李祥杰李 雯

（1.深圳市民間組織管理局，廣東深圳518029；2.深圳市寶安區(qū)人民法院，廣東深圳 518029）

深圳市增強(qiáng)社會(huì)組織自治功能的對(duì)策研究

李祥杰1李 雯2

（1.深圳市民間組織管理局，廣東深圳518029；2.深圳市寶安區(qū)人民法院，廣東深圳 518029）

文中首先從社會(huì)組織的概念界定入手，分析社會(huì)組織自治功能的實(shí)現(xiàn)，探尋深圳社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中自治功能呈現(xiàn)的特點(diǎn)以及存在的問(wèn)題，針對(duì)其在發(fā)展過(guò)程中存在的規(guī)模較小、人才缺乏、獨(dú)立性不強(qiáng)、機(jī)制不健全等方面問(wèn)題，從健全制度、加強(qiáng)自身能力建設(shè)、加強(qiáng)監(jiān)管三個(gè)主要方面入手，結(jié)合深圳市特點(diǎn)提出增強(qiáng)社會(huì)組織自治功能的對(duì)策及建議。

深圳市；社會(huì)組織；自治

社會(huì)組織作為政府、企業(yè)之外的第三部門(mén)，在現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著政府和企業(yè)不可替代的重要作用，已成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要力量。2008年深圳市社會(huì)組織管理部門(mén)全面啟動(dòng)“社會(huì)組織建設(shè)年”,2009年是深圳市社會(huì)組織工作的“政策推進(jìn)和服務(wù)年”。在新的形勢(shì)下，如何結(jié)合黨的十七大、《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、《深圳市綜合配套改革總體方案》、《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展和規(guī)范深圳市社會(huì)組織的意見(jiàn)》等有關(guān)精神及要求，加強(qiáng)深圳市社會(huì)組織自身能力建設(shè)，增強(qiáng)社會(huì)自治功能，成為新時(shí)期社會(huì)組織的重要任務(wù)之一，也是擺在我們社會(huì)組織工作者面前的重要課題。

一、社會(huì)組織概念的界定

關(guān)于社會(huì)組織的概念有許多不同的解釋,其中主要有以下幾種說(shuō)法：

1、社會(huì)組織是指在政府和市場(chǎng)之間發(fā)揮服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等作用的非政府、非贏利的社團(tuán)、行業(yè)組織、中介組織、志愿者團(tuán)體等社會(huì)中自治性質(zhì)的組織，如社團(tuán)、中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等①。

2、社會(huì)組織是指不同于國(guó)家機(jī)器、市場(chǎng)組織的機(jī)構(gòu)，具有官有及官辦（政府所屬和所辦）、民有及民辦的性質(zhì)之分②。

3、社會(huì)組織,又稱(chēng)“民間組織”、“非政府組織”,泛指那些在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中由各個(gè)不同社會(huì)階層的公民自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營(yíng)利性、非政府性和社會(huì)性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)③。

4、社會(huì)組織是指在特定法律系統(tǒng)下,不被視為政府部門(mén)的協(xié)會(huì)、社團(tuán)、基金會(huì)、慈善信托、非營(yíng)利公司或其他法人,不以營(yíng)利為目的的組織④。

5、關(guān)于社會(huì)組織概念的內(nèi)涵，從廣義角度來(lái)看，社會(huì)組織是由多個(gè)個(gè)體為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，進(jìn)行共同活動(dòng)而組成的一個(gè)內(nèi)部有序的社會(huì)群體結(jié)構(gòu)狀態(tài)?！拔覀儼焉鐣?huì)組織理解為許多個(gè)體共同活動(dòng)和關(guān)系的有序性”。所以，一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織、政治組織和社會(huì)文化組織都屬于廣義上的社會(huì)組織。從狹義角度來(lái)看，社會(huì)組織即市民社會(huì)組織，或稱(chēng)之為“公民社會(huì)組織”、“第三部門(mén)”、“民間社團(tuán)”、“非政府組織”、“非營(yíng)利組織”等等，它是指與各種政府組織和營(yíng)利性組織相區(qū)別的一種社會(huì)組織，是多個(gè)社會(huì)個(gè)體為了一定的目標(biāo)自愿組成的，能夠適應(yīng)環(huán)境因素變化而形成、維持與改變自己的結(jié)構(gòu)與功能的有序性的社會(huì)群體結(jié)構(gòu)狀態(tài)⑤。

