趙 亮

（華東師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，上海 200062）

民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的反思與完善

趙 亮

（華東師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，上海 200062）

高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分，是高校學(xué)術(shù)自主管理權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要保障，民辦高校也不例外。需通過優(yōu)化董事會(huì)結(jié)構(gòu)，明確校長在教學(xué)科研等事務(wù)上的獨(dú)立自主權(quán)，加強(qiáng)學(xué)生、教師、校友等利益群體的參與權(quán)，理順校董關(guān)系，進(jìn)一步明晰民辦高校內(nèi)部治理的決策機(jī)制、行政機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制。

民辦高校；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；反思與完善

改革開放以來，我國民辦高等教育事業(yè)發(fā)展迅速。至2010年，民辦高校已達(dá)676所（含獨(dú)立學(xué)院323所），在校生476.68萬人，有力地推動(dòng)了高等教育體制改革和高等教育大眾化進(jìn)程。然而資本的逐利性和教育的公益性之間的矛盾卻始終貫穿其中，制約著民辦高等教育的健康有序發(fā)展。對此，還需從民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)入手，通過優(yōu)化董事會(huì)結(jié)構(gòu)，認(rèn)真理清各方利益關(guān)系，建立起真正的現(xiàn)代大學(xué)制度。

1 民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基本內(nèi)涵

“治理結(jié)構(gòu)”一詞源自公司治理理論。在現(xiàn)代企業(yè)制度中，法人公司制是基本模式，其所有者與經(jīng)營者相互分離，并以委托代理關(guān)系為紐帶維持公司的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、分享公司盈利。但由于存在著代理風(fēng)險(xiǎn)，出于有效激勵(lì)代理人并防止其損害委托人利益的考慮，決策主體開始多元化起來，在相互制衡的過程中謀求股東和企業(yè)利益的最大化。這些決策主體相互聯(lián)系便構(gòu)成了決策權(quán)結(jié)構(gòu)，也就是“公司治理結(jié)構(gòu)”。而隨著理論研究和實(shí)踐探索的不斷深入，人們發(fā)現(xiàn)各種非營利性組織同樣也可以引入這一治理理論，高等學(xué)校就是其中之一。

高校的治理結(jié)構(gòu)也是一套決策權(quán)結(jié)構(gòu)，是高校基于自身戰(zhàn)略發(fā)展考慮，以相互制衡的多元決策主體為核心，為謀求學(xué)校利益的最大化，保證學(xué)校各項(xiàng)決策的正確做出與有效執(zhí)行而進(jìn)行的一種制度安排。就目前來看，在民辦高校內(nèi)部，決策主體主要包括：黨委、董事會(huì)、行政部門、教職工和學(xué)生群體五部分。其中，黨委負(fù)責(zé)總攬全局，進(jìn)行決策引導(dǎo)；董事會(huì)針對學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行決策制定；行政部門針對學(xué)校的具體行政事務(wù)進(jìn)行決策執(zhí)行和反饋；教職工和學(xué)生群體則根據(jù)學(xué)校發(fā)展和自身利益進(jìn)行決策監(jiān)督和反饋，其中也包括教師群體針對學(xué)科建設(shè)和專業(yè)發(fā)展進(jìn)行的學(xué)術(shù)運(yùn)作決策。所以，民辦高校的內(nèi)部治理活動(dòng)，也就是緊緊圍繞著如何在這幾個(gè)主體間構(gòu)建良性的權(quán)力（或權(quán)利）制衡關(guān)系以謀求學(xué)校的最優(yōu)化發(fā)展而展開的。

2 我國民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析

在立法層面，2003年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》于第三章著重對民辦高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了明確要求：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)?！辈⒎謩e對決策機(jī)構(gòu)的成員組成、任職資格、職責(zé)范圍以及教職工代表大會(huì)制度的監(jiān)督職能等進(jìn)行了規(guī)定。此后頒布的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》和《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》則針對該法進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定。在實(shí)踐層面，民辦高校也積極探索靈活多樣的辦學(xué)模式，發(fā)展出多種類型的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)形式，但成績與問題并存。

2.1 董事會(huì)結(jié)構(gòu)片面化

董事會(huì)的設(shè)置目的，是為促進(jìn)學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展與日常運(yùn)作的有效進(jìn)行，而將各相關(guān)利益主體結(jié)合到一起，共同承擔(dān)責(zé)任，分享預(yù)期利益，從而形成良性的利益制衡關(guān)系。《民辦教育促進(jìn)法》第20條明確規(guī)定：“學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成。其中三分之一以上的理事或者董事應(yīng)當(dāng)具有五年以上教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)?！钡醒芯匡@示，“通過對北京20所民辦高校的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制體系下，大多數(shù)民辦高校董事會(huì)的成員多元化不足，董事會(huì)成員多來自于政府、高?；蛘咂笫聵I(yè)單位，很少有教職工代表進(jìn)入董事會(huì)之中?！倍麻L也往往以出資人的身份獨(dú)享決策權(quán)，即便是一些知名專家學(xué)者加入董事會(huì)，也多半只是一個(gè)頭銜而已，導(dǎo)致董事會(huì)制度形同虛設(shè)，不利于學(xué)校舉辦者利益與教職工利益間的相對平衡，無法有效預(yù)防、減少和化解勞資糾紛，學(xué)校民主管理秩序難以維護(hù)。

