劉紹斌

(中共楚雄州委黨校，云南 楚雄 675000)

公共財政是政府為社會提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，滿足社會公共需要的行為。進一步完善公共財政體系，對加強和創(chuàng)新社會管理，促進服務(wù)型政府建設(shè)，推進社會主義和諧社會建設(shè)有著重要的現(xiàn)實意義。

一、我國公共財政體系的改革進程

從時序上看，黨和國家出臺的一系列的政策措施，由淺入深地為我國公共財政體系的建立和完善規(guī)劃了藍圖，指明了方向，促進了發(fā)展。

1998年12月，全國財政工作會議明確提出了建立公共財政這一改革目標(biāo)，我國財政開始進行以政府預(yù)算制度為中心的全面改革。1999年，開始實施“金財工程”?！敖鹭敼こ獭辈粌H是公共財政改革的基礎(chǔ)，而且是公共財政改革的重要內(nèi)容?！敖鹭敼こ獭钡膶嵤瑥母旧细淖冐斦到y(tǒng)多年來“粗放”的管理模式，促進了財政分配行為的科學(xué)化和規(guī)范化，提高了財政工作效率和財政資金的使用效益。

2000年，實行部門預(yù)算改革。同年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，在農(nóng)村取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資、屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，改革村提留征收使用辦法。2001年，以“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”為原則，進一步深化稅制改革，調(diào)節(jié)收入差距。3月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步做好農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》。5月，《中華人民共和國稅收征管法(修訂案)》開始實施。12月，按照《財政部關(guān)于深化收支兩條線改革，進一步加強財政管理意見的通知》，在全國開始了以綜合預(yù)算編制為出發(fā)點，以預(yù)算外資金管理為重點，以強調(diào)收支脫鉤為中心，以國庫管理制度為保障的改革。

2002年1月，實施所得稅收入分享改革，將按企業(yè)隸屬關(guān)系等劃分中央與地方所得稅收入的辦法，改為中央與地方按統(tǒng)一比例分享。開始進行“省管縣”財政體制試點。10月，中共中央決定在全國建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，從2003年起在全國推廣。2003年1月，正式實施《中華人民共和國政府采購法》。4月，農(nóng)村稅費改革試點工作在全國推開。9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》。10月，十六屆三中全會上，中共中央明確提出要“健全公共財政體制，進一步完善政府的社會管理和公共服務(wù)職能”。

2004年起實施出口退稅機制改革，建立起中央和地方共同負擔(dān)的新機制。全面取消了除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。7月，財政部出臺《關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》。2005年，國家實施穩(wěn)健的財政政策。1月，財政部制定了《關(guān)于切實緩解縣鄉(xiāng)財政困難的意見》，“要求各省、自治區(qū)、直轄市要積極推行省對縣財政管理方式改革試點，對財政困難縣要在體制補助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、專項補助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣”。［1］(P9)5月，財政部發(fā)出《2005年中央財政對地方緩解縣鄉(xiāng)財政困難獎勵和補助辦法》的通知，實施“三補一獎”政策，解決縣鄉(xiāng)財政困難。

2006年3月，全國人大十屆四次會議通過我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一·五規(guī)劃”綱要，提出要“根據(jù)公共財政服從和服務(wù)于公共政策的原則，按照公共財政配置的重點要轉(zhuǎn)到為全體人民提供均等化基本公共服務(wù)的方向，合理劃分政府間事權(quán)，合理界定財政支出范圍”。這次會議決定取消農(nóng)業(yè)稅。8月，財政部發(fā)出《進一步推進鄉(xiāng)財縣管工作的通知》，通過加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險。9月，全國開展深化農(nóng)村綜合改革。10月，在十六屆六中全會上，中共中央決定將“基本公共服務(wù)體系更加完善”，作為建立社會主義和諧社會的九大目標(biāo)和主要任務(wù)之一。

2007年3月，溫家寶總理在全國人大十屆五次會議上強調(diào)“要加快公共財政體系建設(shè)”。7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導(dǎo)意見》，在城鎮(zhèn)開展居民基本醫(yī)療保險試點。10月，胡錦濤總書記在“十七大”報告中指出，要“圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系”。同年，國家開始規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。同時，中央財政對主要農(nóng)作物保險進行保費補貼試點。

