張 娟

（國防科技大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，長沙 410007）

政制發(fā)展是政治發(fā)展的核心和本質(zhì)。對(duì)于有著幾千年封建專制主義歷史傳統(tǒng)、國家規(guī)模超大、現(xiàn)代化進(jìn)程屬于后發(fā)外生型的當(dāng)代中國來說，建設(shè)和發(fā)展以民主法治人權(quán)為核心的社會(huì)主義政治文明的任務(wù)甚是艱巨，政制發(fā)展的任務(wù)也尤為迫切。誠如鄧小平所言，在當(dāng)代中國民主政治建設(shè)中，制度問題“帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。［1］333當(dāng)代中國政治發(fā)展必須從制度入手，在不間斷的制度建設(shè)中積累前進(jìn)的資源和動(dòng)力，在理性漸進(jìn)的政制改革中探索和開辟前進(jìn)的道路，不斷完善和發(fā)展社會(huì)主義政制，充分發(fā)揮和彰顯社會(huì)主義基本制度的先進(jìn)性和優(yōu)越性。政制發(fā)展不僅是當(dāng)代中國政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求，而且是當(dāng)代中國政治發(fā)展的必由之路。

一、政制發(fā)展的內(nèi)涵與功能

政治發(fā)展主要指一個(gè)國家的政治體系與政治生活從低級(jí)到高級(jí)的變遷和演進(jìn)過程，包括政治秩序的穩(wěn)定化、政治行為的理性化、政治文化的現(xiàn)代化等。［2］117政制即存在于政治生活與政治結(jié)構(gòu)中的，用以組織國家政權(quán)、調(diào)節(jié)政治關(guān)系、規(guī)范政治行為、維持政治秩序的各種準(zhǔn)則、程序、規(guī)范的統(tǒng)稱，一般包括三個(gè)層次：（1）根本制度，它決定國家政權(quán)的根本屬性；（2）基本制度，是根本制度的具體體現(xiàn)形式，包括選舉制度、議會(huì)制度、行政制度，司法制度、政黨制度等；（3）具體制度，指為保障根本制度和基本制度的實(shí)施而制定的一系列操作性的具體規(guī)范、原則與安排。［3］35政制發(fā)展意味著政治制度的公益性、合法性、適應(yīng)性、績效性的增強(qiáng)，政制與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化生態(tài)環(huán)境之間良性互促、協(xié)調(diào)契合程度的提高。

政制發(fā)展是政治發(fā)展的核心。美國發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家托羅達(dá)曾說：“如果一個(gè)國家沒有在社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)制度方面采取相應(yīng)的變化，則政治和社會(huì)的發(fā)展通常是不可能的”［4］30對(duì)于政治發(fā)展來說，政制發(fā)展的意義在于：

（1）調(diào)控社會(huì)沖突，維護(hù)政治穩(wěn)定。政治穩(wěn)定既是政治發(fā)展的前提，又是政治發(fā)展的目標(biāo)和保障。政治制度被設(shè)計(jì)的目的正是為了規(guī)范政治行為、整合政治關(guān)系、調(diào)節(jié)社會(huì)沖突、保障政治穩(wěn)定，使社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)維持在秩序的范圍內(nèi)。政治沖突是政治社會(huì)的普遍永恒現(xiàn)象，調(diào)控政治沖突則是政制的主要功能。亨廷頓有句經(jīng)典論述：“如果完全沒有社會(huì)沖突，政治制度便沒有必要存在”［5］10?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)政治實(shí)踐處于變動(dòng)不居之中，有效地保障社會(huì)穩(wěn)定，就需要加強(qiáng)政制建設(shè)，推進(jìn)政制發(fā)展，使政治制度的變遷跟上社會(huì)演進(jìn)的步伐。為此就要增強(qiáng)政治制度的適應(yīng)性、靈活性，包容性，通過構(gòu)建和完善一系列相應(yīng)的彈性整合機(jī)制、政治溝通機(jī)制、矛盾緩沖機(jī)制、利益平衡機(jī)制、社會(huì)共識(shí)機(jī)制，以調(diào)節(jié)社會(huì)沖突，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于正處于轉(zhuǎn)型期的當(dāng)代中國來說，社會(huì)的飛速變革往往伴隨著價(jià)值觀念的異質(zhì)多元、政治參與的擴(kuò)大、政治訴求的膨脹、利益與階層的分化等，這時(shí)的政制發(fā)展能否跟上社會(huì)變革的步伐，對(duì)社會(huì)政治發(fā)展來說就有著決定性的作用?！爸挥屑訌?qiáng)政制建設(shè)、推動(dòng)政制的不斷發(fā)展完善，增強(qiáng)政制的適應(yīng)性和彈性，才能夠有效地整合和吸納現(xiàn)代化進(jìn)程中崛起的社會(huì)集團(tuán)、引導(dǎo)有序的政治參與、回應(yīng)紛繁的政治訴求、化解利益矛盾和社會(huì)沖突。”［2］117