2.2 權(quán)力主體關(guān)系不明

首先，黨委對學(xué)校的日常事務(wù)管理過多，與其他利益主體間矛盾重重。根據(jù)高等教育法的相關(guān)規(guī)定，校黨委的主要職責(zé)是把握學(xué)校的社會(huì)主義辦學(xué)方向，領(lǐng)導(dǎo)全校的思想政治工作和德育工作，討論決定學(xué)校發(fā)展的重大事項(xiàng)。而事實(shí)上，黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)卻深入到學(xué)校的日常工作中，校長及校務(wù)委員會(huì)的執(zhí)行權(quán)因此被削弱；教職工代表大會(huì)因受黨委的直接控制，其監(jiān)督職能被剝奪；甚至連本屬教師自治領(lǐng)域的學(xué)術(shù)事務(wù)也最終由黨委領(lǐng)導(dǎo)。其次，校董權(quán)責(zé)不明晰，普遍存在因一方權(quán)力過大而導(dǎo)致另一方?jīng)Q策權(quán)受限的惡性壓制關(guān)系，導(dǎo)致的雙方互不理解、互不支持、甚至發(fā)生矛盾沖突。更有甚者違背利益制衡基本原則，將董事長與校長合二為一，導(dǎo)致權(quán)力過于集中，不利于學(xué)校發(fā)展決策的有效作出。

2.3 立法監(jiān)督機(jī)制不到位

目前相關(guān)法制體系尚不成熟，在諸如學(xué)校產(chǎn)權(quán)、政府優(yōu)惠措施、合作辦學(xué)、師生權(quán)益等方面規(guī)定不清，可操作性不強(qiáng)。特別是教職工代表大會(huì)制度，雖被賦予了監(jiān)督權(quán)力，卻因缺乏可操作性而成為一項(xiàng)虛權(quán)。董事長或校長大權(quán)獨(dú)攬，廣大師生因?yàn)闆]有完善的監(jiān)督渠道無法充分保障自身的合法權(quán)益，嚴(yán)重影響了民辦高校自我治理、自我發(fā)展、自我約束機(jī)制的形成，不利于民辦高校發(fā)展決策的民主化、公開化。而政策信息的不對稱更會(huì)誘發(fā)民辦高校的短期行為，影響民辦高等教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3 構(gòu)建民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的主要路徑

3.1 改善外部環(huán)境

一方面，政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變管理職能，樹立公共政府的管理理念，實(shí)現(xiàn)從“全能政府”到“有限政府”的角色轉(zhuǎn)換。宏觀把握民辦教育的辦學(xué)方向，而將具體的各項(xiàng)管理職能歸還學(xué)校，給予民辦高校更大的辦學(xué)自主權(quán)。另一方面，應(yīng)積極創(chuàng)造健康有序的法制環(huán)境。中央立法需加緊制定實(shí)施與《民辦教育促進(jìn)法》相配套的法律法規(guī)?！叭缑褶k學(xué)校保護(hù)條例、民辦教育督導(dǎo)條例、民辦教育評估條例、民辦學(xué)校教師管理?xiàng)l例、捐資助學(xué)條例等一批有關(guān)民辦教育法律法規(guī)，并使之形成完整的民辦教育法律體系。”并理順與其他法律規(guī)范的關(guān)系，避免法律沖突。地方立法則應(yīng)因地制宜地配套落實(shí)中央立法精神，在實(shí)踐中檢驗(yàn)各項(xiàng)措施的合理性和局限性，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，促進(jìn)法律法規(guī)的修改完善。

3.2 健全董事會(huì)制度

首先，應(yīng)實(shí)現(xiàn)董事會(huì)人員構(gòu)成多元化，保證董事會(huì)的各項(xiàng)決策能夠較全面地反映社會(huì)各界的要求。從設(shè)置原則上來看，應(yīng)注意多年從事教育教學(xué)工作人員的比重和實(shí)行親屬回避制度。從具體成員構(gòu)成上來看，應(yīng)主要包括四類利益主體：一是投資方或其代表，主要負(fù)責(zé)學(xué)校教育資源的監(jiān)督管理；二是校長與學(xué)校部門負(fù)責(zé)人，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行董事會(huì)的各項(xiàng)決議，管理學(xué)校日常工作，并對決策實(shí)施效果進(jìn)行及時(shí)反饋；三是教職工代表，主要負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)科研運(yùn)作，并通過教職工代表大會(huì)，監(jiān)督反饋學(xué)校決策的執(zhí)行效果；四是社會(huì)各界人士，包括社區(qū)代表、學(xué)生家長代表和教育界人士等，主要負(fù)責(zé)對學(xué)校發(fā)展提供必要的信息支持，實(shí)現(xiàn)高校與社會(huì)的有效對接。其次，根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》及其相關(guān)規(guī)定，盡快完善董事會(huì)的各項(xiàng)規(guī)章制度。實(shí)現(xiàn)決策程序的規(guī)范性、嚴(yán)肅性、公開性，防止權(quán)力濫用，克服決策的隨意性。協(xié)調(diào)各權(quán)力主體之間，尤其是董事會(huì)與校長之間的關(guān)系，規(guī)定董事會(huì)擁有最高決策權(quán)，負(fù)責(zé)制定學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，招聘校長；而校長則擁有最高行政管理權(quán)，執(zhí)行董事會(huì)的各項(xiàng)決議，負(fù)責(zé)學(xué)校的日常行政事務(wù)。