2008年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能作用加強財政預(yù)算管理的意見》。同時，財政部制定《關(guān)于進一步推進財政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》。2009年6月，為加強財政支出管理，強化支出責(zé)任，提高財政資金的使用效益，體現(xiàn)政府公共服務(wù)目標(biāo)，財政部制定《財政支出績效評價管理暫行辦法》。

2010年1月，由于社會各界對預(yù)算信息公開的期望和呼聲越來越高。財政部要求各級財政部門一定要高度重視，充分認識推進預(yù)算信息公開工作的重要性和緊迫性，認真做好預(yù)算信息公開工作。為此，再次發(fā)布《財政部關(guān)于進一步推進財政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》。9月，財政部發(fā)布《關(guān)于建立和完善縣級基本財力保障機制的意見》，要求各地進一步理順省以下政府間分配關(guān)系，加大省對下轉(zhuǎn)移支付力度，均衡省以下財力分配。結(jié)合深化行政管理體制改革和當(dāng)?shù)貙嶋H，積極推進“省直管縣”改革。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能作用。

2011年1月，財政部發(fā)布《關(guān)于深入推進基層財政專項支出預(yù)算公開的意見》。3月，國家“十二·五規(guī)劃”綱要指出要“理順各級政府間財政分配關(guān)系，健全公共財政體系，完善預(yù)算制度和稅收制度，積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的財稅體制”。4月，財政部發(fā)布《財政支出績效評價管理暫行辦法》，5月，財政部出臺《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，確保了城鄉(xiāng)低保制度平穩(wěn)運行，真正發(fā)揮好最后一道社會安全網(wǎng)的保障作用。同時為確保完成2011年全國保障性安居工程建設(shè)任務(wù)，落實保障性安居工程資金，加快保障性安居工程資金預(yù)算執(zhí)行進度，財政部發(fā)出《關(guān)于切實落實保障性安居工程資金加快預(yù)算執(zhí)行進度的通知》。

總之，從1998年底以來，我國財政體制改革實現(xiàn)從建設(shè)型財政向公共財政的跨越，財政收入持續(xù)穩(wěn)步增長，支出重點轉(zhuǎn)向公共領(lǐng)域，財政宏觀調(diào)控體系不斷健全，基本建立起公共財政體系。隨著公共財政體系作用的發(fā)揮，“覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系建設(shè)取得突破性進展，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，實施養(yǎng)老保險關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，連續(xù)7年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，年均增長10%，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點覆蓋24%的縣。積極穩(wěn)妥推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，全面建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，惠及12.67億城鄉(xiāng)居民。最低生活保障制度實現(xiàn)全覆蓋，城鄉(xiāng)社會救助體系基本建立，社會福利、優(yōu)撫安置、慈善和殘疾人事業(yè)取得新進展。全國社會保障基金積累7810億元，比五年前增加5800多億元。大力實施保障性住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造，使1100萬戶困難家庭住上了新房。”［2］未來5年，國家將“加快完善社會保障制度，進一步提高保障水平。城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保障制度實現(xiàn)全覆蓋，提高并穩(wěn)定城鄉(xiāng)三項基本醫(yī)療保險參保率，政策范圍內(nèi)的醫(yī)?；鹬Ц端教岣叩?0%以上，全國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋面達到20%左右?！保?］當(dāng)然，也要清醒地認識到，雖然公共財政體制改革取得巨大成就，但與實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、為公共服務(wù)提供重要保障，推進社會主義和諧社會建設(shè)的要求仍有較大差距，深化財政體制改革，完善公共財政體系，依然任重而道遠。

