丘麗丹

（廣州鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院 ，廣東 廣州 510430）

失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的政府責(zé)任探究

丘麗丹

（廣州鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院 ，廣東 廣州 510430）

失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題越來(lái)越突出,已影響到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府應(yīng)高度重視失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)問(wèn)題，明確在失地農(nóng)民技能培訓(xùn)中的職能和責(zé)任，改善績(jī)效是理想政府的職能和責(zé)任。

政府；失地農(nóng)民；職業(yè)技能培訓(xùn)

土地是農(nóng)民賴以生存的最基本和最重要的生產(chǎn)資料，他們的各種生產(chǎn)勞動(dòng)技能也都是圍繞土地而獲得的。一旦離開(kāi)土地，對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，生存和就業(yè)必將成為最現(xiàn)實(shí)、最緊迫的問(wèn)題。有關(guān)資料顯示，20世紀(jì)90年代至今全國(guó)各地開(kāi)發(fā)區(qū)遍地開(kāi)花，大學(xué)城肆意圈地，全國(guó)每年流失耕地1 000萬(wàn)畝以上。“失地即失業(yè)”的農(nóng)民倘若不通過(guò)一定的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練獲得新的文化知識(shí)，掌握新的勞動(dòng)技能，任由他們走進(jìn)城市，不但其自身的生存、生活難以維系，還勢(shì)必會(huì)給城市就業(yè)形勢(shì)增添新的難題和壓力。因此對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)政府在失地農(nóng)民培訓(xùn)中是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)該承擔(dān)多大范圍的責(zé)任，已成為學(xué)界關(guān)注的問(wèn)題。

1 失地農(nóng)民培訓(xùn)與政府責(zé)任

1.1 失地農(nóng)民培訓(xùn)

所謂失地農(nóng)民培訓(xùn)是指在政府主導(dǎo)下，通過(guò)引導(dǎo)性培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)，開(kāi)發(fā)農(nóng)民工的體能、技能和智能資源，從而提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力。對(duì)具備相應(yīng)條件并有創(chuàng)業(yè)意向的農(nóng)民開(kāi)展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。引導(dǎo)性培訓(xùn)主要是開(kāi)展基本權(quán)益保護(hù)、法律知識(shí)、城市生活常識(shí)、尋找就業(yè)崗位等方面的培訓(xùn)，目的在于提高農(nóng)民工遵守法律、法規(guī)和依法維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)，樹(shù)立新的就業(yè)觀，是公益性培訓(xùn)。職業(yè)技能培訓(xùn)是根據(jù)國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和不同行業(yè)、不同工種、不同崗位對(duì)從業(yè)人員基本技能和技術(shù)操作規(guī)程的要求，安排培訓(xùn)內(nèi)容，設(shè)置培訓(xùn)課程。當(dāng)前培訓(xùn)的重點(diǎn)是培訓(xùn)家政服務(wù)、餐飲 、酒店、保健、建筑、制造等行業(yè)的職業(yè)技能。創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)是另外一種特殊的培訓(xùn)形式，主要是針對(duì)有創(chuàng)業(yè)意愿的農(nóng)民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)包括創(chuàng)業(yè)目標(biāo)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)中出現(xiàn)問(wèn)題的指導(dǎo)。

1.2 政府責(zé)任的界定

蔣勁松從憲法的角度界定政府責(zé)任：“政府責(zé)任既包括政府的義務(wù)或職能，更包括政府應(yīng)該承擔(dān)的憲法上的不利后果和對(duì)政府的制裁。”這里的責(zé)任就有兩種不同的解釋，一是涉及政府的職責(zé)，主體所應(yīng)為的行為，以及應(yīng)為行為的范圍和限度；二是涉及政府失誤所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)主體應(yīng)為其違反某種義務(wù)的行為擔(dān)負(fù)否定性的后果責(zé)任。本文把政府責(zé)任界定為政府組織在管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)中應(yīng)履行的職責(zé)與義務(wù)。

2 政府承擔(dān)失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的責(zé)任的原因

政府要擔(dān)當(dāng)失地農(nóng)民技能培訓(xùn)的責(zé)任是由失地農(nóng)民培訓(xùn)的性質(zhì)所決定的。

2.1 培訓(xùn)產(chǎn)品供給不足，要求政府必須給予提供

從失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，參加技能培訓(xùn)需要不小的花費(fèi)，壓力較大；從企業(yè)來(lái)說(shuō)，員工流動(dòng)性大，人力資本投資風(fēng)險(xiǎn)較高，與他們的逐利愿望相悖，主動(dòng)承擔(dān)失地農(nóng)民技能培訓(xùn)責(zé)任的積極性不強(qiáng)；從社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，一些私營(yíng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)又存在管理混亂、收費(fèi)高等現(xiàn)象，侵害失地農(nóng)民權(quán)益，容易損害失地農(nóng)民參與培訓(xùn)的熱情。政府存在提供培訓(xùn)產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)。政府作為公共事務(wù)管理者，擁有政策引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，可以根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，確定和引導(dǎo)投資方向。另外，政府在信息的獲取、占有、處理方面具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)；在信息披露和鑒定方面，政府有其他組織和個(gè)人無(wú)法替代的權(quán)威性。因此政府應(yīng)該承擔(dān)起人力資本投資的組織和引導(dǎo)職責(zé)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性要求和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，調(diào)整教育結(jié)構(gòu)，制定人力資本投資規(guī)劃，預(yù)測(cè)未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的知識(shí)和技能人才情況，把握未來(lái)人才市場(chǎng)供需發(fā)展趨勢(shì)。