（2）規(guī)范政治行為，促進(jìn)政治理性。關(guān)于制度與行為的關(guān)系，鄧小平曾有精辟的論述：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”?］333為人們的行為追求和社會(huì)交往提供一種具有約束力的行動(dòng)準(zhǔn)則，給人們的行動(dòng)提供信息和預(yù)期，從而最大限度地避免社會(huì)成員的非理性行為，防止和減少政治行為的無序和失范，是政制的基本功能之一。當(dāng)代新制度主義政治學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，政制不僅制約、而且型塑著個(gè)體政治行為。政制提供了個(gè)體解釋自我利益的背景，并因此界定其政策偏好。在不同的政制環(huán)境中，行為者的行為都不同的。［6］22-27政制由人類所設(shè)計(jì)和創(chuàng)造，但政制一經(jīng)確立和實(shí)施，就會(huì)對(duì)人類的社會(huì)生活產(chǎn)生巨大的作用和影響：它既是束縛和制約人類政治行為的框架界標(biāo)，也是改善和優(yōu)化人類政治境況的有效途徑。公平正義取向的政制發(fā)展和政制建設(shè)能夠引導(dǎo)和塑造理性、文明的公民。中國歷史上綿延二千多年的專制皇權(quán)統(tǒng)治使得官僚、專制、官本、人治等封建主義因素在國家政治生活中仍有著大量的殘遺，政治主體行為的任意性、非理性現(xiàn)象仍普遍存在。如何引導(dǎo)理性的政治行為，把權(quán)力的運(yùn)行和權(quán)利的行使、黨的執(zhí)政、政府行政與公民參政都納入制度化、規(guī)范化、法律化的軌道上來，是黨和政府面臨的共同任務(wù)。

（3）推動(dòng)文化轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)文化發(fā)展。政制發(fā)展能夠促進(jìn)現(xiàn)代政治觀念和政治文化的發(fā)育與成長。政制和文化之間彼此制約、相互作用。一方面，政制由文化母體所孕育，政制深嵌于社會(huì)文化生態(tài)環(huán)境之中，文化影響制約著政制的價(jià)值選擇、生成模式與運(yùn)行績效，不同的文化模式型塑了不同的政制模式；另一方面，政制之于文化并非消極被動(dòng)的存在，政制一旦確立和運(yùn)行就會(huì)反作用于文化，推動(dòng)文化的嬗變轉(zhuǎn)型。莫伊尼漢說得好：“保守地說，真理的中心在于，對(duì)一個(gè)社會(huì)的成功起決定作用的，是文化而不是政治。開明地說，真理的中心在于，政治可以改變文化，使文化免于沉淪?！保?］3政制建設(shè)與政制發(fā)展的過程，也就是文化逐漸更新嬗變的過程。中國幾千年封建專制歷史傳統(tǒng)，使得以權(quán)力本位、崇圣專制、等級(jí)依附為核心的傳統(tǒng)臣民政治文化至今在國人心理中仍有很深的積淀。由于文化變遷的強(qiáng)路徑依賴性，成功的文化發(fā)展和文化轉(zhuǎn)型必須借助于政制改革的強(qiáng)力扭轉(zhuǎn)和推動(dòng)。對(duì)于中國政治發(fā)展來說，成功地培育和建設(shè)以民主、法治、平等、自由、權(quán)利為核心的現(xiàn)代公民文化，必須把重點(diǎn)放在政制發(fā)展上，以政制建設(shè)和政制創(chuàng)新來帶動(dòng)政治觀念更新，以政治觀念更新為政制建設(shè)和政制發(fā)展提供文化支持。