二、公共財政體系需進一步完善的主要問題

(一)財力與事權(quán)不匹配，基本公共服務(wù)非均等化仍然是需要著力解決的首要問題

財力與事權(quán)不匹配。首先是財力重心與事權(quán)重心逆向運行。“分稅制改革前，中央財政本級收入占全國財政收入的比重30%以下。分稅制改革后，這一比例基本穩(wěn)定在50%以上。與此同時，地方財政支出占全國財政支出的比重卻終始保持在70%以上。財力重心與事權(quán)重心逆向運行，導(dǎo)致省以下政府層層向上集中資金，但基本事權(quán)卻有所下移，較低級次的政府承擔(dān)較多事權(quán)，財政支出大于收入，事權(quán)配置與各級政府財力不相適應(yīng)”。［3］其次是財力難以滿足事權(quán)的支出需求。為彌補財力與事權(quán)支出需求日益突出的矛盾，有些地方政府通過征收各種名目繁多的收費、攤派、罰款等獲取收入;有些地方政府靠土地出讓金來維持支出;有些地方政府則通過各種形式舉借債務(wù)，“截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中:政府負有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%;政府負有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%;政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。在2010年底的地方政府性債務(wù)余額中，有51.15%共計54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項目的，其中:2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%;用于續(xù)建以前年度開工項目和償還以前年度債務(wù)本息22827.07億元，占21.30%?！保?］至1996年底，全國所有省級政府、392個市級政府中的353個(占90.05%)和2779個縣級政府中的2405個(占86.54%)都舉借了債務(wù)。至2010年底，全國只有54個縣級政府沒有舉借政府性債務(wù)。這已成為地方財政風(fēng)險的主要來源，嚴(yán)重威脅著地方經(jīng)濟的健康發(fā)展。再次是稅權(quán)高度集中與事權(quán)分級管理的矛盾。分稅制改革通過劃分稅種，“使中央和地方分別擁有自己的稅收收入體系，地方稅的征管權(quán)也基本劃分到了省級地方政府，但從實質(zhì)來看稅權(quán)高度集中于中央的狀況仍未打破。不僅中央稅、共享稅的稅收立法權(quán)集中于中央，而且?guī)缀跛械胤蕉愂盏姆ㄒ?guī)制定權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)等都由中央制定和頒發(fā)。在稅種劃分中，與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)且收入較大的稅種均為中央稅和共享稅，地方稅數(shù)目雖多達2/3，卻收入有限?！保?］這種高度集中的稅權(quán)管理模式，與事權(quán)分級管理產(chǎn)生了矛盾，從一定程度削弱了地方因地制宜、合理配置資源，調(diào)控地方經(jīng)濟、組織地方收入的積極性和主動性。

(二)公共預(yù)算管理制度不健全，嚴(yán)重制約著公共財政作用的發(fā)揮

1.對公共預(yù)算的本質(zhì)認識不清，將預(yù)算簡單等同于計劃。在我國的各種教科書以及相關(guān)文獻中，政府預(yù)算大多被定義為政府收支的基本計劃。由于對預(yù)算的本質(zhì)認識不清，在預(yù)算決定和預(yù)算執(zhí)行過程中就缺乏嚴(yán)格法律規(guī)范。主要表現(xiàn)為:一是預(yù)算支出不具有公共決定性。無論是一級政府，還是政府所屬的部門，預(yù)算決定權(quán)集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人手中，雖形成預(yù)算編制，但由于民主制度不健全，人民代表大會尤其是地方人民代表大會起不到有效地監(jiān)督和指導(dǎo)政府財政支出行為的作用。預(yù)算執(zhí)行過程中隨意性大。二是在預(yù)算執(zhí)行中政府和部門根據(jù)自己需要可以隨行調(diào)整收支，更改預(yù)算。這樣的“靈活性”，給各地方和部門擠占和挪用財政?？?、財政收支不列入預(yù)算等違法違規(guī)提供了非常便利的條件。我國雖有預(yù)算法，但在很多地方形同虛設(shè)，并未認真執(zhí)行預(yù)算法。公共預(yù)算“作為立法機關(guān)的各級人大和全體人民監(jiān)督，審議政府收支運作以至整個政府工作或活動的窗口或途徑、控制政府部門支出規(guī)模的重要手段，則往往被忽略或被淡化。”［1］(P125)

2.預(yù)算權(quán)分散在政府各部門，還沒有形成政府內(nèi)部的財政統(tǒng)一。各部門的預(yù)算權(quán)集中體現(xiàn)在兩方面:一是依據(jù)中央部委頒布的規(guī)章而設(shè)立的政府性基金和行政事業(yè)性收費。雖然“這些政府性收支項目設(shè)立時需要征得財政部門的同意，但財政部門對這些資金的使用并設(shè)有主導(dǎo)權(quán)，政府也無法統(tǒng)籌使用這些資金。二是在公共預(yù)算支出方面，存在著大量由財政部門直接“切塊”給各政府部門的資金，盡管財政部門對這些專項資金有監(jiān)督權(quán)，但資金的分配權(quán)實際掌握在各部門手中。由于公共預(yù)算編制中缺乏有關(guān)項目的具體信息，立法機關(guān)不能對這些資金實施有效的審批和監(jiān)督。