6、社會(huì)組織因其自治性、組織性、公益性、專(zhuān)業(yè)性、群眾性等特點(diǎn)，成為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的一支重要力量，能在一定程度上克服政府和市場(chǎng)內(nèi)在機(jī)制的不足，在反映利益訴求、提供社會(huì)服務(wù)、協(xié)調(diào)利益矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性溝通等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用⑥。

相關(guān)的概念還有許多，但通過(guò)以上羅列的概念，我們基本可以得出一個(gè)結(jié)論：社會(huì)組織是介于政府和市場(chǎng)之間、自發(fā)性成立的在一定程度上具有非營(yíng)利性、非政府性和社會(huì)性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。

二、社會(huì)組織自治功能的體現(xiàn)

社會(huì)組織具備自主性等特征，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、體制的改革，其社會(huì)自治功能得到進(jìn)一步釋放和體現(xiàn)，它通過(guò)參與社會(huì)管理、市場(chǎng)秩序維護(hù)、反映訴求、規(guī)范行為、履行服務(wù)等功能，實(shí)現(xiàn)了自治的職能，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步中發(fā)揮著多方面的不可替代的重要作用。

（一）參與社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，隨著公共服務(wù)型政府的逐步構(gòu)建，越來(lái)越多的社會(huì)管理職能會(huì)交給社會(huì)組織，形成連接企業(yè)、個(gè)人、政府的橋梁⑦，尤其在政府、企業(yè)以及個(gè)人所不能及或難以顧及等方面，針對(duì)性地采取不同的方式解決不同群體的不同需求或特殊的訴求。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)本質(zhì)變化，社會(huì)成員從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”⑧，可以說(shuō)社會(huì)組織化開(kāi)始重新洗牌，各種類(lèi)型的組織開(kāi)始形成，直接面對(duì)“社會(huì)成員個(gè)體”，并將這些個(gè)體組織起來(lái)納入管理體系中，形成天然的穩(wěn)定性。

但是由于社會(huì)組織化剛剛開(kāi)始，其程度相對(duì)較低，大量的社會(huì)成員尚未納入一定的社會(huì)組織，這些流動(dòng)的“個(gè)體”在很大程度上他們的訴求沒(méi)有得到有效的解決，大量零散的訴求點(diǎn)的存在形成了社會(huì)不穩(wěn)定的各種因素，積累了一系列的社會(huì)問(wèn)題和矛盾，加大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)程度，在這種情況下，自治組織的出現(xiàn)顯得至關(guān)重要，透過(guò)社會(huì)組織有組織、有步驟的專(zhuān)業(yè)化集約手段達(dá)到解決問(wèn)題的目的，政府借助這些社會(huì)組織天然的內(nèi)在聯(lián)系和組織能力達(dá)到社會(huì)管理的效果，減少社會(huì)成員的對(duì)抗性情緒和沖突，解決錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

（二）服務(wù)社會(huì)，維護(hù)社會(huì)公平

這方面主要是社會(huì)組織通過(guò)對(duì)弱勢(shì)群體、邊緣群體及社區(qū)的人群提供專(zhuān)業(yè)性福利公益服務(wù)來(lái)體現(xiàn)，根據(jù)這些群體的真實(shí)的需求，整合服務(wù)資源，開(kāi)拓服務(wù)項(xiàng)目，組織專(zhuān)業(yè)的服務(wù)隊(duì)伍或社會(huì)工作者，從而為社會(huì)服務(wù)注入人性化、專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化、條理化的內(nèi)涵。

