為此，這些大型組織機(jī)構(gòu)迫切要求建立一種高度理性化、高度穩(wěn)定化的管理組織，以促進(jìn)資本主義社會的行政管理不斷趨向理性和高效，官僚制理論所反映的正是這種理性化的主客觀要求。

二 韋伯“官僚制”理論主要內(nèi)容

（一）權(quán)威結(jié)構(gòu)理論與組織類型分析

韋伯從歷史的事實經(jīng)驗中，依據(jù)理想類型的方法論原則，抽象概括出“合法統(tǒng)治具有三種純粹的類型”即法理型的統(tǒng)治、傳統(tǒng)型的統(tǒng)治、魅力型的統(tǒng)治。

法理型的統(tǒng)治：行使權(quán)威的基礎(chǔ)是組織內(nèi)部的各種規(guī)則。是“建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)利的合法性之上，他們是合法授命進(jìn)行統(tǒng)治的”[2]。

傳統(tǒng)型的統(tǒng)治：行使命令和權(quán)威的基礎(chǔ)是先例和慣例。是“建立在一般的相信歷來適用的傳統(tǒng)的神圣性和由傳統(tǒng)授命實施權(quán)威的統(tǒng)治者的合法性之上”[3]。

魅力型的統(tǒng)治：行使權(quán)威的方式是基于領(lǐng)導(dǎo)者個人的人格。是“建立在非凡的獻(xiàn)身于一個人以及由他所默示和創(chuàng)立的制度的神圣性，或者英雄氣概，或者楷模樣板之上”[4]。

基于三種統(tǒng)治類型的分析，韋伯還得出與之分別對應(yīng)的三種組織結(jié)構(gòu)類型：合理化——合法化組織、傳統(tǒng)組織、神秘化的組織。合法權(quán)威統(tǒng)治是由傳統(tǒng)社會過度到現(xiàn)代法治社會的必然產(chǎn)物，在合法權(quán)威統(tǒng)治中，官僚制才是最純粹的形式，相對其他兩種類型的權(quán)威，它最為穩(wěn)定并且最為有效，其他兩種權(quán)威類型也將最終向合法權(quán)威發(fā)展。官僚組織的運行不以個人的意志為轉(zhuǎn)移，法定規(guī)則不受個人感情的支配，祛除個人魅力并排除價值的影響，是一種非人格化的表達(dá)。官僚制本質(zhì)上來說只是行政管理的工具，是工具理性的最佳體現(xiàn)。

（二）官僚制的內(nèi)涵及其特征

韋伯是現(xiàn)代官僚制之父，但他并沒有直接給出官僚制的定義，而是通過制度和官僚制的特征呈現(xiàn)官僚制的圖像。在韋伯看來“官僚制”是一種理想類型的行政組織，是指一種以分部——分層、集權(quán)——統(tǒng)一、指揮——服從等為特征的組織形態(tài)，是現(xiàn)代社會實施合法統(tǒng)治的組織。

首先，在韋伯看來，官僚制作為一種制度，具有以下八種特征：1.官員的職務(wù)是連續(xù)的，并受規(guī)則的約束；2.每一職位均有特定的權(quán)責(zé)范圍，擁有固定的職務(wù)權(quán)限，在權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行職務(wù)的運作；3.職位分等，官員們處于固定的職務(wù)等級制度之中，上級對下級行使控制或指令，下級接受上級指揮并有申訴的權(quán)利；4.根據(jù)專業(yè)資格任命官員，組織成員都具備各項專業(yè)技術(shù)資格；5.職務(wù)資源與私人資源必須明確分割以及職務(wù)運作場所與私人處所的分離；6.管理人員是專職的公職人員，職位的占有是公共的；7.行政管理檔案制度的原則，以書面文件為基礎(chǔ)；8.合法型統(tǒng)治，最純粹的類型是官僚制。

其次，韋伯認(rèn)為在官僚制體制下的官員具有以下十種特征：1.官員個人是自由的，僅僅具有服從官職的義務(wù)；2.官員處于固定官位的等級體制中；3.官員擁有固定的職責(zé)權(quán)限；4.官員是在契約的基礎(chǔ)上被任命的；5.官員須通過相關(guān)考試，根據(jù)專業(yè)業(yè)務(wù)資格得到任命；6.官員領(lǐng)取固定的薪俸，薪金依據(jù)官階及職位劃分，并可領(lǐng)取退休金，既有辭職也有被解雇的可能；7.官員的職務(wù)是其唯一的或主要的職業(yè)；8.官員根據(jù)年資、政績或者兩者兼而有之進(jìn)行職務(wù)升遷及獎懲，這些都取決于上司的評判；9.官員在工作中須將私人財產(chǎn)與公共物資須分開，個人不得把職位占為己有；10.官員必接受嚴(yán)格的、統(tǒng)一的職務(wù)紀(jì)律和監(jiān)督。