3.立法機構(gòu)的公共預(yù)算權(quán)不到位，缺乏對公共預(yù)算的立法控制。公共財政的基本特征是預(yù)算的公共預(yù)算權(quán)。所謂公共預(yù)算權(quán)是指政府的一切收支計劃都必須經(jīng)過人民代表大會批準(zhǔn)才成立。由于作為立法機構(gòu)的我國各級人大的公共預(yù)算權(quán)不到位，不僅大量政府性資金游離于報送人大審批的預(yù)算草案之外，即使在報送人大的一般預(yù)算和基金預(yù)算中，也有許多?？顚Ｓ眯再|(zhì)的收支項目由行政機構(gòu)和各政府部門設(shè)立并管理，并沒有獲得嚴(yán)格意義上的人大授權(quán)。另外，“報送人大審議的預(yù)算草案編制的明細程度低，信息含量少，實際上留給了各政府部門極大的自由裁量權(quán)。立法機構(gòu)對政府收支的知情權(quán)尚不到位，自然談不上對政府行為的有效監(jiān)督和事后問責(zé)。可以說，公共預(yù)算缺乏基本的立法控制是當(dāng)前我國預(yù)算管理改革面臨的根本問題?！保?］(P126)在發(fā)達國家，政府提交給公共權(quán)力機關(guān)的預(yù)算，如果在財政年度前得不到批準(zhǔn)，政府就得關(guān)門，這是時常發(fā)生的事;而政府的預(yù)算一旦批準(zhǔn)，就成為立法機關(guān)對政府的授權(quán)或政府對立法機關(guān)的責(zé)任狀。在我國，公共預(yù)算作為一項年度立法，政府應(yīng)該不折不扣地執(zhí)行，未經(jīng)公共權(quán)力機關(guān)或立法機關(guān)許可，不能做任何更改。

4.重要的政府收支項目尚未納入嚴(yán)格的公共預(yù)算管理。隨著我國社會保障制度的逐步完善，各種社會保障基金的收支規(guī)模在不斷擴大，當(dāng)前我國已步入老齡化社會，政府的社會保障職能越來越重要。但目前我國各種社會保障還沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，各級地方政府手中的各種社會保障基金還屬于納入財政專戶管理的預(yù)算外資金，無需報送同級人大審議。“隸屬于不同級次政府的國有企業(yè)，包括金融類國有企業(yè)和非金融類國有企業(yè)，也未向同級人大報送有關(guān)資產(chǎn)和經(jīng)營狀況的信息。目前非金融類國有企業(yè)正在嘗試編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，但國有資本經(jīng)營及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益的分配規(guī)則及其與政府公共預(yù)算和社會保障預(yù)算的關(guān)系，尚未明確。”［1］(P126)另外，地方政府在未取得合法舉債權(quán)的情況下，現(xiàn)實中存在的各種形式的地方政府債務(wù)及或有債務(wù)并未在公共預(yù)算中得到全面反映，更沒有債務(wù)預(yù)算。

5.對事業(yè)單位的收支缺乏有效的預(yù)算控制。由于事業(yè)單位改革滯后，一些政府部門的下屬事業(yè)單位在收支劃分上，是屬于政府性收支還是經(jīng)營性收支界定不清晰?，F(xiàn)階段大量政府部門未納入預(yù)算管理的收入與所屬事業(yè)單位有密切的關(guān)系，一些這類事業(yè)單位的所謂經(jīng)營性收入，或多或少都與所隸屬政府部門的行政權(quán)力有關(guān)。對于公立學(xué)校和醫(yī)院這類事業(yè)單位，除財政撥款外還存在著學(xué)費收入、診療費收入及各種形式的經(jīng)營收入。這種履行公共職能、接受財政撥款但收入來源多樣化的公共部門，應(yīng)如何對其進行有效的預(yù)算控制，也是“全口徑預(yù)算管理”面臨的重要課題。

(三)現(xiàn)行中央與地方財稅關(guān)系還需要進一步調(diào)整和完善

改革開放以來稅收制度改革取得明顯進展，但還存在許多不完善之處，主要表現(xiàn)為:

