□馬健

重慶市戶(hù)籍改革困境解析

□馬健

從2010年8月開(kāi)始，作為中國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的重慶市以解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)戶(hù)口為突破口，開(kāi)始全面啟動(dòng)戶(hù)籍制度改革，力爭(zhēng)到2020年全市戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以上。這被認(rèn)為是中國(guó)大城市以破除城鄉(xiāng)二元體制藩籬為目標(biāo)，使農(nóng)民能夠沒(méi)有顧慮地帶著足夠財(cái)富和尊嚴(yán)進(jìn)城。然而筆者認(rèn)為，凡是改革就需要面對(duì)巨大的壓力，并且不是一帆風(fēng)順的，因?yàn)樾律挛飸?zhàn)勝舊事物需要一定的時(shí)間，事物是變化發(fā)展的，改革需要很大的魄力。重慶戶(hù)籍制度改革正面臨著巨大的挑戰(zhàn)，并且也有其矛盾的特殊性。

一、重慶戶(hù)籍改革的背景

從2010年8月15日開(kāi)始，重慶市戶(hù)籍制度改革在全市范圍內(nèi)正式施行。重慶此次大手筆推出的兩年300萬(wàn)、十年1000萬(wàn)的農(nóng)民進(jìn)城計(jì)劃，將成為幾十年來(lái)我國(guó)戶(hù)籍制度改革規(guī)模最大、配套制度設(shè)計(jì)最完善、影響最深的一次實(shí)踐。

重慶市戶(hù)籍改革的目標(biāo)定位：2010―2011年，重點(diǎn)推進(jìn)有條件的農(nóng)民工及新生代轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，解決戶(hù)籍歷史遺留問(wèn)題，力爭(zhēng)新增城鎮(zhèn)居民300萬(wàn)人，非農(nóng)戶(hù)籍人口比重由目前的29%上升到37%，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)戶(hù)人口在主城、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)三級(jí)城鎮(zhèn)體系的合理布局。2012―2020年，通過(guò)系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，建立完善土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機(jī)制，進(jìn)一步放寬城鎮(zhèn)入戶(hù)條件，力爭(zhēng)每年轉(zhuǎn)移80萬(wàn)―90萬(wàn)人，到2020年新增城鎮(zhèn)居民700萬(wàn)人，非農(nóng)戶(hù)籍人口比重提升至60%，主城區(qū)集聚城鎮(zhèn)居民1000萬(wàn)人，區(qū)縣城集聚城鎮(zhèn)居民600萬(wàn)人，小城鎮(zhèn)集聚城鎮(zhèn)居民300萬(wàn)人，形成合理流動(dòng)、權(quán)益公平、城鄉(xiāng)一體的戶(hù)籍制度體系。

重慶市市長(zhǎng)黃奇帆形象地比喻：在這次戶(hù)籍改革中，進(jìn)城農(nóng)民將穿上城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“五件衣服”，同時(shí)脫掉農(nóng)村承包地、宅基地、林地“三件衣服”。脫掉的這三件衣服核心是“土地”，土地也成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

市戶(hù)籍制度改革辦公室負(fù)責(zé)人徐強(qiáng)說(shuō)過(guò)，重慶市戶(hù)籍制度改革自今年7月28日全市動(dòng)員會(huì)后，市公安局率先啟動(dòng)農(nóng)轉(zhuǎn)城工作，自8月1日發(fā)出第一本轉(zhuǎn)城戶(hù)口本后，已經(jīng)有1411萬(wàn)人申請(qǐng)轉(zhuǎn)戶(hù)，其中整戶(hù)轉(zhuǎn)戶(hù)2276戶(hù)。各級(jí)戶(hù)籍改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室相繼成立，各項(xiàng)轉(zhuǎn)戶(hù)工作正按計(jì)劃開(kāi)展，尤其是宣傳報(bào)道做到了有聲有色，《人民日?qǐng)?bào)》先后兩次進(jìn)行了報(bào)道，網(wǎng)絡(luò)上也開(kāi)設(shè)了《重慶戶(hù)籍制度改革之窗》專(zhuān)題，還邀請(qǐng)了市發(fā)展改革委副主任徐強(qiáng)、市公安局治安管理總隊(duì)政委郭金嚴(yán)做客網(wǎng)絡(luò)就戶(hù)籍制度改革新政與網(wǎng)民在線交流，當(dāng)天收看網(wǎng)絡(luò)直播人數(shù)達(dá)6萬(wàn)多人次。同時(shí)，市內(nèi)外300多家媒體對(duì)戶(hù)籍改革進(jìn)行了多角度的報(bào)道。面對(duì)這一新政，不同情況的農(nóng)民心態(tài)各異。那么哪些農(nóng)民將選擇“離開(kāi)土地”，開(kāi)始城市生活？重慶市又將如何做到讓農(nóng)民放心地“離開(kāi)土地”？帶著這些問(wèn)題，我們課題小組進(jìn)行了一系列調(diào)研，并得出我們的結(jié)論。