韋伯所建構(gòu)的官僚制體制的八種特征和官員的十種特征，體現(xiàn)的是合理的官僚制結(jié)構(gòu)特征。韋伯認(rèn)為，“行政管理就是在法律規(guī)則限制之內(nèi)，并且根據(jù)一些得到團(tuán)體制度許可的、甚至是沒有違逆團(tuán)體制度的、可以普遍標(biāo)明的原則，合理地維護(hù)團(tuán)體制度所規(guī)定的利益”[5]。韋伯認(rèn)為官僚制是一種理想形態(tài)的組織，它是高度理性化的、效率最高的組織形式，并且廣泛適用于政府、軍隊、宗教團(tuán)體及商業(yè)機(jī)構(gòu)中。

三 對韋伯“官僚制”理論的評價

（一）韋伯對官僚制的評價

通過對官僚制本質(zhì)進(jìn)行全面而系統(tǒng)的分析，韋伯認(rèn)為官僚制具有兩面性。積極因素是官僚制的行政管理具有嚴(yán)密性、合理性、穩(wěn)定性、普適性的優(yōu)點，“官僚體制集權(quán)主義的、采用檔案制度的行政管理，精確、穩(wěn)定、有紀(jì)律、嚴(yán)肅緊張和可靠，也就是說，對于統(tǒng)治者和有關(guān)的人員來說，言而有信，勞動效益強(qiáng)度大和范圍廣，形式上可以應(yīng)用于一切任務(wù)，純粹從技術(shù)上看可以達(dá)到最高的完善程度，在所有這些意義上是實施統(tǒng)治形式上最合理的形式”[6]。官僚制“作為美德贊揚的特性是：它成功地從解決職務(wù)上的事務(wù)中，排除一切愛憎和一切純粹個人的、從根本上說一切非理性的、不可預(yù)計性的感覺因素”[7]。

消極因素則是官僚制的工具理性、非人格化的傾向，極大地抑制了人的積極性和創(chuàng)造精神、壓制了情感需求，使人成為沒有精神的專家，將行政官員塑造成無個性特征、無感情色彩、無創(chuàng)新能力的執(zhí)行性的技術(shù)官員，使整個社會變得毫無生氣?！皟r值導(dǎo)向的各種社會行為都會因糟糕的官僚結(jié)構(gòu)和由正式理性的法律和規(guī)制構(gòu)成的緊密結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)而受到阻礙，在這種背景下，個性根本不再會有任何希望得以張揚”[8]。

（二）對官僚制的肯定評價

官僚制理論強(qiáng)調(diào)以知識和技能進(jìn)行管理，推崇管理的制度化、規(guī)范化，順應(yīng)了資本主義發(fā)展的歷史潮流?！肮倭胖婆e起理性和邏輯的旗幟，批判和否定了產(chǎn)業(yè)革命初期個人專制、裙帶關(guān)系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進(jìn)行管理的做法”[9]?！霸诂F(xiàn)代政治制度里，官僚制機(jī)構(gòu)的作用不可或缺，人們不可能發(fā)明一種方法在沒有官僚機(jī)構(gòu)提供的組織、分工和專業(yè)的情況下進(jìn)行大規(guī)模的社會工作”[10]。

韋伯提出“合法統(tǒng)治具有三種純粹的類型”并且系統(tǒng)論述了官僚組織的特征，提出了在最純粹的類型中官員們應(yīng)具有的十種特征，韋伯的官僚制被官方應(yīng)用于各種類型的組織?！耙苍S對韋伯的模式最大的贊譽(yù)就是：在當(dāng)今世界，官僚行政模式是社會中組織的主導(dǎo)形式?！覀兒茈y發(fā)現(xiàn)某個大規(guī)模的組織機(jī)構(gòu)——公共的、私人的、自愿的——不表現(xiàn)出官僚行政合法合理性模式的某些特征”[11]。

（三）對官僚制的否定評價

有學(xué)者認(rèn)為理性官僚制理論是以普魯士官僚行為為原型，高度抽象而得出的結(jié)果，是一種理想化或純理論性的組織制度，在現(xiàn)實中有很多難以實現(xiàn)的條件。美國組織理論家沃·本尼斯總結(jié)出官僚體系的10項缺陷：“1.妨礙個人的成長和個性的成熟；2.鼓勵盲目服從和隨大流；3.忽視非正式組織的存在，不考慮突發(fā)事件；4.陳舊過時的權(quán)力和控制系統(tǒng)；5.缺乏充分的裁決程序；6.無法有效地解決上下級之間特別是各職能部門之間的矛盾沖突；7.內(nèi)部交流溝通（和創(chuàng)新思想）受到壓制、阻隔和畸變；8.由于互不信任和害怕報復(fù)而不能充分利用人力資源；9.無法吸納新的科學(xué)技術(shù)成果或人才；10.扭曲個性結(jié)構(gòu)，使職工變成陰郁、灰暗、屈從于規(guī)章制度的所謂組織人?！盵12]