1.中央稅制與地方稅制體系不健全?，F(xiàn)行分稅制雖然劃分了中央稅、地方稅和中央地方共享稅，但在稅種劃分時，考慮稅源大小較多，考慮稅種性質(zhì)及調(diào)控需要不足。主要表現(xiàn)在:(1)中央稅稅種單一，不成體系，影響了中央稅收宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮。在1994年分稅制方案中，中央稅稅種只有消費稅和關(guān)稅，后來增加了車輛購置稅、船舶噸稅。這些稅種調(diào)節(jié)對象的特定性又決定了其作用范圍狹小。這與中央稅收在調(diào)控中的主導(dǎo)地位不相稱。(2)共享稅規(guī)模過大、稅種偏多?，F(xiàn)行分稅制方案中，正式列入共享稅的有增值稅、資源稅、證券交易稅(印花稅)，營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅、企業(yè)所得稅也是一種事實上的共享稅?！肮蚕矶愓既珖愂盏谋戎匾延?994年的55%增至70%多。”［1］(P155)共享稅規(guī)模過大，稅種偏多，影響了中央與地方在稅收管理權(quán)責(zé)上的劃分，共享稅的效果接近財政分成體制，與分稅制目標(biāo)相悖。(3)地方稅稅制結(jié)構(gòu)不完善。一是缺乏有效的主體稅種。在現(xiàn)行地方稅體系中，雖規(guī)定有14個稅種，但結(jié)構(gòu)松散，缺乏稅源充沛、稅額較大的當(dāng)家稅種。地方政府的主體稅種為營業(yè)稅和增值稅，稅源主要來自第二產(chǎn)業(yè)中的制造業(yè)、建筑業(yè)和采掘業(yè)，以及第三產(chǎn)業(yè)中的房地產(chǎn)業(yè)。由于地方利益的驅(qū)使，地方政府必然會努力引導(dǎo)和扶持這些產(chǎn)業(yè)?！斑@成為近年來中央宏觀調(diào)控政策難以落實，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式進展不快的重要原因?！保?］(P156)二是地方稅稅種改革滯后，不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。一些應(yīng)該開征的地方稅種尚未開征，如社會保障稅、財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅等。

2.稅權(quán)過于集中。立法權(quán)集中在中央，地方政府只能制定一些具體的實施細則、征稅辦法、補充規(guī)定和說明。這種高度集中的稅權(quán)劃分模式，不符合社會主義市場經(jīng)濟和分稅制的要求。

3.轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度主要有以下缺陷:一是轉(zhuǎn)移支付方式受到原有的包干體制的影響，“基數(shù)法”把財政包干體制下形成的財力不均帶入新的分稅制體制中，使地區(qū)之間財力不平衡問題長期存在并難以解決。二是轉(zhuǎn)移支付帶有隨意性，沒有建立一套科學(xué)的測算辦法。三是轉(zhuǎn)移支付形式多樣，管理分散，補助對象涉及各行各業(yè)。掌握和分配補助撥款的單位有財政部的專業(yè)司局，也有國務(wù)院部委。這些補助撥款的來源既有預(yù)算撥款，也有預(yù)算外資金。四是轉(zhuǎn)移支付缺乏有效的約束和監(jiān)督機制，同時也缺乏法律依據(jù)。

三、完善公共財政體系的主要措施

(一)完善財力與事權(quán)相對應(yīng)的財政體制，促進基本公共服務(wù)均等化

1.以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，合理界定各級政府事權(quán)范圍。這不僅有利于保障中央集權(quán)的需要，還能充分發(fā)揮地方政府的積極性，使地方政府有財力提供地方性公共服務(wù)。在公共財政框架下，應(yīng)根據(jù)事權(quán)與公共服務(wù)的支出責(zé)任相匹配的原則，充分考慮各級政府提供公共服務(wù)的范圍及財政能力，以法律法規(guī)形式對各級政府的事權(quán)與支出責(zé)任加以明確和規(guī)范。特別是對存在問題較多的教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任進行細分，以便明確責(zé)任，提高公共服務(wù)均等化的效率。