2.2 從公平角度，政府應(yīng)該對(duì)失地農(nóng)民提供補(bǔ)償性教育

城市化發(fā)展過(guò)程中，教育資源向城市傾斜，出現(xiàn)對(duì)農(nóng)村教育分配不公的問(wèn)題，使得農(nóng)村人口最初的文化資本積累不足。補(bǔ)償性教育是義務(wù)教育推進(jìn)中出現(xiàn)的新的教育形式，最早出現(xiàn)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，是為那些未能在義務(wù)教育年齡階段接受全部教育的人提供的彌補(bǔ)性教育。從公平角度，政府應(yīng)該對(duì)失地農(nóng)民提供補(bǔ)償性教育。

2.3 從人力資本的溢出效應(yīng)來(lái)看，政府應(yīng)該在農(nóng)民工培訓(xùn)中承擔(dān)責(zé)任

人力資本溢出效應(yīng)理論指出：一個(gè)擁有較高人力資本的人對(duì)他周?chē)娜藭?huì)產(chǎn)生更多的有利影響，并提高全社會(huì)的生產(chǎn)率，但他并不因此得到相應(yīng)的額外收益，人力資本存在外部性，使得不存在政府干預(yù)時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)均衡表現(xiàn)為一種次優(yōu)，導(dǎo)致人力資本投資不足。

對(duì)失地農(nóng)民培訓(xùn)，一方面，促進(jìn)失地農(nóng)民的就業(yè)，增加收入，另一方面也能提高國(guó)家和民族的素質(zhì)，有利于整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步。

3 落實(shí)失地農(nóng)民技能培訓(xùn)的政府責(zé)任

3.1 政策引導(dǎo)，法制保障

我國(guó)《憲法》第46條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。我國(guó)《教育法》、《義務(wù)教育法》、《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》等勞動(dòng)保障法律法規(guī)為農(nóng)民技能培訓(xùn)提供了一定的法律依據(jù)。其中《教育法》第19條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行職業(yè)教育制度和成人教育制度 。胡錦濤總書(shū)記在2004年中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出：“要從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局出發(fā)，按照‘公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)’的方針，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)造有利條件，做好進(jìn)城農(nóng)村勞動(dòng)力的服務(wù)和管理工作，為農(nóng)村勞動(dòng)力提供職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)?！睖丶覍毧偫硪才荆骸疤貏e要重視對(duì)農(nóng)民開(kāi)展多種形式的培訓(xùn)。”2005年中央1號(hào)文件 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》中指出：“要調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面參與農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的積極性，鼓勵(lì)各類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、用人單位開(kāi)展對(duì)農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)?！?006年的中央一號(hào)文件 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》中指出：“加強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)和農(nóng)村職業(yè)教育。構(gòu)建政府項(xiàng)目引導(dǎo)、主管部門(mén)統(tǒng)籌、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施、農(nóng)民自主參與的新型農(nóng)民培訓(xùn)機(jī)制?！?007年的中央一號(hào)文件 《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》中指出：“加強(qiáng)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)和權(quán)益保護(hù)?！?008年的中央一號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見(jiàn)》中指出：“加快構(gòu)建縣域農(nóng)村職業(yè)教育和培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展城鄉(xiāng)一體化的中等職業(yè)教育?！?/p>

從實(shí)踐來(lái)看，這些政策比較抽象，缺乏具體指導(dǎo)性，一些地方政府、部門(mén)對(duì)失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)的重要性認(rèn)識(shí)不到位,基本沒(méi)有貫徹落實(shí)。為職業(yè)技能培訓(xùn)能夠順利進(jìn)行，讓失地農(nóng)民平等地享受職業(yè)技術(shù)教育的機(jī)會(huì)，國(guó)家必須抓緊制定維護(hù)失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的專門(mén)法律，明確規(guī)定失地農(nóng)民應(yīng)享受培訓(xùn)的權(quán)利，明確政府的管理責(zé)任和服務(wù)職能，把失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)納入法制軌道。同時(shí)還要完善現(xiàn)有的農(nóng)民工培訓(xùn)、就業(yè)的法律、法規(guī)和政策，保證不同法規(guī)和政策間的統(tǒng)一和銜接。