20世紀(jì)80年代以來，新公共管理理論對理性官僚制進(jìn)行了強(qiáng)烈的批判，力求“摒棄官僚制”并欲求在理論范式上“超越官僚制”。歐文·休斯認(rèn)為，“公共行政的僵死的、等級制的官僚制組織形式曾經(jīng)支配了整個20世紀(jì)漫長的時期，如今正轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼膹椥缘摹⒁允袌鰹榛A(chǔ)的形式。……傳統(tǒng)的公共行政已經(jīng)從理論和實踐上受到了質(zhì)疑，新公共管理的應(yīng)用意味著在公共部門中出現(xiàn)了一種全新的典范?！盵13]

還有學(xué)者認(rèn)為，官僚制理論過分追求組織的穩(wěn)定性，不利于激勵組織成員的工作積極性和主動性；行政管理缺乏回應(yīng)性，不利于改善服務(wù)質(zhì)量；組織的僵化、臃腫難以適應(yīng)社會環(huán)境的變化，“工業(yè)時代發(fā)展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運轉(zhuǎn)；它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效運轉(zhuǎn)了”[14]。

四 發(fā)展官僚制的現(xiàn)實意義

中國雖然有很長的官僚制歷史淵源，但是在社會政治生活中傳統(tǒng)權(quán)力和超凡權(quán)力比法定權(quán)力更具有影響力，在中國傳統(tǒng)政治中實行的往往是人治而非法治，提倡人情而不是理性，這違背了官僚制最基本的理性特征。發(fā)展中國家不同于西方發(fā)達(dá)國家，他們盡管政治制度不同，行政體制和運作方式不同，但共同面對的是官僚制發(fā)展不足的問題。從另一視角來說，建構(gòu)科學(xué)化的公共管理模式、專家化的文官人事制度，基本上是一個共識性的問題。官僚制強(qiáng)調(diào)以合理合法的權(quán)力，即各種法律和規(guī)則作為現(xiàn)代組織運行的基礎(chǔ)，下級對上級的服從出于對組織規(guī)則和法律的遵守。用官僚制理性與法治觀念改造和克服傳統(tǒng)的官僚制的影響，由非理性走向理性，實現(xiàn)公共行政法治化是中國現(xiàn)代化進(jìn)程的必由之路。

公共行政法治化是中國行政管理體制改革的必然要求，是中國由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會過渡到現(xiàn)代化工業(yè)社會的必經(jīng)之路。要發(fā)展官僚制，完成傳統(tǒng)型官僚制向現(xiàn)代法理型官僚制的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該進(jìn)一步完善我國的各項法律、法規(guī)，以法律為準(zhǔn)繩，堅持依法治國；要建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的，與國際接軌的經(jīng)濟(jì)制度；要加強(qiáng)我國的民主政治建設(shè)，充分發(fā)揮基層組織在社會中的社會作用；要加強(qiáng)文化道德建設(shè)，用“社會主義榮辱觀”規(guī)范公民的道德行為，要使法律優(yōu)先的觀念深入人心。官僚制提倡通過考試，根據(jù)業(yè)務(wù)資格任命官員的觀點仍有著重大的現(xiàn)實意義。“官僚體制的行政管理意味著根據(jù)知識進(jìn)行統(tǒng)治：這是它所固有的特別合理的基本性質(zhì)。除了受專業(yè)知識制約的巨大的實力地位外，官僚體制（或者利用它的統(tǒng)治者）還傾向于通過公務(wù)知識，進(jìn)一步提高其權(quán)力”[15]。

在我國現(xiàn)代化建設(shè)中要充分發(fā)揮官僚制的技術(shù)優(yōu)勢，形成尊重知識、尊重人才的行政理念，改變傳統(tǒng)的依據(jù)經(jīng)驗和慣例的行政決策方法；要不斷地完善公務(wù)員制度，建立一支具有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢的公務(wù)員隊伍。根據(jù)行政生態(tài)學(xué)的推理，行政環(huán)境決定行政管理，行政管理反作用于行政環(huán)境，這是選擇公共行政模式時必須當(dāng)作前提來考慮的因素。在中國的體制轉(zhuǎn)型過程中，我們既要汲取人類文明的一切成果，又要將官僚制中不合理的因素予以改進(jìn)，我們要實事求是，因地制宜，建立健全有中國特色的適合中國國情的官僚制體制。

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A

1674-3652（2011）05-0 082-04

2011-06-26

任陽洋（1987- ），女，黑龍江雞西人，中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院行政管理專業(yè)2010級碩士生，主要從事行政管理研究。

[責(zé)任編輯：曾 超]