二、當(dāng)代中國政治發(fā)展的政制優(yōu)勢(shì)與制約瓶頸

從制度本質(zhì)、制度設(shè)計(jì)和價(jià)值取向來看，社會(huì)主義中國的基本政制無疑是十分優(yōu)越的，具有兩個(gè)突出特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)：（1）政制形態(tài)的先進(jìn)性。按照歷史唯物主義的觀點(diǎn)，社會(huì)主義政制是人類歷史上最先進(jìn)的、最高類型的政治制度，也是最后類型的政治制度。社會(huì)主義政制是通往共產(chǎn)主義美好社會(huì)的必經(jīng)之路，并將隨著鎮(zhèn)壓職能日趨式微的國家的消亡而最終消亡，其終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人類解放和每個(gè)人全面而自由的發(fā)展。（2）政制設(shè)計(jì)的獨(dú)創(chuàng)性。建國后中國共產(chǎn)黨根據(jù)我國的歷史和現(xiàn)實(shí)國情所設(shè)立的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、單一制國家結(jié)構(gòu)形式下的民族區(qū)域自治制度；改革開放之后以鄧小平為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體所創(chuàng)立的“一國兩制”原則下的特別行政區(qū)制度，都是獨(dú)具中國特色、充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨人的智慧和創(chuàng)造性的政治制度。在中國特色的政黨制度模式下，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨和親密友黨，并通過各級(jí)人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議等組織形式，積極參政議政，各民主黨派按照“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針在國家政治生活中與共產(chǎn)黨保持通力合作。這樣既能夠避免一黨執(zhí)政缺乏監(jiān)督的弊端，又能夠避免競爭性多黨制所產(chǎn)生的黨際紛爭和相互傾軋；既有利于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又有利于發(fā)展社會(huì)主義民主，是中國共產(chǎn)黨對(duì)馬克思主義政黨思想的創(chuàng)造性發(fā)展，是被實(shí)踐證明適合我國國情的最佳政黨制度模式。單一制國家結(jié)構(gòu)形式下的民族區(qū)域自治制度既尊重各少數(shù)民族的自治權(quán)，又保證了國家的統(tǒng)一，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義政治的民主精神，有利于發(fā)展各民族間平等、團(tuán)結(jié)、互助的民族關(guān)系，促進(jìn)各民族共同繁榮進(jìn)步。一國兩制原則下的特別行政區(qū)制度可以增進(jìn)中央和地方、國家主體與部分之間的互利互惠、共同發(fā)展，不僅有利于維護(hù)國家的統(tǒng)一和安全，而且為不同政治制度之間實(shí)現(xiàn)和平共處、和諧共進(jìn)創(chuàng)造了具有世界意義的成功范例。強(qiáng)大的基本政制資源優(yōu)勢(shì)既是新中國成立以來政治發(fā)展偉大成就的制度凝結(jié)和確認(rèn)，同時(shí)也為當(dāng)代中國政治發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度基石。