通過(guò)一些行業(yè)協(xié)會(huì)和中介機(jī)構(gòu)，向社會(huì)提供專(zhuān)業(yè)性的服務(wù)，按照有關(guān)的法律、政策法規(guī)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)提供特定的服務(wù)，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)和資信評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)、公證和仲裁機(jī)構(gòu)等中介組織⑨，年檢、資格認(rèn)定等特定的評(píng)價(jià)和審查行為，監(jiān)督其按照公平、公正的原則進(jìn)行市場(chǎng)行為，規(guī)范市場(chǎng)行為，保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)穩(wěn)定。

（三）規(guī)范市場(chǎng)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序

為整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序,僅靠政府的力量是不夠的，中介組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中對(duì)維護(hù)市場(chǎng)秩序發(fā)揮著越來(lái)越大的作用，特別是隨著政企分離和政府職能轉(zhuǎn)變，中介組織的這種作用日益明顯。像會(huì)計(jì)、審計(jì)、律師事務(wù)所和公證機(jī)構(gòu)等商業(yè)服務(wù)性中介組織,其服務(wù)有利于規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為,促進(jìn)正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng),保護(hù)各類(lèi)市場(chǎng)參與主體的合法權(quán)益,保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行。像行業(yè)協(xié)會(huì)、地區(qū)商會(huì)等自律性中介組織,是企業(yè)為維護(hù)共同利益自愿組建、參加的社會(huì)團(tuán)體,既可協(xié)調(diào)會(huì)員企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為,促進(jìn)行業(yè)內(nèi)部企業(yè)間的有序競(jìng)爭(zhēng),又可依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則制定行規(guī)或公約,約束成員的市場(chǎng)行為,實(shí)行集體自律⑩。

三、深圳社會(huì)組織自治功能發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）深圳社會(huì)組織自治功能發(fā)展特點(diǎn)

改革開(kāi)放以來(lái)，深圳市社會(huì)組織的建設(shè)和管理取得了很大進(jìn)展,社會(huì)組織的大環(huán)境也正在發(fā)生重大變化，社會(huì)自治功能進(jìn)一步體現(xiàn)。但同時(shí)也存在如社會(huì)組織的總量、布局、結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)等方面的問(wèn)題，制約了社會(huì)組織自治功能的發(fā)揮。

1、社會(huì)組織持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)明顯

截至2008年6月，深圳市依法注冊(cè)登記的社會(huì)組織3128家，至2008年底，增長(zhǎng)到3343家11。深圳市社會(huì)組織從2003年起，年均增長(zhǎng)近20%，2007年，更實(shí)現(xiàn)了近五年來(lái)的最大增幅，實(shí)際增加社會(huì)組織591家，增長(zhǎng)速度達(dá)到24.3%12。

2、社會(huì)組織種類(lèi)齊全，覆蓋廣泛

深圳市社會(huì)組織發(fā)展較早，一直以來(lái)，受到市委、市政府的重視，逐步形成了涵蓋經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生、民政等各個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)組織，并形成了一定的規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全市登記的1289家社會(huì)團(tuán)體中，學(xué)術(shù)性社團(tuán)占17.4%，聯(lián)合性社團(tuán)占33.6%，行業(yè)性社團(tuán)占14.6%，專(zhuān)業(yè)性社團(tuán)占28.7%，其他類(lèi)社團(tuán)占5.7%。在全市登記的1839家民辦非企業(yè)單位中，教育類(lèi)占76.3%，社會(huì)服務(wù)類(lèi)占11.8%，科學(xué)研究類(lèi)占4.2%，文化類(lèi)占3.6%，體育類(lèi)占1.2%，其余占2.9%。全市社會(huì)組織從業(yè)人員近5萬(wàn)人13。