2.著力促進財力與事權(quán)相統(tǒng)一，加快改革財政轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)財力與事權(quán)相匹配的原則，在中央政府與地方政府之間合理劃分財力，才能保證基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實現(xiàn)。在轉(zhuǎn)移支付模式上，要針對單一縱向轉(zhuǎn)移支付透明度低、穩(wěn)定性不足、隨意性大的弊端，逐步建立以縱向轉(zhuǎn)移支付模式為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移模式，全方位解決財力不均的問題。在轉(zhuǎn)移支付方式上，根據(jù)事權(quán)劃分，逐步規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付范圍。將稅收返還并入一般性轉(zhuǎn)移支付，將名目繁多的專項補助納入一般性轉(zhuǎn)移支付，取消專項轉(zhuǎn)移支付中屬于地方事權(quán)承擔(dān)的部分，并充分考慮地方差異，合理制定地方政府配套資金額度。

3.深化財政體制改革，健全基層財力保障機制。全面推進“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”等財政體制改革;按照民族區(qū)域自治法的要求，深化民族區(qū)域自治地方財政體制改革。一方面形成和完善中央、省、州、縣四級財政體制，另一方面又要與民族區(qū)域自治法相對接，保留、過渡和完善民族區(qū)域自治地方政府的財政體制。加快推進財政體制改革，有利于提高基層財力保障水平，加強地方政府提供基本服務(wù)的能力。

(二)完善公共預(yù)算管理制度，提高公共預(yù)算的完整性和透明度

1.嚴(yán)格公共預(yù)算法制和管理程序。改革開放以來財政預(yù)算已經(jīng)有了一整套管理程序，具備了為這些程序服務(wù)的預(yù)算管理技術(shù)，部門預(yù)算、預(yù)算分類細化、收支兩條線等改革，說明了管理的技術(shù)條件也已具備。因此，要嚴(yán)格公共預(yù)算基本程序和完善公共預(yù)算管理技術(shù)，充分發(fā)揮技術(shù)和管理制度在立法和行政過程中的作用，使公共預(yù)算的制定和批準(zhǔn)符合公共選擇的原則。通過創(chuàng)新使現(xiàn)行制度下的公共預(yù)算做得更好。同時要公開公共財政預(yù)算，“讓人民知道政府花了多少錢，辦了什么事。”［2］只有政府將“賬單”充分曬在陽光下，接受老百姓的監(jiān)督，才能提高政府資金的使用效率。

2.改革公共預(yù)算管理體制。必須抓住財政收入和財政支出兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在收入上，要將所有的公共預(yù)算內(nèi)和公共預(yù)算外資金統(tǒng)一納入控制范圍，重點解決財政收入的體外循環(huán)和流失問題，建立穩(wěn)固的財政增收機制。在支出上，要從公共預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督入手，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則，相對劃分決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)限，建立真正有約束力的公共預(yù)算管理體制，實現(xiàn)財政資源的公平分配和高效使用。

(三)完善稅收制度，規(guī)范公共財政收入管理

1.完善中央與地方稅制體系。形成中央稅種體系，發(fā)揮中央稅收在調(diào)控中的主導(dǎo)地位，適當(dāng)減少共享稅稅種。明確地方稅的主體稅種，在地方適時開征房產(chǎn)稅、社會保障稅、財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅等新稅種。改變稅權(quán)高度集中的模式，賦予地方一定的稅收立法權(quán)。

2.完善稅收法制體系和加強稅收征管。一方面，建立城鄉(xiāng)一體的稅收體系，規(guī)范城鄉(xiāng)分配關(guān)系，調(diào)整相關(guān)稅種稅率，擴大稅收活動覆蓋面。另一方面，強化稅收征管，嚴(yán)厲打擊偷、騙、抗稅行為。杜絕稅收征管中“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，穩(wěn)步推進財稅庫行稅收收入電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)，強化增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等各稅種的征管，提高征管效率。建立起管理嚴(yán)謹扎實、征管手段先進、征管查分離、寓執(zhí)法于服務(wù)之中的稅收征管模式，確保財政收入持續(xù)穩(wěn)定增長。

3.加強非稅收入管理?！胺嵌愂杖胧钦ㄟ^出臺法規(guī)政策，以收費的形式取得的收入。加強非稅收入的管理主要是針對政府出臺的各類基金、收費等非稅收入，按法規(guī)政策的要求，沒有收的要收起來，沒有收足的要收足，以做大地方財政‘蛋糕’?！保?］(P61)