但是，在肯定基本政制本質(zhì)優(yōu)越性的同時(shí)，必須承認(rèn)在全球化所引發(fā)的制度競爭中，這種優(yōu)勢(shì)潛能仍遠(yuǎn)未能充分地彰顯出來，尤其是民主、法治、自由、人權(quán)等體現(xiàn)現(xiàn)代政治的核心精神尚未能充分張揚(yáng)。這主要是受制于政治體制和具體政治制度的束縛。雖然建國以來尤其是十一屆三中全會(huì)以來，我國的政制建設(shè)和政制改革成就斐然，社會(huì)主義民主政治穩(wěn)健前行，但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，現(xiàn)階段政制系統(tǒng)中仍然存在著具體制度和體制安排不合理、體系不完善的缺陷和不足，對(duì)政治發(fā)展造成了潛在制約。如民權(quán)保障機(jī)制不健全，侵犯公民人身、財(cái)產(chǎn)、自由權(quán)利的現(xiàn)象在一些地方和部門還屢禁不止；政治參與渠道仍然比較狹窄，國家與社會(huì)之間的對(duì)話協(xié)商平臺(tái)需要發(fā)展和完善；權(quán)力過分集中現(xiàn)象仍然比較突出，官僚主義、形式主義、專制主義、一言堂作風(fēng)還比較普遍；權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督疲軟，行之有效的、適合中國國情的權(quán)力制衡體系尚未完全建立健全，權(quán)力的授予、運(yùn)行、更迭還存在許多制度漏洞；政府職能仍需轉(zhuǎn)變，政府機(jī)構(gòu)仍需精簡瘦身，行政審批仍需有效規(guī)范；制度實(shí)施剛性不足，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，以權(quán)代法、以權(quán)壓法現(xiàn)象比較突出等等。當(dāng)代中國政治發(fā)展的目標(biāo)是建設(shè)以民主法治人權(quán)為核心的人類歷史上最為先進(jìn)優(yōu)越的社會(huì)主義政治文明?，F(xiàn)行政制體系中的一些制度和體制的缺陷無疑成為制約政治發(fā)展進(jìn)程、妨礙政治建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的瓶頸。面對(duì)體制性障礙，當(dāng)代中國政治發(fā)展的戰(zhàn)略選擇只能是從制度入手，通過進(jìn)一步加強(qiáng)政制建設(shè)和政制創(chuàng)新，來破除發(fā)展進(jìn)程中的制約瓶頸，開創(chuàng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的新局面。政制發(fā)展不僅是當(dāng)代中國政治發(fā)展的核心任務(wù)，而且是其現(xiàn)實(shí)訴求。