二、重慶戶(hù)籍改革的困境

（一）農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)意愿不強(qiáng)。課題組經(jīng)過(guò)調(diào)研，統(tǒng)計(jì)出的調(diào)查結(jié)果顯示為，不愿意轉(zhuǎn)戶(hù)的主要原因依次為：1.城鎮(zhèn)住房及就業(yè)壓力；2.不愿意失去農(nóng)村的宅基地和承包地；3.認(rèn)為以后的政策會(huì)更優(yōu)惠，想等一等看一看；4.目前的農(nóng)轉(zhuǎn)城補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，轉(zhuǎn)戶(hù)家庭實(shí)際的經(jīng)濟(jì)收入將會(huì)減少；5.城鎮(zhèn)生活費(fèi)用高等。此外，以某區(qū)為例，因?yàn)槟硡^(qū)絕大部分區(qū)域均處于城市發(fā)展規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，目前的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非收益大于退地收益也是本區(qū)農(nóng)民不愿轉(zhuǎn)戶(hù)的主要原因。

（二）農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城成本過(guò)高。周轉(zhuǎn)資金短缺是戶(hù)籍制度改革農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)的重要制約因素。某區(qū)到2011年實(shí)際符合轉(zhuǎn)戶(hù)條件的農(nóng)民約2萬(wàn)人，以每個(gè)新市民平均有6.7萬(wàn)元的“進(jìn)城成本”計(jì)算，完成2萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)目標(biāo)需資金約13.4億元。農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)即刻需要周轉(zhuǎn)資金，資金不到位恐將引發(fā)新的矛盾。

（三）轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民后續(xù)管理乏力。農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城后，可以自由選擇是否退出承包地、宅基地和參加社保，若農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)后不退地，將擁有城鎮(zhèn)和農(nóng)村雙重收益，恐將引發(fā)新的社會(huì)不公。農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)后若不參加社會(huì)保險(xiǎn)、缺乏充分就業(yè)和住房保障等，在消費(fèi)完所得補(bǔ)償后可能成為新的不穩(wěn)定群體。

（四）貨幣安置激勵(lì)吸引不足。在主城區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)城人員中，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非占大多數(shù)，而農(nóng)村征地拆遷實(shí)物安置政策產(chǎn)生的收益大于貨幣安置政策的收益。在農(nóng)村征地拆遷中，由于大量安置戶(hù)認(rèn)為貨幣補(bǔ)償沒(méi)有實(shí)物補(bǔ)償實(shí)惠，覺(jué)得獲得安置房的收益大于一次性的貨幣補(bǔ)償，雖有約24～30個(gè)月的過(guò)渡期，仍愿意選擇拿取過(guò)渡費(fèi)，等待安置房竣工分配，導(dǎo)致目前選擇貨幣安置的農(nóng)轉(zhuǎn)非安置戶(hù)只有15%，這給安置房房源供應(yīng)帶來(lái)了巨大的壓力。

（五）配套措施細(xì)則尚待明確。一部分區(qū)縣土地退出補(bǔ)償與利用的實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)后具體退地收益不明，主要是面臨征地政策與轉(zhuǎn)戶(hù)退地政策之間的平衡以及各區(qū)縣之間退地補(bǔ)償政策平衡問(wèn)題。

（六）社保政策吸引力不夠。一是多數(shù)企業(yè)已經(jīng)為農(nóng)民工繳納了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶(hù)與否，對(duì)他本人享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇無(wú)關(guān)。二是轉(zhuǎn)戶(hù)人員要參加相對(duì)優(yōu)惠的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的前提是整戶(hù)退出宅基地，不退地和沒(méi)有整戶(hù)退地的轉(zhuǎn)戶(hù)人員，可以個(gè)人身份參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。整戶(hù)退地的嚴(yán)要求和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的高額參保費(fèi)也制約了普通農(nóng)民的轉(zhuǎn)戶(hù)積極性。同時(shí)對(duì)農(nóng)村家庭而言，整戶(hù)退地后，一次性支付一家人的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)壓力仍然較大。

（七）體制改革相對(duì)滯后。戶(hù)籍制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要與政府其他部門(mén)的改革措施配套實(shí)施。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來(lái)的、以戶(hù)籍管理為實(shí)現(xiàn)形式的、城鄉(xiāng)分割的計(jì)劃生育、公務(wù)員錄用、退伍兵安置、農(nóng)村土地承包、就業(yè)、醫(yī)療、教育等制度的改革遠(yuǎn)未到位。