(四)著力推進公共財政支出改革

1.調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，保證重點支出需要。按照公共財政要求，正確界定公共支出的供給范圍，做到不越位、不缺位。貫徹“保證重點，兼顧一般”的原則，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，不斷加大對民生問題、社會保障項目的投入;加大對公益性基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)項目建設(shè)的投入;加大對中小企業(yè)的支持力度。

2.在保證政權(quán)運轉(zhuǎn)的前提下，控制行政經(jīng)費的膨脹。確保行政管理、國防、外交、治安、立法、司法、監(jiān)察等國家安全事項和政權(quán)建設(shè)經(jīng)費，是財政分配最基本的職責(zé)，但要進行嚴(yán)格的總量控制。合理控制行政經(jīng)費支出，關(guān)鍵在于精簡機構(gòu)、裁減冗員，科學(xué)核定人員的編制和各項行政開支的標(biāo)準(zhǔn)。

3.加快支出管理制度改革。構(gòu)建公共財政、國有資本經(jīng)營、政府性基金和社會保障預(yù)算有機銜接的預(yù)算體系，健全財政應(yīng)急保障機制。同時，不斷完善部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、投資評審、績效評價等管理制度，實現(xiàn)財政支出管理的精細化、制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。

4.發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用，構(gòu)建多元化籌資機制。在財政資金逐漸淡出競爭性投資領(lǐng)域的同時，通過財政補貼、貼息等手段引導(dǎo)民間資金跟進，放大財政資金的效用。通過市場經(jīng)濟手段，依法采取合作、引資等方式拓寬籌資渠道，鼓勵和引導(dǎo)社會、企業(yè)、個人發(fā)展教育，興辦科技企業(yè)，籌集社會保障資金。

(五)完善相應(yīng)的法律制度

1.增強財政管理的透明度和公開性。政府開征新稅種要召開有納稅人代表參加的聽證會，認真聽取公共產(chǎn)品服務(wù)對象的意見;要實行財政公告制度，公開辦事程序和理財規(guī)則，推進政務(wù)公開，提高公眾對財政管理的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。要建立與群眾利益密切相關(guān)的重大財政事項社會公示制度，增強透明度;要改革和完善財政決策機制，規(guī)范財政重大決策的規(guī)則和程序;完善專家咨詢制度，實行支出決策論證制度和責(zé)任制度，推進財政決策的科學(xué)化、民主化。

2.完善公共財政體系必須有相應(yīng)的法律制度作保障。公共財政要保證其公共性、民主性、非營利性和運行機制規(guī)范性，就需要一整套的規(guī)則和制度來約束，并貫穿于整個公共財政運行的各個環(huán)節(jié)。建立公共財政法律體系要以國家憲法為核心，在《財政基本法》統(tǒng)帥下，以《公共預(yù)算法》、《公共支出法》、《公共收入法》、《財政管理體制法》、《財政轉(zhuǎn)移支付法》、《稅收基本法》、《政府采購法》、《國債法》、《國有資產(chǎn)法》和《財政監(jiān)督法》為骨干，以地方性法規(guī)、行政規(guī)章以及其他法律淵源為補充，形成完整統(tǒng)一的財政法律體系。

3.公共財政體系要增強執(zhí)法的剛性。加強財政收入管理，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，都要嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)，特別是要嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)人代會審議批準(zhǔn)的預(yù)算，嚴(yán)禁隨意更改或變通。進一步規(guī)范財政運行，建立財政資金申請、審核、撥付、執(zhí)行、績效評估相結(jié)合的跟蹤反饋機制，提高資金使用效益;提高財政執(zhí)法水平，加大執(zhí)法力度。突出監(jiān)督的有效性，建立起實時監(jiān)控、綜合核查、整改反饋、跟蹤問效的全方位財政監(jiān)督長效機制，形成對政府理財?shù)纳鐣O(jiān)督氛圍。實施理財過錯責(zé)任追究，建立健全懲戒機制和過錯責(zé)任追究制度，實現(xiàn)理財行為的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

［1］陳元，鄭新立，劉克崮.深化財稅體制改革研究［M］.北京:研究出版社，2010.

［2］溫家寶.政府工作報告［N］.云南日報，2011－03－16.

［3］張輝.深化財稅體制改革促進財力與事權(quán)相匹配［EB/OL］.中國國家審計網(wǎng)，2010－12－14/2011－07－01.

［4］審計署辦公廳.全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果［EB/OL］.中國國家審計網(wǎng)，2011－06－27/2011－07－01.