3、社會(huì)組織管理體制領(lǐng)先全國(guó)，釋放社會(huì)組織的自治效能

深圳市先后出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展和規(guī)范深圳市社會(huì)組織的意見(jiàn)》等一系列政策法規(guī)14，從2004年起，深圳市在全國(guó)率先啟動(dòng)和徹底實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)的民間化15,其內(nèi)容包括“四無(wú)”（無(wú)行政級(jí)別、無(wú)行政事業(yè)編制、無(wú)行政業(yè)務(wù)主管部門(mén)和無(wú)現(xiàn)職國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員兼職）和“五自”（自愿發(fā)起、自選會(huì)長(zhǎng)、自聘人員、自籌經(jīng)費(fèi)和自主會(huì)務(wù)）16。社會(huì)組織管理體制機(jī)制改革向縱深推進(jìn)，2008年4月，深圳市被國(guó)家民政部確定為全國(guó)社會(huì)組織“改革創(chuàng)新綜合觀察點(diǎn)”17，2008年6月，廣東省民政廳將深圳市確定為社會(huì)組織“綜合改革觀察點(diǎn)”，“觀察點(diǎn)”的重點(diǎn)內(nèi)容為：政府職能轉(zhuǎn)變和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、行業(yè)協(xié)會(huì)改革、建立社會(huì)組織簡(jiǎn)單便捷的注冊(cè)登記辦法、社會(huì)組織黨建管理體制改革、社會(huì)組織發(fā)揮社工作用等內(nèi)容。深圳市民間組織管理局抓住有利時(shí)機(jī)，圍繞《意見(jiàn)》，推動(dòng)社會(huì)組織管理體制機(jī)制改革18。2009年7月20日，民政部和深圳市簽署《推進(jìn)民政事業(yè)綜合配套改革》的“部市合作協(xié)議”，其中將深化社會(huì)組織管理體制改革列為先行推進(jìn)的兩項(xiàng)改革之一，明確提出了包括改革雙重管理體制、探索建立直接登記制度等一系列重大的改革舉措。這是我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展史上值得關(guān)注的一件大事，對(duì)于推動(dòng)社會(huì)組織管理體制改革具有重要的示范意義。

4、社會(huì)自治發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化

深圳市先后出臺(tái)了《意見(jiàn)》等一系列政策法規(guī)，形成了有利于社會(huì)組織發(fā)展的政策氛圍；建設(shè)“深圳市社會(huì)組織孵化基地”，重點(diǎn)扶持工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、公益慈善類(lèi)社會(huì)組織，為社會(huì)組織發(fā)展提供硬件支持。此外，深圳市已啟動(dòng)社會(huì)組織孵化基地建設(shè)，將原“深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)中心”調(diào)整為“社會(huì)組織孵化基地”，基地占地約1萬(wàn)多平方米，建筑面積約5萬(wàn)平方米，建成后，初成立的社會(huì)組織將“落戶(hù)”該基地19；并設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和社區(qū)社會(huì)組織資助項(xiàng)目，為社會(huì)組織提供資金扶持；舉辦了各類(lèi)人才培訓(xùn)班，進(jìn)行提升社會(huì)組織能力的建設(shè)。

5、社會(huì)自治功能進(jìn)一步凸顯20

社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，在溝通政府與社會(huì)之間發(fā)揮了橋梁紐帶作用，在提供公共服務(wù)、反映利益訴求、規(guī)范自身行為、擴(kuò)大公眾參與等社會(huì)自治方面發(fā)揮越來(lái)越大的作用，對(duì)于解決政府在公共服務(wù)與社會(huì)管理中的“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”和“空位”等問(wèn)題成效日益凸顯。具體表現(xiàn)在：

（1）提供有效公共服務(wù)。在從“大政府”走向“小政府”的進(jìn)程中，政府從許多具體的公共服務(wù)領(lǐng)域退出，社會(huì)組織則承接越來(lái)越多的從政府部門(mén)轉(zhuǎn)移出來(lái)的工作。政府與社會(huì)組織將建立起合作伙伴關(guān)系，社會(huì)組織將成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元主體協(xié)商互動(dòng)、和諧善治與可持續(xù)發(fā)展的重要力量。

（2）反映不同群體的利益訴求。在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期間，社會(huì)利益分化、價(jià)值多元、矛盾復(fù)雜，代表不同階層、不同利益群體的社會(huì)團(tuán)體或組織多元化趨勢(shì)日趨形成，以高度的組織化代替分散的個(gè)體表達(dá)利益訴求，是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)顯著特征。社會(huì)團(tuán)體在實(shí)現(xiàn)政府與人民群眾之間的有效溝通與合作方面起著橋梁和中介作用，實(shí)現(xiàn)了自身利益訴求的有效合理表達(dá)，同時(shí)也為政府決策提供咨詢(xún)等方面發(fā)揮了積極的作用。