三、當(dāng)代中國政制發(fā)展的價(jià)值旨?xì)w與目標(biāo)愿景

任何制度安排和制度變革都以某種價(jià)值預(yù)設(shè)為前提為先導(dǎo)，并朝著特定的目標(biāo)趨赴。從價(jià)值旨?xì)w來看，中國特色社會(huì)主義的國家本質(zhì)決定了當(dāng)代中國的政制發(fā)展首先應(yīng)當(dāng)毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持社會(huì)主義，這是政制發(fā)展的首要原則。其次是奉民主、法治、人權(quán)為價(jià)值圭臬，這是現(xiàn)代政治文明的基本訴求。此外，當(dāng)代中國政制發(fā)展的價(jià)值原則還應(yīng)該包括：（1）社會(huì)和諧。實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，建設(shè)美好社會(huì)，始終是人類孜孜以求的一個(gè)社會(huì)理想，也是包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的馬克思主義政黨不懈追求的一個(gè)社會(huì)理想。如胡錦濤總書記所指出的，我們所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。和諧社會(huì)基本涵蓋了國家與社會(huì)之間、政府與公民之間、黨際人際之間、人與自然之間各領(lǐng)域的關(guān)系，和諧社會(huì)也即是各個(gè)領(lǐng)域和要素之間處于一種均衡、協(xié)調(diào)、和睦、兼容、共生的理想狀態(tài)。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)也囊括了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)諸方面的建設(shè)，其中制度建設(shè)則是關(guān)鍵，因?yàn)楫?dāng)前存在的影響社會(huì)和諧的矛盾和問題都與制度體系的不健全、制度安排的不合理有關(guān)，而化解社會(huì)矛盾、掃除通往和諧之路的各種障礙，也必須從制度入手加以解決。因此必須大力加強(qiáng)制度建設(shè)、不斷完善制度體系、為促進(jìn)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧提供保證和支撐。作為制度建設(shè)的核心內(nèi)容，政制建設(shè)必須以社會(huì)和諧作為自己的理想關(guān)懷和價(jià)值訴求，并圍繞著如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧來進(jìn)行政治體制和政治運(yùn)行機(jī)制的選擇、設(shè)計(jì)、變革、改進(jìn)。（2）公平正義。正義從古迄今都是人類不懈追求的永恒主題。政制作為規(guī)范和協(xié)調(diào)政治社會(huì)生活的主要工具，更是承載著促進(jìn)社會(huì)公平正義之任。盧梭有句名言：“恰恰因?yàn)槭挛锏牧α靠偸莾A向于摧毀平等的，所以立法的力量就應(yīng)該總是傾向于維持平等。”［8］67政制發(fā)展的正義原則要求從政制發(fā)展的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一步驟、每一階段：從制度選擇到制度設(shè)計(jì)、制度實(shí)施，都必須以符合正義、體現(xiàn)正義、保障正義為基準(zhǔn)。只有在實(shí)現(xiàn)了政治正義的社會(huì)環(huán)境中，人的潛力才能得到最充分的發(fā)揮，大眾的積極性才能被充分調(diào)動(dòng)；平等、自由和人權(quán)才能得到充分的保障和切實(shí)的踐行；社會(huì)的強(qiáng)者和弱者、精英和大眾才能共同享受人類文明進(jìn)步的成果；才能塑就一個(gè)充滿生機(jī)和活力、和睦諧調(diào)的社會(huì)。（3）妥協(xié)寬容。寬容和妥協(xié)是衡量政治發(fā)展水平與成熟程度的重要尺度。寬容妥協(xié)是一種美德，對(duì)于個(gè)體，意味著胸懷的豁達(dá)開闊；對(duì)于社會(huì)，意味著公共精神與公共理性的彰顯與張揚(yáng)；對(duì)于政治，意味著政治體系的開放包容、國家與社會(huì)的良性互動(dòng)、政治主體彼此間的容忍、對(duì)話、商談、妥協(xié)。政治現(xiàn)代化往往伴隨著政治體系的復(fù)雜化、政治主體的多元化、政治思想的異質(zhì)化、政治訴求的紛繁化、競爭沖突的顯性化，這就需要政治制度必須具有寬容妥協(xié)的精神，是否具有寬容和妥協(xié)精神也是民主與專制的界標(biāo)。英國歷史學(xué)家阿克頓勛爵認(rèn)為，對(duì)于民主國家來說，“妥協(xié)是政治的靈魂。”［9］165美國政治學(xué)家科恩指出：“沒有妥協(xié)就沒有民主”，“妥協(xié)是民主程序的核心”。［10］182政制發(fā)展的寬容原則要求不能簡單地排斥競爭、壓制沖突，而是通過合理的制度設(shè)計(jì)和不間斷的政制發(fā)展，構(gòu)建通暢的溝通機(jī)制、表達(dá)機(jī)制、疏導(dǎo)機(jī)制、緩沖機(jī)制，從而能夠高效而迅捷地回應(yīng)社會(huì)沖突、緩解社會(huì)沖突、整合社會(huì)沖突、把沖突控制在秩序的范圍內(nèi)。寬容政制的精髓和要義即是：設(shè)計(jì)和建構(gòu)一套靈活而富有彈性的制度體系，使社會(huì)各階層、各集團(tuán)能夠在碰撞中相互尊重、在沖突中尋求共識(shí)、在對(duì)抗中達(dá)成妥協(xié)、在競爭中合作共贏。