3.2 宣傳教育

農(nóng)民就業(yè)觀念落后，他們片面追求固定工作,對(duì)現(xiàn)實(shí)中急需的各種靈活就業(yè)崗位不予重視。對(duì)此,各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí),提高效率,履行服務(wù)職能。通過(guò)廣播、電視等媒體,以晚會(huì)、知識(shí)競(jìng)賽等群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的活動(dòng)，為主要形式,大力宣傳就業(yè)政策,提高對(duì)技能培訓(xùn)的重要性認(rèn)識(shí),調(diào)動(dòng)失地農(nóng)民參與技能培訓(xùn)的積極性。發(fā)揮現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育生動(dòng)直觀、政策指導(dǎo)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì),幫助失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念,找準(zhǔn)自己的就業(yè)崗位。

3.3 提供信息，投入資金

在政府的宏觀指導(dǎo)下，加強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)的信息化建設(shè)，建立失地農(nóng)民勞動(dòng)力資源檔案，建設(shè)集信息收集、整理、發(fā)布、傳遞為一體的，電視、網(wǎng)絡(luò)等多信息傳播渠道的人力市場(chǎng)信息平臺(tái)。加強(qiáng)各級(jí)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與職介、用工單位之間的溝通交流，及時(shí)傳遞信息，使失地農(nóng)民及時(shí)了解就業(yè)信息。

培訓(xùn)費(fèi)用是失地農(nóng)民怠于教育培訓(xùn)的一個(gè)關(guān)鍵因素。所以,為從根本上解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題,政府必須在技能培訓(xùn)費(fèi)用上給予一定的財(cái)政支持，激發(fā)失地農(nóng)民參與就業(yè)培訓(xùn)的積極性,提高他們的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。根據(jù)《2003～2010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》要求：農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)實(shí)行 “政府、用人單位和農(nóng)民工個(gè)人共同分擔(dān)的投入機(jī)制”。這需要國(guó)家和地方政府將農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入公共財(cái)政預(yù)算范圍，?？顚Ｓ?，提高使用效益。

3.4 劃分權(quán)責(zé)，理順機(jī)制

對(duì)失地農(nóng)民的技能培訓(xùn),要由國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃,政府相關(guān)部門(mén)指導(dǎo),教育機(jī)構(gòu)為失地農(nóng)民提供教育培訓(xùn),企業(yè)、行業(yè)提供支持，合理承擔(dān)失地農(nóng)民技能培訓(xùn)責(zé)任。 應(yīng)把對(duì)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)型培訓(xùn)納入職業(yè)技術(shù)教育體系，并且政府應(yīng)建立職責(zé)明晰、運(yùn)作高效和可持續(xù)發(fā)展的失地農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目管理體系。

由市轄區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置農(nóng)村勞務(wù)資源管理開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)農(nóng)村勞動(dòng)力資源的登記、造冊(cè)、統(tǒng)計(jì)調(diào)查和監(jiān)測(cè)。建立失地農(nóng)民信息管理服務(wù)制度，形成包括信息發(fā)布、就業(yè)咨詢、職業(yè)介紹、跟蹤服務(wù)在內(nèi)的社會(huì)化就業(yè)信息服務(wù)系統(tǒng)。整合和利用區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的職業(yè)學(xué)校、中小學(xué)校、成人學(xué)校等現(xiàn)有職業(yè)培訓(xùn)資源，建立符合需要的失地農(nóng)民培訓(xùn)基地，并制訂相應(yīng)的管理制度和服務(wù)規(guī)范，形成了統(tǒng)一規(guī)劃、分布有序、保障有力的失地農(nóng)民培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系，開(kāi)展為失地農(nóng)民引導(dǎo)性培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

總之,按照“政府主導(dǎo)培訓(xùn),培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)”的原則,整合培訓(xùn)資源,增加培訓(xùn)投入,加大培訓(xùn)力度,提高失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和技能,為失地農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造條件,這是政府的職能和責(zé)任。

[1]謝俊貴,陳伊哲.失地農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換：技能缺陷與培訓(xùn)對(duì)策[J].中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育,2010,(9):65-69.

[2]姜長(zhǎng)云.農(nóng)民的培訓(xùn)需求及培訓(xùn)模式研究（總報(bào)告）[J]．經(jīng)濟(jì)研究參考，2005 （35）.

[3]胡偉等.廣州失地農(nóng)民技能培訓(xùn)機(jī)制創(chuàng)新[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2009,（9）：57-59.

[4]楊云善,時(shí)明德．中國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題分析[M]．鄭州：河南人民出版社，2007(3)．

Farmers’Vocational Skill Training to Explore the Government Responsibility

QIU LiDan
(Guangzhou Institute of Railway Technology， Guangzhou Guangdong 510430，China)

Land-lost farmers employment problem is becoming more and more serious,which has affected the social stability and economic development.The government should pay high attention to the farmers’vocational skills training,clear farmers’ skill training in the functions and responsibilities,to improve performance,and it is the ideal of the government’s function and responsibility.

the government;land-lost farmers;vocational skills training

C913

A

1674－5787（2011）03－0019－03

2011-03-28

丘麗丹（1979—），女，廣東梅州人，法學(xué)碩士，廣州鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院思政部講師，研究方向：法學(xué)。

責(zé)任編輯 仇大勇