（3）監(jiān)督政府職能履行，規(guī)范自身行為，促進(jìn)行業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

（4）推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展，推動(dòng)精神文明建設(shè)。社會(huì)組織發(fā)動(dòng)會(huì)員和志愿者參與各種慈善公益活動(dòng)或互助共益活動(dòng)，促使人們關(guān)懷社會(huì)、奉獻(xiàn)愛(ài)心，潛移默化地培育公益意識(shí)和志愿精神。

（5）促進(jìn)對(duì)外交流，推動(dòng)深港合作21。

（二）深圳社會(huì)組織自治功能發(fā)展中的制約因素

1、對(duì)社會(huì)組織認(rèn)識(shí)不到位

黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)社會(huì)組織認(rèn)知程度仍然較低，對(duì)向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能認(rèn)識(shí)不到位，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)進(jìn)度緩慢，甚至仍把社會(huì)組織當(dāng)做附屬機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)組織的存在和發(fā)展沒(méi)有給予足夠的重視，習(xí)慣于政府大包大攬，對(duì)社會(huì)組織“不重視、不信任、不放手”，社會(huì)組織發(fā)展備受制約。

2、社會(huì)組織規(guī)模較小

當(dāng)代國(guó)際社會(huì)中，擁有社會(huì)組織的多寡是衡量一個(gè)國(guó)家公民社會(huì)發(fā)展程度與社會(huì)和諧程度的重要標(biāo)志之一，公民參與社會(huì)組織的多寡也是衡量其社會(huì)地位高低和社會(huì)生活豐富程度的重要尺度。每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織，深圳僅3.5個(gè)，而德國(guó)120個(gè)，法國(guó)110個(gè)，日本97個(gè)，美國(guó)52個(gè)，香港25個(gè)，新加坡18個(gè)，印度10.2個(gè)，上海6.1個(gè)，青島6.5個(gè)，不僅落后于發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，而且落后于上海、青島。如果我們要達(dá)到香港的水平，按照850萬(wàn)人口計(jì)算，就應(yīng)該發(fā)展23800家，還有很大的發(fā)展空間22?？梢?jiàn)社會(huì)組織的規(guī)模相對(duì)較小。

社會(huì)組織結(jié)構(gòu)和布局有待進(jìn)一步完善，如民辦非企業(yè)單位中，教育類(lèi)獨(dú)大，占全市民辦非企業(yè)單位總量的70%以上，公益慈善類(lèi)發(fā)育不足；為優(yōu)勢(shì)團(tuán)體服務(wù)的組織實(shí)力強(qiáng)，為弱勢(shì)團(tuán)體服務(wù)的組織實(shí)力弱，社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展不足，難以形成一支穩(wěn)定的促進(jìn)社區(qū)精神文明建設(shè)的大軍。社會(huì)組織發(fā)揮的作用與廣大群眾的需求還不相適應(yīng)23。

3、社會(huì)組織人員缺乏，資金不足

盡管近些年來(lái)對(duì)社會(huì)組織的各類(lèi)支持和投入加大，但總體上，仍面臨資金嚴(yán)重不足的問(wèn)題，社會(huì)組織收入渠道不多,活動(dòng)資金短缺,無(wú)法保證社會(huì)組織的有效運(yùn)行。在經(jīng)費(fèi)方面，76.4%的社會(huì)組織表示組織運(yùn)行中面臨的主要問(wèn)題是缺乏資金24。

其次，相當(dāng)部分社會(huì)組織呈現(xiàn)“三無(wú)”或“三老”問(wèn)題，“三無(wú)”，就是無(wú)專(zhuān)職工作人員、無(wú)專(zhuān)門(mén)辦公場(chǎng)所、無(wú)開(kāi)展活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)?！叭稀?，即領(lǐng)導(dǎo)班子年齡偏大、組織隊(duì)伍老化、工作方法老套。這些因素嚴(yán)重制約了社會(huì)組織的發(fā)展以及效能的發(fā)揮，社會(huì)自治功能的發(fā)揮更是無(wú)從談起。