縱觀十一屆三中全會(huì)以來黨有關(guān)政治建設(shè)的路線方針政策，總結(jié)30年來政制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，當(dāng)代中國政制發(fā)展的目標(biāo)取向應(yīng)當(dāng)包括以下主要內(nèi)容：（1）動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。政制發(fā)展的順利推進(jìn)離不開穩(wěn)定有序的社會(huì)環(huán)境，穩(wěn)定既是政制發(fā)展的前提，又是政制發(fā)展的目標(biāo)。從傳統(tǒng)向現(xiàn)代變遷中的社會(huì)極易出現(xiàn)政治秩序的脫控和失范，正如亨廷頓所指出的，現(xiàn)代化在很大程度上包含了社會(huì)勢(shì)力的增長和多樣化，人們文化教育的提高、大眾傳媒的發(fā)展、社會(huì)交流的增加、價(jià)值觀念的分化、政治參與的膨脹、期望與訴求的擴(kuò)大，所有這些都對(duì)政治體系造成壓力，容易導(dǎo)致政治不穩(wěn)定。［5］43面對(duì)現(xiàn)代化的“潛在不穩(wěn)定陷阱”，諸多現(xiàn)代化中國家的執(zhí)政黨在推進(jìn)政制改革與民主轉(zhuǎn)型的過程中都未能成功跨越，紛紛在政治動(dòng)亂中喪失了政權(quán)，成為改革的犧牲品。鄧小平從改革伊始就反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會(huì)失掉?！保?1］284當(dāng)代中國政制發(fā)展所追求的秩序穩(wěn)定，不是高壓鎮(zhèn)制、一潭死水、僵化沉寂的穩(wěn)定，而是張弛有度、動(dòng)態(tài)平衡、謀進(jìn)求新的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。為此，就必須加強(qiáng)政制建設(shè)，構(gòu)筑和完善一系列社會(huì)整合機(jī)制、政治溝通機(jī)制、矛盾緩沖機(jī)制、公平分配機(jī)制、利益平衡機(jī)制等，通過建設(shè)開放、包容、靈活、高效的政治制度和政治體制，以調(diào)控社會(huì)沖突、達(dá)成社會(huì)共識(shí)、規(guī)范社會(huì)秩序，維護(hù)社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。（2）法治民主。民主既是當(dāng)代中國政制發(fā)展的價(jià)值原則，也是其目標(biāo)追求。當(dāng)代中國政制發(fā)展所致力于建設(shè)的是制度化、法律化、程序化的人民民主，即法治民主。鄧小平曾精辟地指出，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！保?］146法治民主蘊(yùn)含三層涵義：以法律確認(rèn)民主，即用國家根本大法的形式把主權(quán)在民原則確認(rèn)和固定下來，成為國體和政體的根本精神；以法律保障民主，即切實(shí)落實(shí)憲法條文所規(guī)定的人民主權(quán)原則；以法律規(guī)范民主，即公民的民主權(quán)利必須依照憲法和法律規(guī)定行使，不能危害社會(huì)主義國家制度、妨礙社會(huì)公共利益、侵犯他人合法權(quán)益。（3）善治政府。作為政治生活的主體，政府是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力，政府制度發(fā)展也是政制發(fā)展的關(guān)鍵。打造與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求相適應(yīng)、與現(xiàn)代政治發(fā)展方向相一致的現(xiàn)代善治政府，是當(dāng)代中國政府行政體制改革的方向，也是政制發(fā)展的重要目標(biāo)與任務(wù)。所謂善治（Good Governance）就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。［12］84善治政府的主要特征是服務(wù)、責(zé)任、有限、高效、法治、透明、誠信；其運(yùn)作理念是公民本位、權(quán)利本位、社會(huì)本位。