3.3 完善校長治校制

首先應(yīng)理順黨政關(guān)系，落實(shí)政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，將工作重點(diǎn)放在：“引導(dǎo)學(xué)校正確處理好國家和學(xué)校的利益關(guān)系，保證國家的法律、法規(guī)在學(xué)校的貫徹落實(shí)；引導(dǎo)學(xué)校正確處理好經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益關(guān)系，督促學(xué)校行為符合法律規(guī)范和道德規(guī)范，始終堅(jiān)持正確的辦學(xué)方向；引導(dǎo)學(xué)校正確處理好眼前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系；加強(qiáng)對群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)思想政治工作，提高學(xué)生的政治素質(zhì)和文明素養(yǎng)；關(guān)心教職工的生活及合法權(quán)益等方面?！逼浯?，要構(gòu)建職、權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的治校體系。明確校長治校責(zé)任期的穩(wěn)定性，防止董事會(huì)出于私人利益而隨意招聘和解聘校長，損害校長合法權(quán)益、擾亂學(xué)校發(fā)展秩序的行為。明確校長的職權(quán)范圍，必須將責(zé)任與利益相統(tǒng)一將辦學(xué)者的工資、獎(jiǎng)金、福利和榮譽(yù)與辦學(xué)成效掛鉤，督促校長更好地履行各項(xiàng)職能。另外，針對目前高校普遍存在的學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力二元對立結(jié)構(gòu)，可著重加強(qiáng)學(xué)術(shù)委員會(huì)的制度建設(shè)，通過完善法律法規(guī)以及學(xué)校內(nèi)部運(yùn)作章程，賦予學(xué)術(shù)委員會(huì)真正意義上的審議、咨詢及決策權(quán)，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由、學(xué)者自治，并通過教職工代表大會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自律。

3.4 改進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

首先，可進(jìn)一步加強(qiáng)教職工代表大會(huì)制度和學(xué)生代表大會(huì)制度建設(shè)，給予師生員工充分的辦學(xué)參與權(quán)。通過定期召開教代會(huì)、學(xué)代會(huì)，認(rèn)真聽取師生員工對學(xué)校辦學(xué)方向、教學(xué)科研、財(cái)務(wù)管理、人事分配、后勤保障等方面的意見與建議。特別是教職工代表大會(huì)制度建設(shè)，應(yīng)確保其成員均由各基層專業(yè)學(xué)院、部、系和行政處室選舉產(chǎn)生。并定期召開會(huì)議（每年應(yīng)至少一次），聽取校長工作報(bào)告，討論年度工作計(jì)劃；對涉及教職工根本利益的崗位職責(zé)、獎(jiǎng)懲措施、福利補(bǔ)貼等進(jìn)行民主討論；對學(xué)校近期各項(xiàng)工作以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部日常表現(xiàn)等進(jìn)行民主評議。另外，可根據(jù)民政部頒布的《民辦非企業(yè)單位(法人)章程樣本》建立監(jiān)事會(huì)制度，規(guī)定其組成人員必須熟悉學(xué)校管理和教學(xué)事務(wù)，并由教職工代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，本校董事、校級行政領(lǐng)導(dǎo)人員及財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人不得兼任。定期召開會(huì)議（每年應(yīng)至少一次），聽取學(xué)校工作報(bào)告，提出整改意見，并予以監(jiān)督執(zhí)行。在不干預(yù)學(xué)校正常教學(xué)管理活動(dòng)的前提下，對學(xué)校的辦學(xué)方向、辦學(xué)措施、財(cái)務(wù)狀況以及重大問題等進(jìn)行監(jiān)督檢查，形成對決策機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督制約機(jī)制，防止其濫用職權(quán)，侵犯學(xué)校和教職工的合法權(quán)益。

[1]教育部．2010年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[N]．中國教育報(bào)，2011～07～06（2）．

[2]劉頌．民辦高校治理結(jié)構(gòu)的成因分析：內(nèi)外約束下的結(jié)果[J]．黑龍江高教研究，2009，(3)：103．

[3]張劍波，楊煒長．完善法人治理結(jié)構(gòu)：民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要保障[J]．湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2007，(1)：156．

[4]趙小和，秦紅．試論民辦高校黨組織建設(shè)[J]．中國高教研究，2001，（12）：45．

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1674－5787（2011）04－0101－02

2011-00-00

趙亮（1983—），男，山東日照人，華東師范大學(xué)教科院博士研究生，研究方向：教育法學(xué)。

責(zé)任編輯 周丁力