另外，對(duì)社會(huì)組織工作人員沒(méi)有明確的社會(huì)保障政策規(guī)定，缺少必要的福利保障與條件，專(zhuān)職工作人員的社會(huì)認(rèn)可度較低，社會(huì)地位不高，難以吸引、激勵(lì)和留住社會(huì)組織優(yōu)秀人才。素質(zhì)不高和人才流失成為社會(huì)組織能力建設(shè)的嚴(yán)重障礙。

4、政策不配套，機(jī)制不健全

現(xiàn)有的社會(huì)組織的三個(gè)條例出臺(tái)較早，存在立法層次低的情況，對(duì)于社會(huì)組織的設(shè)立、地位、作用等方面都沒(méi)有進(jìn)一步的明確和規(guī)范，在社會(huì)組織中人員編制、工資福利、社會(huì)保障、稅收減免等方面缺少系統(tǒng)配套的政策，缺乏必要的委托授權(quán)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、征詢(xún)溝通、社會(huì)監(jiān)督、社會(huì)評(píng)估機(jī)制，與目前的實(shí)際工作存在一定的脫節(jié)，特別是社會(huì)組織“改革創(chuàng)新綜合觀察點(diǎn)”的很多工作要求先行先試，現(xiàn)行社會(huì)組織管理法規(guī)與個(gè)別相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)不銜接，難免會(huì)與相關(guān)法規(guī)條例相抵觸25。在公共財(cái)政的投入上，尚未形成一個(gè)行之有效的向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的投入機(jī)制，社會(huì)組織發(fā)展后勁不足，這是制約社會(huì)組織發(fā)展的關(guān)鍵因素。

深圳市社會(huì)組織法定化、制度化工作仍需進(jìn)一步加強(qiáng)，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)條例修編工作進(jìn)展緩慢，研究制定社會(huì)組織條例的工作剛剛起步，社會(huì)組織的管理、規(guī)范和發(fā)展都處于法律不明確的狀態(tài)，面臨注冊(cè)難、定位難、信任難、參與難、監(jiān)管難、吸引人才資金難等六大難題26。

總之，深圳市社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自治功能方面還存在諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題實(shí)際上是相互聯(lián)系、相互作用的。資金不足、實(shí)力不強(qiáng)、功能不健全、人才缺乏等都會(huì)制約深圳市社會(huì)組織自治功能的發(fā)揮。

四、深圳市增強(qiáng)社會(huì)組織自治功能的對(duì)策及建議

社會(huì)組織的自治性是指社會(huì)組織在憲法和法律的范圍內(nèi)，按照其章程和自治規(guī)則進(jìn)行運(yùn)作、管理，為其成員服務(wù)，不受任何機(jī)關(guān)、其他組織和個(gè)人非法干涉的權(quán)利和特質(zhì)27。要提升社會(huì)組織自治的功能，需要從健全制度、提升能力、加強(qiáng)監(jiān)管等各方面入手：

（一）健全制度

1、建立良好的登記注冊(cè)制度

一是充分利用特區(qū)的立法權(quán)，進(jìn)一步探討在國(guó)家法定范圍內(nèi)放寬社會(huì)組織的準(zhǔn)入政策，降低社會(huì)組織取得合法地位的門(mén)檻和成本，簡(jiǎn)化登記注冊(cè)程序，針對(duì)“雙重管理體制掛靠單位”的要求，可以嘗試在明確其功能定位的基礎(chǔ)上，適當(dāng)放寬這一要求，降低社會(huì)組織自治門(mén)檻，方便其成立。

二是進(jìn)一步明確業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé),賦予登記管理機(jī)關(guān)綜合協(xié)調(diào)職能,協(xié)調(diào)與政府職能部門(mén)的關(guān)系，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)主管單位在登記管理方面的工作。要充分發(fā)揮登記管理機(jī)關(guān)的作用。登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)不同社會(huì)組織的特性與側(cè)重點(diǎn)，但對(duì)于具備共性的問(wèn)題可以協(xié)調(diào)出臺(tái)相關(guān)政策規(guī)定進(jìn)行解決，加大協(xié)助指導(dǎo)力度。