四、當(dāng)代中國政制發(fā)展的指導(dǎo)原則與實(shí)踐路徑

對(duì)于地域遼闊、民族多樣、人口眾多、歷史悠久、現(xiàn)代化任務(wù)極其繁重的社會(huì)主義中國來說，政制發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)工程。在具體進(jìn)程中，采取什么樣的方針策略，直接關(guān)系到政制發(fā)展的成敗。本文認(rèn)為，對(duì)于當(dāng)代中國政制發(fā)展來說，以下四點(diǎn)應(yīng)該是比較重要的方針原則。（1）黨的領(lǐng)導(dǎo)。擁有先進(jìn)的理論指南、豐富的政治經(jīng)驗(yàn)、高超的政治技巧的中國共產(chǎn)黨是中國各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。推進(jìn)政制發(fā)展，不僅不能削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這就要不斷地完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力。（2）積極穩(wěn)妥。政制建設(shè)應(yīng)積極主動(dòng)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)回應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，根據(jù)客觀實(shí)踐的發(fā)展適時(shí)地推進(jìn)制度創(chuàng)新、深化體制改革；政制發(fā)展必須統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)健設(shè)計(jì)，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，分步驟、有秩序地漸進(jìn)推進(jìn)。（3）自主探索。一是立足國情。亞里士多德指出，“一名好的立法者或真正的政治家就不應(yīng)該一心盼求單純意義上最優(yōu)越的政體，他還必須考慮到切合城邦實(shí)際的最優(yōu)良的政體”。［13］22成功的政制建設(shè)需要對(duì)世情和國情的深刻洞察，需要立足于本國國情和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，巧妙平衡理想與現(xiàn)實(shí)的張力，把“求善”與“可行”有機(jī)統(tǒng)一。二是不搬不套。根據(jù)本民族特點(diǎn)，不搬不套地探索革命與建設(shè)之路。列寧曾有段精辟的話：“一切民族都將走到社會(huì)主義，這是不可避免的，但是一切民族的走法卻不完全一樣，在民主的這種或那種形式上，在無產(chǎn)階級(jí)專政的這種或那種類型上，在社會(huì)生活的社會(huì)主義改造的速度上，每個(gè)民族都會(huì)有自己的特點(diǎn)。再?zèng)]有比‘為了歷史唯物主義’而一律用淺灰色給自己描繪這方面的未來，在理論上更貧乏，在實(shí)踐上更可笑了?！保?3］64-65（4）績效為基。即必須從現(xiàn)實(shí)所需出發(fā)，同時(shí)立足于長遠(yuǎn)全局績效來進(jìn)行制度的設(shè)計(jì)、安排、變革、創(chuàng)新。當(dāng)代中國政制發(fā)展所追求的績效應(yīng)是全方面的，應(yīng)涵蓋政治經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域。一是經(jīng)濟(jì)績效。政制發(fā)展必須致力于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供優(yōu)良的制度環(huán)境，致力于能夠有效地推動(dòng)生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展和人民生活水平的持續(xù)提高；二是政治績效。政制發(fā)展必須著眼于提高政治體系的能力，包括黨和政府的政治整合能力、政治動(dòng)員能力、政策貫徹能力、公平分配能力、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與化解能力、公共危機(jī)治理能力、國家可持續(xù)發(fā)展能力；必須著眼于不斷地增殖黨的合法性資源，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，鞏固社會(huì)主義制度；三是文化績效。應(yīng)該充分發(fā)揮制度對(duì)文化的積極作用，通過政制發(fā)展逐漸削弱傳統(tǒng)臣民文化的心理積淀，引導(dǎo)人們樹立現(xiàn)代公民文化，在全社會(huì)培育對(duì)民主法治的真誠信仰。四是社會(huì)績效。政制發(fā)展應(yīng)該助益于激發(fā)社會(huì)活力，調(diào)動(dòng)社會(huì)成員的積極性和創(chuàng)造性；在國家與社會(huì)之間、政府與公民之間構(gòu)建起一套良性互動(dòng)、合作協(xié)商的制度平臺(tái)；擔(dān)負(fù)起增進(jìn)社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧之重任。