（八）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡和地方保護(hù)主義的影響。長(zhǎng)期以來(lái)全國(guó)教育、就業(yè)、社會(huì)保障等政策的不統(tǒng)一，加之城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間差別擴(kuò)大的趨勢(shì)尚未根本扭轉(zhuǎn)，不少地方特別是大城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)從本地利益出發(fā)，普遍把限制戶(hù)口遷移，控制常住人口機(jī)械增長(zhǎng)作為減輕就業(yè)、社會(huì)保障、義務(wù)教育等方面的壓力，以及提高人均GDP絕對(duì)值的一項(xiàng)重要手段，戶(hù)籍制度改革的內(nèi)在動(dòng)力不足。

三、對(duì)重慶戶(hù)籍制度改革的建議

一是加強(qiáng)宣傳力度。擴(kuò)大戶(hù)籍制度改革在全國(guó)范圍內(nèi)的影響，加大市內(nèi)媒體宣傳力度，增強(qiáng)其影響力。由于一年來(lái)戶(hù)改政策在不斷的補(bǔ)充和完善，要進(jìn)一步加強(qiáng)基層戶(hù)改工作人員的培訓(xùn)力度，培訓(xùn)一批政策精通、業(yè)務(wù)熟悉、善于表達(dá)的一線干部。加強(qiáng)基層宣傳工作，針對(duì)餐飲業(yè)、建筑業(yè)等不利于大型集中宣傳的行業(yè)，制定上門(mén)宣傳方案，讓符合轉(zhuǎn)戶(hù)條件的農(nóng)民更加透徹的了解政策，支持改革。

二是增強(qiáng)市級(jí)支持。以某區(qū)為例，轉(zhuǎn)戶(hù)入該區(qū)的中職學(xué)生除一律享受戶(hù)籍改革的有關(guān)優(yōu)惠政策外，還將免除其3年就學(xué)的所有學(xué)費(fèi)，轉(zhuǎn)戶(hù)時(shí)還免收其遷移證工本費(fèi)，據(jù)測(cè)算，如果在該區(qū)就讀中職學(xué)校的3000名區(qū)外學(xué)生全部轉(zhuǎn)戶(hù)，區(qū)級(jí)財(cái)政每年將增加支出600萬(wàn)元，今后隨著招生量的擴(kuò)大，財(cái)政支出將逐年遞增，區(qū)財(cái)政承受這部分新增支出將十分困難。建議市里考慮到區(qū)縣在積極推進(jìn)轉(zhuǎn)戶(hù)工作上所承擔(dān)的財(cái)政壓力，由市級(jí)財(cái)政在一定范圍內(nèi)以某種形式加以補(bǔ)貼。

三是強(qiáng)化后續(xù)管理。認(rèn)真落實(shí)戶(hù)籍改革轉(zhuǎn)戶(hù)居民農(nóng)村低保和城鎮(zhèn)低保的銜接等保障政策，確保轉(zhuǎn)戶(hù)居民利益不受損失。同時(shí)針對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)性大，難以管理的特點(diǎn)，督促各區(qū)縣建立轉(zhuǎn)戶(hù)人員臺(tái)賬，摸清轉(zhuǎn)戶(hù)人員情況，對(duì)轉(zhuǎn)戶(hù)居民的后續(xù)生活進(jìn)行跟蹤性管理，引導(dǎo)轉(zhuǎn)戶(hù)居民及時(shí)參保，有針對(duì)性的開(kāi)展就業(yè)培訓(xùn)等，幫助轉(zhuǎn)戶(hù)居民盡快適應(yīng)城市身份，盡力預(yù)防農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)后可能產(chǎn)生的社會(huì)矛盾。

四是優(yōu)化安置政策。對(duì)征地轉(zhuǎn)戶(hù)人員在實(shí)行實(shí)物安置和貨幣安置“兩條腿走路”的同時(shí)，對(duì)貨幣安置政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，提高貨幣安置模式的吸引力，允許實(shí)物安置向貨幣安置回流。從而最大程度地降低政府的建房、資金等壓力，同時(shí)減少安置房后期管理等成本。

五是制定完善相關(guān)政策。督促各區(qū)縣盡快制定出臺(tái)戶(hù)籍制度改革農(nóng)村宅基地和承包地退出補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則，切實(shí)提高轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，加快城鄉(xiāng)資源流動(dòng)。結(jié)合市三屆九次全委會(huì)精神，對(duì)轉(zhuǎn)戶(hù)居民創(chuàng)業(yè)制定相關(guān)扶持政策，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和縮小三個(gè)差距。

本文系2011年度重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃后期資助項(xiàng)目“重慶市戶(hù)籍改革的困境及對(duì)策研究”（2011HQZZW03）之階段性成果。

作者：本刊副編審

責(zé)任編輯：張 波