2、建立與政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合的制度

積極探索政府轉(zhuǎn)變職能的任務(wù)、關(guān)系，建立與行政管理體制改革相結(jié)合的制度，按照政事分開(kāi)的原則，逐步取消對(duì)社會(huì)組織參與公共服務(wù)和社會(huì)管理的不合理限制；探索社會(huì)組織承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移或委托職能的實(shí)現(xiàn)方式，重點(diǎn)研究發(fā)展和承接政府職能退出的領(lǐng)域，研究社會(huì)組織的職能問(wèn)題，使社會(huì)組織真正成為公共服務(wù)的重要承擔(dān)者。

首先，要建立政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能制度。將政府不該管、管不好、管不了的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織。將更多的公共事務(wù)交給社會(huì)組織承擔(dān)。其次，要確定轉(zhuǎn)移的職能范圍。再次，要建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)委托服務(wù)制度，制定出臺(tái)具體的實(shí)施辦法,用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式將一些公益、慈善職能交給那些具有資質(zhì)和有良好公信力的社會(huì)團(tuán)體。

3、探索建立保障政策

一是制定落實(shí)社會(huì)組織相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，增加優(yōu)惠的稅種，讓社會(huì)組織真正享受到優(yōu)惠；二是要充分研究出臺(tái)社會(huì)組織專(zhuān)職工作人員的權(quán)益保障政策，研究制定適合社會(huì)組織工作隊(duì)伍的具體政策措施，包括工資、福利等；三是建立社會(huì)組織扶持發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，重點(diǎn)扶持公益性、服務(wù)性社會(huì)組織的發(fā)展。

（二）提升能力

1、積極建立社會(huì)組織能力建設(shè)理論體系

結(jié)合深圳市的特點(diǎn)以及當(dāng)前立法、理論的滯后性特點(diǎn)，全面開(kāi)展社會(huì)組織等領(lǐng)域的調(diào)研工作，通過(guò)調(diào)研完善相關(guān)政策，組織專(zhuān)家、社會(huì)組織管理者、社會(huì)組織工作者為主的綜合性研究隊(duì)伍，對(duì)社會(huì)組織能力建設(shè)進(jìn)行全面系統(tǒng)的研究，在理論層面和實(shí)操層面提出切實(shí)可行的對(duì)策建議，為社會(huì)組織能力建設(shè)提供有效的全面系統(tǒng)的指導(dǎo)。

2、完善社會(huì)組織隊(duì)伍的能力提升

積極拓展籌資渠道，力爭(zhēng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、接受社會(huì)捐助和不以營(yíng)利為目的自食其力齊頭并進(jìn)，通過(guò)籌資渠道的拓展壯大力量，夯實(shí)隊(duì)伍能力提升的基礎(chǔ)。

建立和完善人才準(zhǔn)入機(jī)制,有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)社會(huì)組織專(zhuān)職工作人員職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化進(jìn)程，聘用相關(guān)專(zhuān)業(yè)的工作人員；采用各種方式培訓(xùn)現(xiàn)有的負(fù)責(zé)人及工作人員；有效利用志愿者資源，探索進(jìn)一步發(fā)揮志愿者作用的途徑，充分保證社會(huì)組織自我建設(shè)和發(fā)展的良性人力資源供給。此外，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，使社會(huì)組織真正成為員工發(fā)掘潛力、不斷成長(zhǎng)和自我實(shí)現(xiàn)的平臺(tái)。

3、確立評(píng)估指標(biāo)，建立和完善評(píng)估機(jī)制

由于社會(huì)組織不存在市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,也不像企業(yè)一樣存在個(gè)人利益,因此,客觀上，社會(huì)組織會(huì)出現(xiàn)良莠不齊的情況，而相對(duì)缺乏第三方監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，容易導(dǎo)致效能低下等問(wèn)題。