對(duì)于當(dāng)代中國政制發(fā)展來說，在實(shí)踐中必須致力于解決好三件事情。（1）加強(qiáng)制度創(chuàng)新，促進(jìn)政制的發(fā)展完善。一是充分發(fā)揮觀念變革對(duì)制度變革的先導(dǎo)和帶動(dòng)作用，以意識(shí)形態(tài)創(chuàng)新破除制度創(chuàng)新的阻力和束縛。1978年以來中國改革開放和制度建設(shè)的偉大成就，正是在意識(shí)形態(tài)不斷與時(shí)俱進(jìn)地解放和創(chuàng)新的基礎(chǔ)上取得的。進(jìn)一步深化體制改革，推進(jìn)制度創(chuàng)新，要求黨繼續(xù)發(fā)揚(yáng)創(chuàng)新精神，根據(jù)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的新形勢(shì)、新實(shí)踐，總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，在理論上不斷擴(kuò)展新視野，作出新概括。二是完善立法，加強(qiáng)制度供給。如前所述，雖然建國以來尤其是改革開放以來，我國在制度建設(shè)領(lǐng)域成果頗豐，但是制度滯后、制度短缺問題在當(dāng)前仍然比較突出，成為政治發(fā)展進(jìn)程的深層制約瓶頸。深化政制改革、加強(qiáng)和完善立法，保證制度供給，是當(dāng)前政制發(fā)展的重要任務(wù)。（2）健全執(zhí)行機(jī)制，保障制度的貫徹落實(shí)。制度設(shè)計(jì)和制度供給是政制發(fā)展的基礎(chǔ)內(nèi)容，制度執(zhí)行和制度實(shí)施則是政制發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政制功能的有效發(fā)揮憑賴于制度的切實(shí)貫徹執(zhí)行，否則，制度就成了空洞的條文堆砌?，F(xiàn)階段我國政制建設(shè)的一大困窘就是制度虛置、制度扭曲、制度失靈，其原因就在于制度缺乏權(quán)威、制度監(jiān)督疲軟、制度執(zhí)行不力。為保證制度的貫徹落實(shí)，就必須：一是加強(qiáng)制度具體執(zhí)行機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化操作程序與流程。二是完善制度實(shí)施的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。要加強(qiáng)包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、黨際監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等全方位、多層面的監(jiān)督體系，同時(shí)加強(qiáng)各監(jiān)督主體和監(jiān)督力量之間的協(xié)調(diào)和配合。三是加強(qiáng)違反制度的責(zé)任追究機(jī)制建設(shè)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的“成本－收益”的視角分析，必須使違規(guī)者因違規(guī)所付出的成本和代價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出其因違規(guī)而獲得的收益。這就需要加大違規(guī)懲戒力度、健全法律追究機(jī)制，這是落實(shí)制度、強(qiáng)化制度權(quán)威性的關(guān)鍵。（3）培育公民文化，推動(dòng)政制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。現(xiàn)代公民文化是與現(xiàn)代政治發(fā)展趨勢(shì)相一致的政治文化類型。作為政制的隱結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代制度范疇中的非正式規(guī)則，政治文化潛在地制約著政制的運(yùn)轉(zhuǎn)績效和功能行使。托克維爾在探究美國民主能長期維護(hù)的原因時(shí)發(fā)現(xiàn)，“美國人特有的民情，才是使全體美國人能夠維護(hù)民主制度的獨(dú)特因素”。［15］357當(dāng)代著名政治學(xué)家帕特南通過對(duì)意大利制度變革試驗(yàn)的長期研究也得出：社會(huì)環(huán)境和歷史深刻地影響著制度運(yùn)轉(zhuǎn)的有效性，有效的、負(fù)責(zé)任的制度取決于共和的美德和實(shí)踐。［16］214建國以來，黨一直高度重視對(duì)傳統(tǒng)政治文化的改造，尤其是改革開放后，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，中國開始從傳統(tǒng)的封閉、半封閉的農(nóng)業(yè)社會(huì)逐漸向流動(dòng)、開放的現(xiàn)代工業(yè)文明社會(huì)轉(zhuǎn)變，廣大國民的傳統(tǒng)思想觀念和行為方式也開始發(fā)生潛移默化的深刻變革，傳統(tǒng)臣民文化開始逐漸褪隱，現(xiàn)代公民文化因子正在逐漸地萌生和發(fā)展。但是作為基于深層次的文化遺傳，傳統(tǒng)政治文化往往具有頑強(qiáng)的生存能力，即便是社會(huì)政制向前延伸和發(fā)展的時(shí)候，傳統(tǒng)文化仍然會(huì)以其巨大的惰性對(duì)政制發(fā)展進(jìn)行阻礙和抵制。對(duì)于在有著二千多年臣民文化傳統(tǒng)的中國，實(shí)現(xiàn)政治文化的現(xiàn)代化不是一蹴而就的，公民文化的確立和成熟仍然需要一個(gè)漫長、曲折的過程。政制發(fā)展的順利推進(jìn)和現(xiàn)代政制文明的確立成長，仍然需要黨和政府長期不懈地進(jìn)行公民教育和文化引導(dǎo)，在社會(huì)主義民主政治建設(shè)實(shí)踐中，使民眾自覺、自發(fā)、自然地浸染和養(yǎng)成現(xiàn)代公民意識(shí)。

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