關(guān)于社會(huì)組織的能力指標(biāo)，有專(zhuān)家提出由四部分構(gòu)成28：

（1）基本資源。指社會(huì)組織生存和發(fā)展的基本條件，包括必需的人員、資金和辦公設(shè)施等硬件，用擁有量和保障度來(lái)衡量。

（2）治理結(jié)構(gòu)與資源網(wǎng)絡(luò)。指社會(huì)組織生存和發(fā)展所必需的軟件，用資源的覆蓋面、開(kāi)展活動(dòng)的自主性和成員的認(rèn)可度來(lái)衡量。

（3）管理能力。指社會(huì)組織生存和發(fā)展的核心能力，用成員對(duì)管理創(chuàng)新的認(rèn)知認(rèn)同度和工作成績(jī)的顯示度來(lái)衡量。

（4）籌款能力。指社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)層的基本能力，用社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)的擁有量和成員的社會(huì)組織消費(fèi)量來(lái)衡量。

要建立健全專(zhuān)門(mén)從事監(jiān)督社會(huì)組織自律行為的專(zhuān)業(yè)組織，要建立健全包括第三方監(jiān)督和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制、獎(jiǎng)懲考核標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制等在內(nèi)的社會(huì)組織運(yùn)作機(jī)制；要有層次、有系統(tǒng)地對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類(lèi)管理；要對(duì)承接政府轉(zhuǎn)移職能的社會(huì)組織給予資金扶植，并對(duì)資金的使用和目標(biāo)提出要求和進(jìn)行考核。通過(guò)對(duì)社會(huì)組織能力建設(shè)的第三方評(píng)估，使成員、社會(huì)和政府了解社會(huì)組織生存與發(fā)展的環(huán)境和條件，了解社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀，從而關(guān)心、支持和幫助社會(huì)組織改善環(huán)境、創(chuàng)造條件，使社會(huì)組織能力建設(shè)得到全面、健康、持續(xù)的發(fā)展和提高。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)

扶持和監(jiān)管民間社會(huì)組織的發(fā)展,都是政府的公共責(zé)任。應(yīng)該看到,目前一些官辦社會(huì)組織和民間社會(huì)組織都存在不少問(wèn)題,這些問(wèn)題，很大程度上，政府并無(wú)法監(jiān)管或有效進(jìn)行監(jiān)管。

1、一方面，政府應(yīng)該從宏觀上建立完善相關(guān)政策和法規(guī)，對(duì)社會(huì)組織的目標(biāo)、定位、服務(wù)質(zhì)量等提出規(guī)范性要求；

2、另一方面，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，主要是對(duì)其是否存在違法違規(guī)行為等方面進(jìn)行考察，規(guī)范其行為；

3、促請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督體制的形成，如第三方的獨(dú)立評(píng)估機(jī)制、同行互律機(jī)制、

公眾監(jiān)督機(jī)制等；

4、監(jiān)管的同時(shí)應(yīng)該強(qiáng)化公共服務(wù)職能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織的困難和問(wèn)題，幫助社會(huì)組織解決憑借自身能力無(wú)法解決的問(wèn)題；

5、健全社會(huì)組織的內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制，制定嚴(yán)格的有序的社會(huì)組織內(nèi)部管理運(yùn)作法規(guī)、原則，制定完備的組織規(guī)則，嚴(yán)格按照組織章程運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部“法治化”、“民主化”管理。

綜上所述，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的自治效能，需要建立完備、系統(tǒng)、長(zhǎng)期的制度，需要從提升社會(huì)組織能力著手，需要構(gòu)建完善、有效的監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)政府、社會(huì)組織等各方面力量的積極培育和扶持以及自身建設(shè)的強(qiáng)化，不斷推動(dòng)深圳市社會(huì)組織的發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)組織與政府職能的良性互補(bǔ)，使二者在深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)有機(jī)合作、良性互動(dòng)。

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A

1671-5136（2011） 03-0013-05

2011-07-29

李祥杰（1974-），男，安徽蕭縣人，深圳市民間組織管理局副主任科員、華東師范大學(xué)公共管理碩士；

李 雯（1978-），女，吉林通化人，深圳市寶安區(qū)人民法院審判員、吉林大學(xué)法學(xué)碩士。